55
всесторонность и объективность проведения расследования, обеспечение
прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве
1
.
По изученным уголовным делам письменные указания прокурора
встречаются крайне редко, в основном это уголовные дела, которые
возвращаются на дополнительное расследование, либо по которым
отменяется ранее принятое решение дознавателя.
Из материалов уголовного дела, по которым давались указания, с
одной стороны, будет видно, являются ли указания прокурора
обоснованными и достаточно продуманными, способствуют ли они решению
задач, возложенных на органы дознания. С другой стороны, наличие
письменных указаний прокурора в уголовном деле позволяет проверить,
достаточно ли ответственно отнесся дознаватель к выполнению этих
указаний, в полной ли мере он их выполнил, что поможет суду более четко
уяснить, насколько полно, всесторонне и объективно было проведено
предварительное расследование, устранены ли выявленные нарушения прав
и свобод участников уголовного судопроизводства;
2) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом
ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о
производстве иного процессуального действия, которое допускается на
основании судебного решения: данное полномочие является важной
гарантией законности и обоснованности ограничения прав личности на
свободу и неприкосновенность. Такое согласие прокурор дает только после
тщательного ознакомления со всеми материалами уголовного дела,
содержащими основания для заключения лица под стражу;
3) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе
досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде
заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об
1
Серебрянникова М. В. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью
органов, осуществляющих предварительное расследование: автореф. дис. …канд. юрид.
наук. Москва, 2013. С. 12.
56
отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении
ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые
допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб;
4) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его
самоотводы: при наличии оснований для отвода, предусмотренных главой 9
УПК РФ, дознаватель обязан устраниться от участия в производстве по
уголовному делу. Если он не устранился, решение об отводе принимает
прокурор. При этом предыдущее участие дознавателя в производстве
предварительного расследования по данному уголовному делу не является
основанием для его отвода.
К полномочиям прокурора, как должностного лица, осуществляющего
от имени государства уголовное преследование, относятся:
1) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его
следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
2) передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о
преступлении от одного органа предварительного расследования другому.
По мнению В. Ф. Крюкова возникает, как правило, вследствие грубого
нарушения уголовно-процессуального закона при ведении уголовного
преследования, установления прокурором обстоятельств предвзятого
отношения к основным участникам уголовного судопроизводства на стадии
расследования уголовного дела (потерпевшему, подозреваемому,
обвиняемому и др.), а также допускаемых следователем злоупотреблений
правом процессуальной самостоятельности посредством невыполнения
требований прокурора об устранении нарушений федерального
законодательства, допущенных при производстве предварительного
57
следствия по явно надуманным основаниям, излагаемым в письменном
возражении
1
.
Совершенно другие основания побуждают прокурора принимать
решение о передаче уголовного дела от одного органа предварительного
расследования другому в соответствии с правилами, установленными
ст. 151 УПК РФ. Здесь вопрос идет о том, что необходимость такой передачи
уголовного дела вызывается особой значимостью раскрытия конкретного
преступления, а органы расследования, которым поручается расследование
изъятого уголовного дела, в силу более высокой профессиональной
специализации по раскрытию таких дел способны эффективно выявить лиц,
совершивших преступление, и привлечь их к уголовной ответственности.
Ю. К. Якимович, напротив, подчеркивает предупредительное,
превентивное значение передачи дела
2
.
Некоторые исследователи отмечают, что данное полномочие
прокурора не способствует процессуальной самостоятельности следователя,
т. к. действия прокурора вступают в прямое противоречие с установленными
задачами уголовного судопроизводства. Это, с их точки зрения, ставит
следователя в зависимость не от закона, а от усмотрения прокурора
3
;
3) рассматривать представленную руководителем следственного
органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и
принимать по ней решение: при осуществлении предварительного следствия
прокурор принимает решения по письменной информации следователя о
несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений
федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного
1
Крюков В. Ф. Уголовное преследование и надзор за исполнением уголовно-
процессуального законодательства в условиях реформирования системы прокуратуры
Российской Федерации. Курск, 2010. С. 75.
2
Якимович Ю. К. Прокурор и следователь: процессуальное положение в досудебном
производстве // Вестн. Том.гос. ун-та. 2012. № 357. С. 148.
3
Полуяненко М. Г. К вопросу об оптимальном соотношении надзора и процессуального
контроля за деятельностью следователя // Пробелы в российском законодательстве. 2011.
