32
контроля на основе регулярности, подчеркивает Л. Акопов, позволит
укрепить государственное единство и повысить результативность
деятельности как органов государственной власти, так и органов местного
самоуправления [15, с. 5]. Поэтому важным моментом в этом контексте
является обеспечение регулярности контроля.
Следующим принципом является объективность контроля. Контроль за
реализацией законов и нормативно-правовых актов должно быть направлено
не на поиск формальных причин невыполнения этих актов, а на объективную
оценку фактических причин невыполнения.
В системе принципов повышения эффективности государственного
контроля необходимо выделить оперативность и гласность. Ведь контроль за
реализацией законодательства должно быть оперативным и гласным.
В научной литературе по этому поводу отмечается, что
информационная прозрачность, открытость и доступность публичной власти
является важным шагом в направлении обеспечения эффективного
государственного контроля [16]. Важную роль в этом процессе имеют
современные коммуникационные средства и новые информационные
технологии, в частности создание в сети Интернет сайтов органов власти с
размещением на них информации обо всех аспектах деятельности, в
частности: проекты актов, принятые акты и информация о ходе их
выполнения, результаты голосования на заседаниях соответствующего
органа и тому подобное.
В перечисленных принципах указаны основные условия,
обеспечивающие повышение эффективности контрольных функций органов
государственной власти:
- определение конкретных полномочий государственных органов, что
позволит также устанавливать ответственность подконтрольных органов за
выполнение решений;
33
- укрепление финансовой и организационной базы органов
исполнительной власти для эффективного выполнения контрольных
функций;
- наведение порядка в межбюджетных отношениях, как важнейшего
условия эффективности выполнения органами исполнительной власти
взаимных обязанностей.
Сегодня в РФ продолжается административная реформа, которая
требует совершенствования механизма контроля, при этом он все больше
характеризуется специфическими чертами:
1. автономией контрольных органов (контроль не бывает
эффективным, если осуществляется зависимыми органами)
2. специализации функций контроля (контрольный орган должен иметь
конкретную компетенцию при рассмотрении подконтрольных нормативных
актов);
3. критериям контроля - контроль предполагает наличие отсылочных
норм (норм, отмечают способы и задачи контроля, юридические и
технические правила и др.)
4. реализацией контроля - чтобы законную силу, контроль должен
проводиться с соблюдением права на защиту;
5. санкциями контроля - они могут варьироваться (аннулирования
нормативных актов, уголовные и финансовые санкции и др.).
Таким образом, процесс становления и дальнейшего развития
эффективной системы государственного контроля в органах исполнительной
власти необходимо для нашего государства. Предложенная система
принципов повышения эффективности государственного контроля, по
нашему мнению, должна стать основой для эффективного государственного
контроля и обеспечить своевременность и качество управленческих решений.
Изложенное свидетельствует о важности проведения основательного анализа
вопросам осуществления контроля в государственном управлении, изучение
34
сущности и принципов эффективности государственного контроля,
закладывает фундамент и дает базовые ориентиры для дальнейшего научной
проработки этой проблематике, исследования критериев и показателей
эффективности государственного контроля.
1.3 Формы проводимых контрольных мероприятий
Государственный финансовый контроль занимает ведущее место в
системе государственного регулирования экономики и направлен на
обеспечение законности операций при образовании и использовании
финансовых ресурсов. К тому же, следует отметить, что от того, как
построена в стране система государственного финансового контроля, в
значительной мере зависят, доверие к государству как собственных граждан,
так и зарубежной сообщества, а также условия развития бизнеса,
экономический рост страны, формирование благоприятного
инвестиционного климата .
В современных условиях развития рыночных отношений в РФ, которые
сопровождаются процессами распространения форм, объемов и последствий
мошенничества в сфере бюджетных средств и государственного имущества,
на первое место выходит необходимость обеспечения государственного
финансового контроля, который бы способствовал законности и
рациональности использования средств и имущества, принадлежащих
государству [1].
В процессе формирования в РФ соответствующих институциональных
условий дальнейшее развитие государственного финансового контроля
может стать важным фактором эффективности бюджетных расходов и
повышение уровня результативности бюджетного процесса
Отечественная система государственного финансового контроля
рассматривается как трехуровневая модель, в которой самым высоким
35
уровнем контроля является централизованный внешний контроль от имени
Правительства и Парламента.
