45
информационный центр России и т.д. Следует иметь в виду, что при каждом
министерстве и ведомстве действуют специализированные информационные
службы. Универсальные функции в сфере информации выполняют и такие
органы, как Совет безопасности и Министерство связи.
Остановимся на важнейших аспектах развития законодательства в
рассматриваемой области, которые следует ориентировать на конституционную
основу.
а. Конституция официально подтверждает международно признанное
право граждан на информацию. Статьи Конституции Российской Федерации
раскрывают содержание этого права. Пункт 4' ст. 29 гласит: "Каждый имеет
право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих
государственную тайну, определяется федеральным законом". Это важное
положение, которое должно быть взято за основу законодательного обеспечения
и гарантий права на информацию не только граждан, но и их ассоциаций
различных направлений, и самого государства.
б. Конституция Российской Федерации из общей системы информации
выделяет ту, которая непосредственно связана со сведениями о гражданах и как
наиболее уязвимый массив информации ее охраняет. Эта информация
дифференцирована Конституцией и представлена в ст. 23 в качестве личной,
семейной тайны, в режиме тайны переписки, телефонных переговоров,
почтовых телеграфных и иных сообщений. Ограничение права на этот вид
информационной тайны "допускается только на основании судебного решения".
в. Статья 24 Конституции целиком посвящается режиму информации о
частной жизни граждан. Сбор, хранение, использование и распространение
информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (п. 1).
г. Одновременно с закреплением права граждан на информацию
Конституция обязывает органы государственной власти и органы местного
самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность
46
ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 24,).
Ответственность на основе федерального закона за сокрытие должностными
лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей,
а также необходимость представлять достоверную информацию о состоянии
окружающей среды (ст. 41, 42) затрагивают важный круг обязанностей
соответствующих органов государственной власти по владению и
использованию должным образом отдельных видов информации.
д. Ряд статей Конституции косвенным образом касается проблем права на
информацию и гарантий его реализации. Затронуты и вопросы легитимиости
ограничения свободы Ограничение касается не только государственной
собственности. Существенные признаки заложены и в ст. 19. Ее прочтение
позволяет сделать вывод о невозможности злоупотребления информацией о
социальной, расовой, национальной, религиозной, языковой принадлежности
граждан. А в ст. 55 заложен принцип ограничения права и свободы на
информацию с учетом защиты основ конституционного строя, нравственности,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства, что значительно шире, нежели границы информации,
отнесенной к государственной собственности.
е. Пункт "и" ст. 71 ориентирует в вопросах формирования и управления
информационным ресурсом страны в целом. Здесь сказано об отнесении
федеральной информации и связи к ведению Федерации. Вместе с тем никакой
определенности относительно информации, которая возникает и циркулирует в
системе совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в Конституции
не содержится. Возможно, в этом случае придется исходить из разделения
собственности в пределах Федерации, а также между государственным и
местным самоуправлением. Здесь будет реализоваться модель привязки
информационных ресурсов, относящихся к определенным объектам
собственности, к компетенции соответствующих субъектов.
47
Таким образом, Конституция прямо или опосредованно касается таких
важных тем в проблеме информатизации, как право на информацию, его
гарантии, ограничения и создание условий для информационной безопасности,
разграничения сфер ведения на важнейшие составные элементы
информатизации: информацию и связь. Это далеко не полный перечень
вопросов, необходимых для решения проблемы. Но и этого не мало для
дальнейшего развития законодательства на конституционной основе в области, о
которой идет речь.
Вывод по второй главе
Анализ текущего законодательства показывает, что тема информации
пользуется все большим вниманием законодателя. И это происходит,
несомненно, под влиянием требований самой жизни. Информация - важнейший
ресурс управления и всех форм жизнеобеспечения общества. Эпицентром
включения информации как ресурса в систему права являются в настоящее
время кроме института прав граждан институты собственности: "информация",
"информатика", "информатизация", "компьютеризация" - в разных аспектах
касаются инструментария и механизмов материальной (вещной) и
интеллектуальной собственности. Эти объекты отношений вызывают к жизни
самые различные сочетания элементов институтов материальной и
интеллектуальной собственности и ставят новые вопросы перед теорией и
практикой правовой науки, перед законодательством. Решение проблем права
собственности на объекты, символизирующие "информацию" в ее самых разных
ипостасях, позволит подойти ко многим правовым проблемам организации,
обработки, защиты и использования информации более квалифицированно, чем
это делается в настоящее время, заложит основу развития специального
законодательства об информации и информатизации, поможет разработать
48
основы информационной безопасности и безопасности граждан и общества на
базе новейших технических достижений.
Конституция РФ, следуя международным нормам, закрепляет право
граждан на информацию, создавая основу для специальных законов в этой
области. Закон об информации, информатизации и защите информации
последовательно развивает идею права граждан на информацию и впервые
официально закрепляет право на информацию юридических лиц и государства
как субъекта международных отношений.
