22
использования бюджетных средств, направленных на обеспечение
эффективности финансовой деятельности государства и местных органов
власти.
Финансовый контроль призван обеспечить интересы не только органов
власти разных уровней, но и хозяйствующих субъектов и населения. Его
целью является обеспечение эффективности финансовой деятельности
государства и местных органов власти.
С помощью финансового контроля государство следит за тем, чтобы
все запланированные средства своевременно поступали в государственные
фонды, а также за целевым использованием выделенных государственных
средств. Государственный финансовый контроль всегда и везде был и
остается коллегиальным, то есть никогда не осуществляется только одним
контрольным органом.
Организационной базой государственного финансового контроля в РФ
признаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти,
осуществляющие финансовый контроль, а также специально созданные
контрольные органы [9].
Для эффективного осуществления финансового контроля в системе
государственного управления, необходимо придерживаться определенных
принципов. В основе построения органов государственного финансового
контроля в РФ положены принципы, определенные в Лимской декларации
руководящих принципов контроля: независимость, объективность,
законность, компетентность, оперативность, гласность, публичность,
соблюдение профессиональной этики [8].
Стоит отметить тот факт, что современная контрольная функция
системы государственного управления финансами в РФ требует серьезного
совершенствования. Отсутствие налаженного механизма финансового
контроля в системе государственного управления оказывает негативное
влияние на эффективность функционирования всей структуры
23
государственной власти, создает благоприятные условия для процветания
коррупции - основной проблемы современной РФ; препятствует достижению
стратегических целей, стоящих перед страной.
О необходимости построения действенной системы финансового
контроля в системе государственного управления в РФ речь идет уже давно.
Существует огромное количество научных трудов, публикаций,
посвященных данной проблеме.
Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, вопрос выстраивания
целостной и эффективно действующей системы государственного
финансового контроля и ее совершенствования до сих пор стоит не перестает
быть актуальным. Кроме того, интересы государства в сфере финансов не
ограничиваются только бюджетом, контрольная деятельность касается также
налоговой, таможенной, банковской сферы. рассматривая финансовый
контроль как функцию государственного управления финансовыми
потоками, следует отметить, что эта функция осуществляется всеми
органами власти, более того, носит общественный характер.
Законодательные (представительные) органы публичной власти
осуществляют финансовый контроль как непосредственно (в процессе их
законотворческой и управленческой деятельности), так и через создаваемые
ими контролирующие органы. Проблемы финансового контроля
определяются как внутренними, так и внешними факторами.
В числе факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы
руководителей всех уровней власти, определения и документальное
закрепление процедур контроля, отлаженность системы информационного
обеспечения. К внешним факторам, определяющим проблемы финансового
контроля в РФ, относятся уровень развития экономики, уровень развития
законодательной базы, налоговой политике государства, соблюдения
действующего законодательства и ряд других факторов.
Погружаясь в глубины исследования ключевых принципов
24
государственного финансового контроля и его правового регулирования,
можно встретить немало спорных, а чаще парадоксальных взглядов на эти
проблемы, которые не могут не привлекать внимание к себе - это понятно,
сколько ученых - столько же мнений. Но возникает вопрос о том, как быть с
абстрактными, или трансформированными со временем понятиями, которые
сейчас предлагаются для использования в науке.
Изучая основные принципы государственного финансового контроля,
значительное количество не только ученых-юристов, но и экономистов
разных времен то обходят саму возможность внедрения тех или иных
важных принципов, на которых должна базироваться вся система
современного государственного финансового контроля. Между тем, сама
природа рыночных отношений и, более того, публичных финансов любого
государства, в том числе и такой экономически несовершенной как РФ,
возникает множество вопросов и заставляет глубже заглянуть в основание
становления некоторых принципов государственного финансового контроля
и, в частности, такого важного , по мнению автора, принцип как гласность,
как известно, представляет собой открытость, доступность информации для
всеобщего ознакомления или дискуссии о деятельности контролирующих
органов, государственных организаций и должностных лиц.
Вообще, в науке принято определять принципы как первоосновы,
основные идеи, исходные пункты, предпосылки любой теории, концепции,
руководящие идеи, основные правила поведения. О принципах контроля, то в
них, как правило, относят значительное количество положений, идей, правил,
реализуемых в контрольной деятельности государства.
Однако, к сожалению, сама модель научно аргументированной системы
этих принципов пока еще никем отработана ни была. Вместе с тем, с такими
принципами государственного контроля как объективность, плановость,
законность и независимость не возникало никаких вопросов.
Более того, этим принципам посвящена довольно значительное
25
количество научных публикаций, работ и тому подобное. Так, общие
принципы права нашли отражение еще во времена СССР в работах таких
выдающихся теоретиков права как Алексеев, Д.А.Керимов, В.Н.Кудрявцев,
В.М.Лазарев, В.С.Нерсесянц, Л. Явич и других.
В процессе государственного управления участвуют и другие
субъекты. К таким субъектам объективно относятся и органы местного
самоуправления, которые также осуществляют соответствующие
управленческие функции (в том числе контрольную), однако на основе
правовой, организационной и финансовой автономии. Именно поэтому
местное самоуправление достаточно часто называют формой
децентрализации государственного управления, формой привлечения
населения к участию в государственном управлении и т.д.