С целью обеспечения прохождения такого контроля на втором уровне
действуют децентрализованные подразделения внутреннего аудита, которые
оценивают и поддерживают эффективность действующей системы
внутреннего контроля, и является последним уровнем, на котором базируется
система государственного финансового контроля. Итак, фактически
последние два ступени этой модели, основываясь на ответственности и
подотчетности руководителя организации любого уровня, и представляют
собой систему государственного внутреннего финансового контроля
европейского образца, принятую в Украине как основу реформирования.
Главными задачами органа государственного финансового контроля
являются:
- осуществление государственного контроля за использованием и
сохранностью государственных финансовых ресурсов, необоротных и других
активов,
- правильностью определения потребности в бюджетных средствах и
взятием обязательств, эффективным использованием средств и имущества,
- состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой
отчетности в министерствах и других органах исполнительной власти,
государственных фондах, фондах общеобязательного государственного
социального страхования, бюджетных уставах и субъектах хозяйствования
государственного сектора экономики, а также на предприятиях, в
учреждениях и организациях, которые получают (получали в проверяемом
периоде) средства из бюджетов всех уровней, государственных фондов и
фондов общеобязательного государственного социального страхования или
используют (использовали в проверяемом периоде) государственное или
коммунальное имущество (далее - подконтрольные учреждения),
- за соблюдением бюджетного законодательства,
36
- соблюдением законодательства о государственных закупках,
деятельностью субъектов деятельности независимо от формы собственности,
которые не отнесены законодательством к подконтрольным учреждениям, по
судебному решению, принятому в уголовном производстве [3].
Система контроля представлены как комплекс форм государственного
управления:
- технических устройств, которые диагностируют величину и
осуществляют контроль состояния того или иного объекта согласно
выбранному методу;
- средств контроля и исполнителей;
- средств контроля и его субъекта, которые представляют собой
информативную систему контролирования.
Все вышеперечисленные компоненты связаны между собой и
предполагают надобность воплощения аналитико – информационных
мероприятий. Данная система контроля предусматривает обработку
обширного количества данных, что предусматривает наличие и применение
инновационных средств для ее анализа и структуризации.
По видам исследователи разделяют контроль на внешний и
внутренний, по подвидами – на управленческий и бюджетный, а по этапам
проведения – на предварительный, текущий и итоговый.
Проблемам государственного контроля посвящена работа
«Совершенствование форм и методов контроля деятельности органов власти
и управления в ходе децентрализации государственной власти в современной
России», в которой автор Мазуренко А. П, рассматривает такие актуальные
вопросы, как развитие методов и форм государственного контроля, его
правовое обеспечение, процедуры и методы осуществления контроля в
органах исполнительной власти, проблемы дальнейшего совершенствования
контроля и тому подобное.
37
Такой вид контроля, как стратегический контроль, крайне важно как
для органов государственного управления, так и для органов местного
самоуправления. Российские исследователи А. Гапоненко и А. Панкрухин
определяют стратегический контроль как сбор и обработку информации о
реализации стратегии, сравнения и сопоставления ее с параметрами,
заданными заранее в стратегических планах и программах, выявление
отклонений, анализ причин, дали такое отклонение, их оценки и принятия
решения о корректирующего воздействия. Авторы данного определения
отмечают, что «стратегический контроль, в отличие от поточного контроля,
направленный на соответствие стратегических результатов стратегическим
целям».
Автор отмечает, что «общественное назначение контроля состоит в
том, что он служит средством получения информации о процессах,
происходящих в обществе и различных его образованиях, помогает
определить ответственность ...», а государственный контроль он
рассматривает как часть социального контроля, «которую общество передало
государству для поддержания дисциплины, законности, порядка и
организованности в интересах общества и каждого гражданина»
Социальный контроль автор рассматривает как динамичную систему
ценностей, присущих индивиду, определенной ассоциативной организации и
обществу в целом. Автор отмечает, что виды контроля можно
классифицировать: по объему контрольных полномочий; признаком
субъектов контрольной деятельности или направлением направления;
субъектами, осуществляющими контроль; сферами контроля; характером
отношений субъекта контроля со подконтрольным объектом; характером
контроля; времени проведения контроля и т.д.
Виды контроля представлены на рисунке 5.
38
Рисунок 5 – Виды государственного контроля
Муллахметов Х. Ш.
16
отмечает, что контроль в управлении следует
рассматривать в трех аспектах:
- как систематическая и конструктивная деятельность руководителей,
органов управления;
- итоговая стадия процесса управления;
- неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации
управленческих решений.
Систему контроля можно рассматривать и с точки зрения комплекса
координационной схемы, которая включает в себя такие подвиды контроля,
как: управленческий, технологический, и оценочный. Для того чтобы
16
Муллахметов Ханиф Шарифзянович Управленческий контроль в современных условиях: теоретические
аспекты // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: Экономика . 2016. №2 (16). URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/upravlencheskiy-kontrol-v-sovremennyh-usloviyah-teoreticheskie-aspekty (дата
обращения: 11.03.2019).