Исследование состояния законодательства в какой-либо конкретной
области требует соотношения новых предложений со всей массой действующих
актов. Проведение этой работы с учетом отраслей права и проецированием их на
отрасли законодательства достаточно громоздко и отдалено от предметных
областей регулирования живых отношений. Проведение этой работы на основе
ныне утвержденного Классификатора отраслей законодательства,
сформулированного достаточно дробно, громоздко и неэффективно.
Классификация законодательства на акты конституционные, включающие
наиболее общие законы (о границах, населении, гражданстве, собственности,
обороне, безопасности и т.п.); организации самой государственной власти, ее
отдельных ветвей и их внутренней организации): и законы, связанные с
регулированием отношений в конкретных сферах и отраслях развития
общественной жизни, - позволяет более квалифицированно определить
основные предметные области правового регулирования и их отношение к
вышеуказанным системам законодательства.
Анализ норм и актов в области информатизации, действующих и
необходимых в ближайшем будущем, на основе такой методики позволил
соотнести действующие акты и нормы с перечнем предметных областей
информатизации и установить состав норм и актов, имеющих непосредственное
отношение к проблеме информации и информатизации. При этом убедились, что
наибольшее число вопросов решается так называемым органическим
49
законодательством - актами, направленными на создание новых или
преобразование действующих оргструктур аппарата управления. Это не самый
лучший способ реализации государственной политики в области
информатизации, особенно при отсутствии общих установок в
конституционных законах, слабости специального законодательства,
регулирующего отношения в сфере в целом.
Главное же состоит в том, что системный взгляд на место и уровень
законодательства по информатизации с помощью структурной схемы
законодательства Российской Федерации позволил наиболее обоснованно
определить предметные области отношений, нуждающиеся в правовом
регулировании, и закрепить это в Концепции. На этой основе разрабатываются и
планы законопроектных работ в рамках Комитета по информатизации.
Важное значение приобретает работа по анализу подготавливаемых
законопроектов, актов Президента и Правительства с учетом структурной схемы
развития законодательства в этой области независимо от субъекта
законодательной инициативы.
50
Глава 3. Проблемы и перспективы дальнейшего развития
организационных взаимосвязей при внедрении информационных
технологий в систему государственного управления в России
3.1. Проблемы реализации организационных взаимосвязей при
внедрении информационных технологий в систему государственного
управления
Так же, как и в большинстве других стран, среди проблем, встающих на
пути реализации электронного правительства в России, можно выделить, по
крайней мере, три приоритетные группы: политические, социально-
экономические и технические проблемы.
Политические проблемы. Первая группа политических проблем
охватывает сложные и ВТО же время самые важные проблемы, от решения
которых в наибольшей степени зависит процесс создания в России электронного
правительства. Следует, однако, ожидать, что ситуация с формированием
электронного правительства в России в ближайшей перспективе может
существенно измениться. Согласно реализованной программе «Электронная
Россия 2002-2010 годы», на первом этапе (2002 г.) была проведена
инвентаризация и создана система мониторинга информационных и
статистических баз данных, находящихся в собственности органов
государственной власти. В этот период были разработаны и реализованы
регламенты свободного доступа к базам данных экономической, торговой,
промышленной, внешнеэкономической и иной государственной статистики, а
также разработана система единых стандартов и протоколов обмена
информацией. На втором этапе (2003-2004 гг.) был завершен переход к
открытому доступу находящихся в собственности государства баз данных, не
являющихся предметом государственной или коммерческой тайны и не
нарушающих прав граждан на защиту персональной информации. Также был
начат переход органов власти на электронный документооборот. К середине
третьего этапа (2005-2010 гг.) практически был завершен переход на
51
электронный документооборот федеральными органами власти и значительной
части органов власти на региональном и муниципальном уровнях. Кроме того,
предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на создание системы
информационного обеспечения органов государственной власти.
Тем не менее, для реального продвижения в этом направлении и решения
политических проблем необходимо осуществить целый ряд серьезных
мероприятий. В частности, формированию электронного правительства должна
предшествовать подготовительная работа, решающая такие задачи, как оценка
готовности и потребности населения в услугах электронного правительства,
определение достижимых целей по структуре предоставляемых населению услуг
и по обеспечению преимуществ для обеих участвующих сторон, определение
принципов и механизмов финансирования перехода на электронное
правительство, выбор альтернативных источников финансирования и ряд
других задач. Большое значение имеют инвестиции в создание информационных
инфраструктур, оборудования, в развитие сервиса и услуг. При этом известно,
что практически во всех развитых и во многих развивающихся странах основные
инвестиции в информационные и коммуникационные технологии идут со
стороны частного сектора. Даже в странах Центральной и Восточной Европы,
которые практически одновременно с Россией начали движение в сторону
рыночной экономики, вопросы инвестиций находятся под контролем
государства и им стимулируются, для чего созданы специальные полномочные
органы власти или структуры, подотчетные правительствам. Поэтому главная
задача российского правительства состоит в создании реальных
стимулирующих условий для роста объема инвестиций.