№ 6. С. 266.
58
следствия. Данное правомочие следователя является одним из элементов его
процессуальной самостоятельности, оно основано на праве следователя
выражать свое аргументированное несогласие в части его сомнений в
правомерности, законности и обоснованности требований прокурора. Только
в этом случае указание прокурора блокируется процессуальной
самостоятельностью следователя и не исполняется.
Вместе с тем прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия, получив от
руководителя следственного органа письменные возражения следователя и
рассмотрев их по существу, вправе не согласиться с возражениями
следователя и принять новое решение по устранению нарушений
федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного
следствия;
4) утверждать постановление дознавателя о прекращении
производства по уголовному делу;
5) утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или
обвинительное постановление по уголовному делу: право прокурора давать
оценку итогам деятельности следователя (дознавателя) по уголовному делу с
точки зрения полноты, всесторонности, объективности исследования
обстоятельств совершенного преступления, правильности его квалификации,
соблюдения при производстве расследования норм уголовно-
процессуального права, является самым значительным, в нем сочетаются
надзорные и контрольные начала. Эта оценка дается им на основе изучения
материалов уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным
заключением (актом, постановлением).
В процессуальной литературе отстаивается точка зрения, что
утверждение обвинительного заключения (акта, постановления) прокурором
не является единичным или разовым актом, а представляет собой систему
действий, где в качестве конечного результата могут иметь место различного
59
рода решения, принимаемые им в порядке ст. 221, 226 УПК РФ,
гарантирующие надлежащее рассмотрение дела в судебном заседании.
Большинство юристов полагают, что утверждение обвинительного
заключения (акта, постановления) «означает удостоверение прокурором того,
что дело расследовано в полном соответствии с требованиями закона и что
он твердо убежден в виновности обвиняемого и необходимости предания его
суду»
1
.
И. Л. Петрухин, напротив, полагает, что акт утверждения прокурором
обвинительного заключения (акта, постановления) означает, что имеются
достаточные основания для рассмотрения уголовного дела судом, но его
никоим образом не следует толковать как согласие прокурора с
обвинительными выводами следователя, т. к. прокурор в течение судебного
следствия должен выполнять не только функцию обвинения, но и
руководствоваться презумпцией невиновности, принимать меры к
исследованию как обвинительных, так и оправдательных доказательств
2
.
Последняя точка зрения представляется наиболее обоснованной.
Уяснение сущности обозначенной формы правозащитной
деятельности прокурора необходимо осуществлять через уяснение целей и
задач, стоящих перед ним на данном этапе. Целью выступает определение
законности и обоснованности сформулированного обвинения. Для этого
прокурор должен решить следующие задачи: 1) уяснить наличие события
преступного деяния и выявленных в нем признаков состава преступления;
2) проверить, проведено ли расследование в полном соответствии с
уголовно-процессуальным законом, являются ли собранные доказательства
по предмету доказывания относимыми, допустимыми, достоверными и
достаточными для формирования обвинения.
1
Ломидзе А. Б. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью принимаемых
следователем процессуальных решений: метод.пособие. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 83.
2
Уголовно-процессуальное право РФ: учебник / отв. ред. И. Л. Петрухин. М.: Проспект,
2007. С. 268.
60
На данном этапе уголовного судопроизводства прокурор в
установленные УПК РФ сроки должен реализовать обозначенную форму
прокурорской деятельности, либо посредством утверждения обвинительного
заключения (акта, постановления), и направлении уголовного дела в суд,
либо посредством возвращения уголовного дела следователю или
дознавателю для производства дополнительного расследования.
Наличие такого права у прокурора – мощный рычаг превентивного
воздействия на деятельность следователя и руководителя следственного
органа. Понимание ими того, что оценка результатов их труда принадлежит
прокурору, заставляет их, во-первых, стремиться к качественному
расследованию уголовных дел, во-вторых, внимательно относиться к иным
формам прокурорского реагирования, направляемым в их адрес в ходе
производства по уголовному делу.
Существовавшие же до недавнего времени у прокурора
полномочиями по непосредственному досудебному уголовному
преследованию путем предварительного расследования преступлений в
полной мере не отвечало потребностям современного правоприменительного
процесса. Поскольку это не способствовало активизации борьбы с
преступностью, в том смысле, что не позволяло достигнуть необходимого
уровня защиты прав и законных интересов участников процесса, соблюсти
требуемый баланс, исключить необоснованное доминирование односторонне
публичных интересов, граничащих с произволом стороны обвинения
1
.