Рассматривая субъекты контроля в государственном управлении, к
субъектам контроля государственного управления относят также органы
местного самоуправления. В частности, как отмечают ученые, «субъектами
контроля в государственном управлении являются органы государственной
власти и органы местного самоуправления, структурные подразделения
указанных органов, общественные организации, коллективные и
коллегиальные органы управления и т.д.»
10
. Объектами контроля, по мнению
авторов, есть цели, стратегии, процессы, функции и задачи, параметры
деятельности, управленческие решения, организационные формирования, их
структурные подразделения и отдельные исполнители. Сам контроль ученые
определяют так: «контроль как тип отношений является отношением
субъекта к собственной деятельности или к деятельности других субъектов с
точки зрения соблюдения определенных норм».
10
Мазуренко Андрей Петрович, Колесник Сергей Александрович Совершенствование форм и методов
контроля деятельности органов власти и управления в ходе децентрализации государственной власти в
современной России // Вестник экспертного совета. 2017. №4 (11). URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-form-i-metodov-kontrolya-deyatelnosti-organov-vlasti-i-
upravleniya-v-hode-detsentralizatsii-gosudarstvennoy-vlasti-v (дата обращения: 11.03.2019).
26
К основным принципам государственного контроля относят
следующие:
- открытость процесса контроля для общественности и средств
массовой информации, гласность его проведения;
- законность, обеспечивающая осуществление управленческой
деятельности;
- демократизм, предполагающий активное привлечение граждан к
процессу проведения контроля, информирование о результатах;
-рациональность, которая предусматривает научно-практическое
обоснование, совершенствование процедур.
Эти принципы, по мнению автора Ноздрачева А. Ф,
11
, должны
обеспечить:
- реальность оценки ситуации, сложившейся на подконтрольном
объекте;
- объективность результатов контроля, определения степени
ответственности должностных лиц;
-осуществление постоянного мониторинга состояния дел в конкретной
отрасли;
- устранение нарушений, выявленных по результатам проверки;
-соблюдение контролирующими органами законодательства об
осуществлении контроля .
Эти принципы могут быть определены и как принципы осуществления
контроля в органах местного самоуправления РФ.
Сицинская А. М.
12
определяет контроль как функцию, которую
осуществляет та или иная организация с целью восстанавливать,
11
Ноздрачев Александр Филиппович Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал
российского права. 2012. №6 (186). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontrol-pravovye-novelly-i-
nereshennye-problemy (дата обращения: 11.03.2019).
12
Сицинская М. В. Сущность и соотношение понятий “государственное управление”, “государственный
контроль”, “демократический гражданский контроль” в сфере национальной безопасности // Вестник
27
устанавливать, констатировать и направлять общественные процессы.
Исследователь рассматривает контроль как властную функцию, что
позволяет отделить его от других видов властной деятельности в
организационном, нормативном и процессуальном аспекте, а сам контроль
разделяет на властный и социальный. То есть контроль разделяется на
контроль, осуществляемый органами власти, и контроль, осуществляемый
обществом. Исследуя контроль как явление, автор придает ему такое
определение: «контроль как явление совокупностью институтов,
направленных на восстановление, установка, констатации и направления
актов всех институтов социума в соответствии с программой развития,
имеется в виду с интересами человека, общества и общества в целом.
Автор отмечает, что в юридической литературе контроль
рассматривают, главным образом, «как функцию государственных органов»,
а также «как некий самостоятельный вид деятельности отдельных органов и
как составляющую других видов деятельности государственных органов».
Мировой экономический кризис показал: для совершенства управления
и внедрение наиболее эффективных мер по выполнению показателей
социально-экономического развития с учетом всех внешних и внутренних
обстоятельств следует решать проблемные вопросы государственного
контроля, поэтому, чтобы определить стратегические направления развития
государственного контроля, необходимо обратиться к самой природе
контроля, его сущности и разновидностей.
Функционирование государственного контроля является предметом
исследования юридической, экономической и других наук. Подходы к
определению понятия «контроль» всегда были различными. В своих работах
государственного и муниципального управления. 2013. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/suschnost-i-
sootnoshenie-ponyatiy-gosudarstvennoe-upravlenie-gosudarstvennyy-kontrol-demokraticheskiy-grazhdanskiy-
kontrol-v-sfere (дата обращения: 11.03.2019).
28
ученые характеризуют его как форму или вид деятельности, принцип,
функцию.
Соломатина Е. А., рассматривая контроль как особую функцию
государственного управления, отмечает, что контроль - это «... проверка, а
также наблюдение с целью проверки для противодействия то нежелательное,
выявления, предотвращения и пресечения противоправного поведения со
стороны кого-либо». По его мнению, в содержании категории «контроль»,
кроме «проверки» или «надзора с целью проверки», следует еще один смысл
этого слова - противодействие то нежелательное
13
.