К группе политических проблем следует отнести также проблемы
разработки стратегии и основных принципов государственной политики в сфере
формирования электронного правительства. Накопленный развитыми странами
опыт позволил сформулировать ряд ключевых принципов для онлайнового
распространения и обсуждения общественно значимой информации
52
правительствами, гражданами и другими членами общества. Концептуальное
содержание этих принципов состоит в следующем:
1) демократическое обсуждение любой правительственной или
общественной инициативы достигает наибольшей эффективности только при
условии, когда оно проводится в рамках полностью независимой по отношению
к обсуждаемой инициативе сторонней организации;
2) предоставление каждому члену общества правительственной или иной
необходимой ему общественной информации и возможность реально обсуждать
проблемы, являющиеся жизненно важными для граждан, должны
рассматриваться как сфера общественного обслуживания, причем контроль и
управление этой службой не должны находиться в руках правительства;
3) стремление к открытости является серьезным шагом для повышения
эффективности деятельности правительства, особенно, если такая открытость
подкрепляется реальными актами, демонстрирующими влияние предложений,
идей и опыта граждан на законодательные решения;
4) вне зависимости от уровня доступа правительство должно
предоставлять своим гражданам и иным членам общества два типа информации;
к первому типу относится информация, необходимая для улучшения качества
жизни всех граждан общества, и она должна предоставляться правительством
свободно и бесплатно; второй тип информации, обеспечивающий специфические
потребности отдельных граждан может предоставляться за плату.
В идеале модель участия граждан в процессе принятия решений должна
объединять элементы электронной и представительской демократии и строиться
на определенных базовых принципах. Эти принципы определяют, что граждане
принимают участие в определении базовых ценностей и формировании целей, а
также в создании совместного кодекса поведения посредством интерактивного
диалога с правительством. Все эти действия предполагают активное воздействие
на процессы принятия решений вместо прежнего пассивного созерцания. Далее,
каждый гражданин может принять участие в определении приоритетности
53
решения проблем национального и местного уровня и в их экспертизе. Наконец,
весь накопленный опыт, а также прогнозы перспективных потребностей
граждан должны регулярно анализироваться с позиций совершенствования
технологий интерактивного взаимодействия с властями и расширения их сферы.
13
Социально-экономические проблемы. Использование информационных
технологий изменяет парадигму процесса принятия решений, поскольку этот
процесс смещается на уровень граждан, наделенными новыми для них
возможностями и полномочиями. Сам процесс становится интерактивным, а
источник принятия решений децентрализуется. Переход к новой парадигме
вызывает ряд новых серьезных проблем, главная из которых заключается в том,
что обе участвующие стороны – граждане и власти – должны переосмыслить
свои действия в условиях интерактивной сетевой структуры и сформировать
соответствующие кодексы поведения, определяющие их права и обязанности. Не
менее важно также создать условия, при которых использование
информационных сетей становится доступным и привлекательным для всех
граждан. При этом не должны возникать предпосылки для появления
неравенства между отдельными гражданами.
При переходе на новые технологии интерактивного взаимодействия обе
участвующие стороны должны быть готовы к изменению привычных
традиционных форм своей деятельности. В частности, и граждане, и
правительственные служащие должны повысить уровень своей компьютерной
грамотности. Облегчение доступа к правительству предъявляет серьезные
требования к структуре и составу правительственной информации и к персоналу,
который ее готовит. Поддержка доступности информационных технологий
подразумевает развитие стандартизации и унификации пользовательских
13
Степанова Е. Е. Информационное обеспечение управленческой деятельности: Учебное посо-
бие / Е. Е. Степанова, Н. В. Хмелевская. – М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2002.- С. 154.
54
средств и оборудования, таких как общие ресурсы, формы и типы стандартных
программ просмотра и т.д. Наконец, большое значение для развития
онлайнового взаимодействия и населением имеют качество правительственной
информации с пользовательской точки зрения.
14
Электронизация, являясь несомненно позитивным фактором, несет,
однако, в себе и серьезный негативный потенциал в виде возможного
усугубления существующего расслоения общества. В дополнение к
экономическому, социальному и другим видам неравенства добавляется
«цифровое неравенство», причем оно присуще, естественно, в различных
масштабах всем без исключения странам мира, начиная от США и до самых
отсталых стран. Основная трудность преодоления этой проблемы связана с
большим разнообразием форм и уровней проявления цифрового расслоения и
необходимостью активного международного сотрудничества и взаимопомощи.
Как показывает накопленный опыт, большинство проблем, которые
встречаются в конкретных ситуациях, в основном одинаковы. Это позволяет
достаточно уверенно использовать накопленный опыт. Перечень встречающихся
барьеров на пути развития электронных правительств также достаточно типичен,
а различия начинаются на уровне выбора путей их преодоления. При этом
однозначно отмечается очень сильная зависимость этого выбора от
политической воли правительства, а также от текущего состояния.
В рассматриваемой группе социально-экономических проблем,
затрагивающих все российское общество, в первую очередь необходимо в
максимально возможной степени наращивать усилия по повышению
компьютерной грамотности и росту осведомленности о преимуществах
использования информационных технологий в повседневной жизни каждого
человека и прежде всего представителей молодого поколения, а также тех
14
Г.А. Титоренко, Информационные системы и технологии управления, [Текст]: /Г.А. Тито-
ренко, Изд. Юнити-Дана, 2012 г., - С. 267.