39
достигнуть конкретно поставленной функциональной цели в пределах
законодательства и оптимизировать наличие возможных рисков
используются методы, приемы и средства, которые будут препятствовать или
сведут к минимуму возможность отклонений реального состояния объекта от
заданного образца.
Сущность системы контроля можно рассматривать как в упрощенном
ракурсе – совокупность с другими системами, связанные между собой и
дополняющие друг – друга, действующие как единая система, которая имеет
совместные задачи, так и в более обширном.
Как и контроль в государственном управлении, контроль в местном
самоуправлении делится на два основных вида – внешний и внутренний.
Внутренний контроль часто еще называют контролем менеджмента.
Контроль менеджмента – это разновидность контроля, который
охватывает все этапы управленческой деятельности – планы, процедуры и
практические действия, необходимые управленцам для достижения задач
организации. Контроль менеджмента часто отождествляется с термином
«внутренний контроль» и содержит методы и средства контроля, которые
помогают формированию планов, составлению бюджетов, реализации всех
функций управления.
Авторы данного высказывания отмечают также, что контроль
менеджмента делится на функциональное, административный и финансовый,
предоставляя данным подвидам также достаточно четкие и содержательные
определения. Так, функциональный контроль, по мнению ученых, связан с
основной деятельностью организации, ее политикой, процедурами и
методами; административный контроль включает в себя процедуры и
документацию по процессу принятия решений, а финансовый контроль
связан с процедурами и ведением финансовой документации.
Контроля менеджмента посвящено значительное количество изданий
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), основной
40
миссией которой является предоставление рекомендаций по различным
вопросам развития и управления. Так, в одном из изданий отмечается, что
«контроль менеджмента коротко может быть определено как организация
политики и процедуры:
- для обеспечения достижения намеченных результатов программ;
- использование ресурсов этих программ в соответствии с
установленными целями и задачами соответствующих организаций;
- защиты программ от ненужных расходов;
- обеспечение получения, хранения и предоставления надежной и
своевременной информации с целью принятия решений.
Контроль менеджмента в местном самоуправлении отличается от
контроля менеджмента в системе государственного управления. Главным
образом это заключается в том, что органы местного самоуправления по
своей сути является проявлением самоуправления населения и поэтому
внутренний контроль в органах местного самоуправления должно
происходить более прозрачно, а в определенных случаях с привлечением
общественности.
В таком случае он уже приобретает черты смешанного контроля. Хотя
проводить сугубо внутренний контроль выполнения также крайне
необходимо. Такой контроль имеет целью, прежде всего, обеспечить
внутренний аудит качества реализации местных программ развития,
внутренней дисциплины и тому подобное.
Итак, внутренний контроль в органах местного самоуправления - это
контроль в организации по качеству управления и соответствия результатов
деятельности установленным целям, а также состояния исполнительской
дисциплины и эффективности работы структуры в целом.
Отдельное место среди видов контроля в органах местного
самоуправления занимает общественный или общественный контроль.
Общественный контроль - это «механизм регуляции поведения людей (групп,
41
коллективов, организаций, общества в целом), направленный на то, чтобы
добиться неукоснительного выполнения общественными институтами,
социальными группами и отдельными гражданами правовых и этических
норм, законов, регулирующих общественные отношения.
Общественный контроль способствует ограничению чрезмерной
централизации власти, взаимодействия между большинством и
меньшинством, играет существенную роль в предоставлении устойчивости
общественной системе, в реализации в ней позитивных изменений,
способствует социализации личности, выработке у граждан высокой
ответственности, формированию у них способности к самоконтролю.
К технологиям общественного (социального, общественного) контроля
следует отнести:
- участие общественности в работе совещательных органов при органах
публичной власти (общественные советы и т.п.);
- разнообразные механизмы участия общественности в процессе
принятия управленческих решений;
- анализ документов органов публичной власти благодаря праву на
свободный доступ к информации;
- получение по требованию информации от органов власти по их
деятельности;
- контроль за средства массовой информации.
Данный перечень технологий общественного контроля не является
исчерпывающим, но он может быть применен не только в отношении
органов местного самоуправления, но и ко всем органам публичной власти.
Единственным недостатком общественного контроля является то, что он не
несет за собой какой-либо существенной ответственности со стороны
органов власти, поскольку такой вид контроля имеет рекомендательный
характер.