По мнению В. Я. Малиновского, контроль - это процесс обеспечения
достижения своей цели, состоит из установления критериев, определение
фактически достигнутых результатов и внедрение коррективов в том случае,
если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных
критериев. Считаем, что такое определение раскрывает содержание больше
внутреннего контроля, который осуществляется непосредственно в самой
организации или ведомстве, чем контроля как функции государственного
управления.
В свою очередь, Смирнова Ю. В. определяет государственный
контроль как самостоятельно инициированную деятельность
уполномоченных на то субъектов, которая направлена на установления
фактических данных по объектам этого контроля для определения ее
несоответствия между правомерным оценочным критериям, которые
предусматривают применение адекватных полученном результату меры
реагирования в нормированных порядке
14
.
13
Соломатина Екатерина Александровна Контроль как функция государственного управления // Вестник
Московского университета МВД России. 2015. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontrol-kak-funktsiya-
gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 11.03.2019).
14
Смирнова Ю. М. Особенности реализации полномочий представительных и исполнительных органов
местного самоуправления в сфере правотворчества // Ученые записки ОГУ. Серия: Гуманитарные и
социальные науки. 2013. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-realizatsii-polnomochiy-
29
Несколько иное по содержанию понятие государственного контроля
приводит Колодина Е. А,. Она предлагает его трехкомпонентного
определения
15
:
1) государственный контроль (правовая компонента) - это реализация
функции вмешательства государства в деятельность организаций любых
сфер деятельности в случае возникновения угрозы безопасности (человека,
государства, окружающей среды);
2) государственный контроль (функциональная компонента) - это
процесс выработки действий, основанный на сравнении фактического и
заявленного состояния объекта в соответствии с определенными критериями;
3) государственный контроль (информационная компонента) - это
выявление фактов или нами ров, которые могут привести к возникновению
угрозы безопасности (человека, государства, окружающей среды).
Существует достаточно большое количество определений контроля, но,
по нашему мнению, можно выделить три основных подхода к трактовке
данного понятия:
- составляющая (элемент) управления;
- функция управления;
- система наблюдения и проверки.
Охарактеризуем подробнее каждый из этих подходов. Если
рассматривать контроль как составляющую (элемент) управления, то он
предусматривает надзор за объектом с целью проверки соответствия
состояния объекта желаемому и необходимому, определенном законами,
положениями, инструкциями и другими нормативными документами, а
также программами, планами, договорами, проектами и др.
predstavitelnyh-i-ispolnitelnyh-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-sfere-pravotvorchestva (дата обращения:
11.03.2019).
15
Колодина Елена Алексеевна Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной
России // Известия БГУ. 2017. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/issledovanie-tendentsiy-razvitiya-
mestnogo-samoupravleniya-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 11.03.2019).
30
Контроль – также одна из основных функций управления,
заключительная стадия процесса. С его помощью происходит обратная связь
между объектом и субъектом управления.
Согласно третьему подходу, контроль - это систематическое
наблюдение и проверка процесса функционирования соответствующего
объекта. Государственный контроль вытекает из сущности власти и
государства и, как любой элемент этих категорий, имеет свое место в
государственном управлении, который определяется функциями
государственного управления, целью и иерархией государственной власти. В
системе функций государственного управления место контроля можно
изобразить схематично.
Рисунок 4 – Место контроля в системе функций государственного
управления
Таким образом, в государственном управлении контроль находится в
тесной связи с другими функциями управления, однако его особенность в
отношении других функций заключается в том, что он предназначен для
оценки соответствия осуществления этих функций задачей, поставленной
перед управлением.
31
Однако в последние годы происходит переориентация современной
строения России на новые принципы деятельности органов исполнительной
власти, а, соответственно, и на новые подходы к задач, функций
государственных органов, их структуры.
Исследовав взгляды ученых на проблему государственного контроля в
России, предлагаем следующую классификацию видов контроля в сфере
государственного управления. Этот раздел охватывает всех субъектов его
инициирования и осуществления и сразу дает ответ, кто организовывает
контроль и является основным пользователем его данных, что важно по
управленческому точки зрения: субъекты государственного регулирования
экономики (в лице главы государства, парламента, правительства, других
органов государственной власти, государственных учреждений и органов
государственного управления); органы местного самоуправления; органы
субъектов хозяйствования или граждане (объединения граждан).
Таким образом, в сфере государственного управления контроль так или
иначе осуществляют все органы власти. Однако содержание контрольной
деятельности, объемы, формы и методы различных субъектов существенно
отличаются. Для одних органов контроль является основной деятельностью,
для других – элементом выполнения основных функций.
В контексте изучения этой проблематики заслуживают внимания
принципы, соблюдение которых необходимо для повышения эффективности
государственного контроля. Считаем, что в систему этих принципов
необходимо отнести следующие. Во-первых, регулярность контроля является
одним из важных принципов повышения эффективности государственного
контроля.
В этом контексте, стоит отметить, что эпизодический контроль не
позволит органа контроля определить тенденции в содержании работы
подконтрольного объекта, дать обоснованные рекомендации по исправлению
положения, выявить основные причины нарушений. Осуществление