1
Гатауллин З. Уголовное преследование как функция прокурора // Законность. 2010. № 2.
С. 9.
61
2. 2 Соотношение полномочий прокурора обеспечению законности
досудебного производства с полномочиями суда
Рассматривая правозащитную деятельность прокурора, следует
рассмотреть вопрос о соотношении этой деятельности прокурора с
аналогичной деятельностью суда, поскольку контрольные полномочия суда в
области соблюдения прав и свобод человека и гражданина на досудебных
стадиях уголовного судопроизводства значительно расширены.
А. В. Моргунова отмечает, что осуществление правовой реформы,
укрепление самостоятельности и независимости судебной власти в
РФ привели к значительному расширению сферы судебного контроля за
соблюдением законности, прав и свобод граждан. В то же время государство,
сообразуясь с объективными потребностями общества, не только сохранило
единую централизованную систему прокурорского надзора за исполнением
законов органами власти, управления и контроля, но и возложило на
прокуратуру полномочия по надзору за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина всеми коммерческими и некоммерческими организациями
1
.
Исполнение законов указанными организациями и законность издаваемых
ими правовых актов также включены в сферу прокурорского надзора. Все
эти изменения в правовом регулировании механизма обеспечения
законности требуют четкого определения соотношения судебного контроля
и прокурорского надзора за законностью. Концепция развития прокуратуры
на переходный период, справедливо признавая, что постепенно
расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан является наиболее
надежным и эффективным, вместе с тем исходила из того, что правосудие не
заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная
система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры,
1
Моргунова А. В. Взаимодействие прокуратуры и судов в обеспечении прав и свобод
человека // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2012. № 5. С.196.
62
поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих
возможностях. Данный вывод сохраняет свою актуальность и может быть
положен в основу решения рассматриваемой проблемы на современном
этапе развития российской государственности.
Если говорить о сферах распространения компетенции суда и
прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они
в значительной степени совпадают, а с другой – прокурорская значительно
шире судебной
1
. Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о
дозволении совершить те или иные действия следственным органам либо
оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов и
организаций, их должностных лиц. В поле зрения прокурора – и соблюдение
порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных
органах, и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении
заявлений и сообщений о преступлениях во всех правоохранительных
органах. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в
сферу надзора.
Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-
надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их
только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления
конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов
следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем
судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и
непрерывно
2
. Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние
правопорядка на подведомственной им территории, на основании
результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и
устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда,
1
Прокурор в уголовном процессе: учеб.пособие для магистров / под ред. В. А. Лазаревой.
М.: Юрайт, 2015. С. 92.
2
Гусева А. Л. К вопросу о соотношении судебного контроля и прокурорского надзора в
обеспечении прав и свобод личности в Российской Федерации // Право и государство:
теория и практика. 2010. № 9. С. 19.
63
необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы
начать проверку.
Согласно ч. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» основанием для
проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о
фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. А на таких
направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов,
осуществляющих дознание и предварительное следствие, прокурорский
надзор действует, независимо от наличия информации о нарушении законов,
с целью их предотвращения.
Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого
не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства,
протоколирования, назначения и проведения слушаний и т. п. При
необходимости прокурор может провести проверку внезапно, во внерабочее
время, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его
последствий. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены
жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений
граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий
контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений
со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и
отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в
апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса
или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или
прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная
прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов
прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа
и принять самостоятельное решение.
Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее
особенность его полномочий, – это инициативность. Таким свойством не
обладает и не может обладать по объективным причинам судебный
64
контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность
осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно
по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и
свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для
устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в
правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует
учитывать и другой существенный момент – есть немало нарушений закона,
по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а,
следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные
нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. В этом
заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не
присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только
фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их.
Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера
надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять
законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью
выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления
нарушенных прав.
Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять
и устранять незаконные правовые акты, которые достаточно редко попадают
в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же
время полномочия суда по контролю за законностью обладают
императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не
устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря
императивности судебных полномочий может добиться восстановления
законности.
Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского
надзора и надзорных полномочий позволяют прокуратуре, во-первых, по
обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе