43
4 полностью посвящен поставкам товаров для государственных и
муниципальных нужд (ст. 525 -534).
Государственный и муниципальный контракт – это двусторонне
обязывающий предпринимательский гражданско-правовой договор, в котором
свобода сторон при определении условий контракта ограничена (кроме случая
соглашения сторон). Закупка начинается с определения поставщика и
заканчивается исполнением обязательств. В этой связи, интерес представляет
анализ правовой основы поставок
22
.
Говоря о совершенствовании контрактной системы, следует обратит
внимание на ответственность сторон за надлежащее исполнение контракта.
Большой вред заказчику наносят недобросовестные поставщики, которые
занижают цены, чтобы получить контракт, а затем нарушают сроки, поставляют
товары ненадлежащего качества.
Заказчик не всегда может застраховать себя от их действий (например, при
запросе котировок, когда не предусмотрено обеспечение исполнения контракта).
После внесения в реестр недобросовестных поставщиков, такой поставщик
может открыть новую фирму-однодневку и снова участвовать в закупках.
Возмещение убытков через суд не решает проблему из-за длительности
процедуры и низких штрафов. Много случаев предоставления необеспеченных
или поддельных банковских гарантий
23
.
Использование единой информационной системы – портала, на котором
официально производятся все государственные и муниципальные закупки в РФ,
в свое время, стало важным шагом вперед. Однако, этого недостаточно. Решение
проблемы – в повышении информационной прозрачности всего процесса
закупок и создании единого электронного реестра банковских гарантий, который
позволит проверять и контролировать их в онлайн-режиме.
22
Карпишин А. В. Повышение эффективности государственных закупок // Экономика и предпринимательство. –
2014. -№ 1. С. 548-550.
23
Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития российского рынка государственных заказов //
Социально-гуманитарные знания. – 2015. № 6. – С. 167-180
44
Выводы и результаты работы: без устранения основы коррупции (в
данном случае, это отсутствие адекватных наказаний за совершенные
преступления), развитие рынка госзаказа в России бесперспективно.
Необходимы меры по предотвращению лоббирования интересов крупных
заказчиков в органах законодательной власти.
Нужно чаще менять чиновников, работающих в сфере крупных
дорогостоящих контрактов, чтобы коррупционные схемы и сговор не были
такими крепкими. Отношения «поставщик-потребитель» в системе
государственного заказа необходимо выстроить таким образом, чтобы не было
«привилегированных» сегментов, теневых ниш, скрывающих сговор заказчика с
поставщиком.
Нужно пристальное внимание правоохранительных органов к самой ФАС
(Федеральной антимонопольной службе), отвечающей за соблюдение правил
конкурентной борьбы на рынке. Необходимо совершенствовать методы
обеспечения контрактов, создавать условия для защиты заказчика от
недобросовестных поставщиков, развивать информационную систему,
сопровождающую закупки.
Дальнейшее совершенствование системы государственных и
муниципальных закупок тесно связано с развитием технологий, в первую
очередь, информационных, и внедрением их в практику бюджетных
организаций. При этом контроль целевого использования бюджетных средств
по-прежнему остается ведущим приоритетом.
45
Глава 3. Комплекс мероприятий по разработке стратегии
направленной на увеличения роли городского заказа как метода
повышения эффективности использования бюджетных средств
на законодательном уровне
3.1 Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных (муниципальных) нужд
Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных
расходов является развитие контрактной системы в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (далее -
контрактная система).
К настоящему времени в Российской Федерации в целом сформирована
прозрачная система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных (муниципальных) нужд, предусматривающая единые правила
закупок, централизованное размещение в единой информационной системе в
сфере закупок всей информации о закупках, открытый доступ к участию в
закупках. При этом действующие механизмы контрактной системы позволяют
своевременно предотвращать нарушения, затрагивающие как общественные
интересы, так и интересы поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на любой
стадии закупочного цикла (от планирования до исполнения контракта).
Наряду с выполнением своей основной функции - эффективного и
прозрачного обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах,
работах, услугах контрактная система за счет встроенных механизмов
поддержки малого предпринимательства, социально ориентированных
некоммерческих организаций и преференций российским товарам, работам,
услугам является одним из действенных инструментов экономической политики.
Принятие в 2017 - 2018 годах комплексных поправок в Федеральный закон
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон о
контрактной системе) и соответствующих актов Правительства Российской
46
Федерации создало основу для перехода с 2019 года к новому этапу развития
контрактной системы, ключевыми особенностями которого являются:
перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную
форму, обеспечивающую их открытость и прозрачность;
введение новой модели финансового обеспечения участия в закупках,
предусматривающей дифференцированный размер обеспечения заявки,
возможность предоставления банковской гарантии в электронной форме, а также
размещение средств, вносимых в качестве обеспечения заявки на участие в
закупке, на специальных счетах участника закупки в банке вместо их внесения
на расчетный счет электронной площадки;
функционирование электронных площадок, отобранных (впервые с 2013
года) в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе и
соответствующих установленным к ним единым и дополнительным
требованиям, в том числе предусматривающим необходимость проведения
минимального объема закупок на таких электронных площадках;
стандартизация информации о закупке посредством применения описания
позиции каталога товаров, работ, услуг, размещенной в единой информационной
системе в сфере закупок;
упрощение для субъектов малого предпринимательства доступа к
закупкам;
ведение в единой информационной системе в сфере закупок единого
реестра участников закупок.
Вместе с тем правовое регулирование контрактной системы остается
нестабильным и недостаточно системным. После вступления в силу в 2013 году
Федерального закона о контрактной системе было принято более 50
федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших более 50
процентов его статей (без учета принятых в конце 2017 года комплексных
поправок, изменивших или изложивших в новой редакции более 90 из 120 его
статей). По сути, в настоящее время действует новая редакция Федерального
47
закона о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда
последовательных изменений. При этом в контрактной системе сохраняются
пробелы и внутренние противоречия правового регулирования.
Для эффективного функционирования и развития контрактной системы
необходимы системные меры по устранению ряда существенных недостатков и
ограничений.
Одним из ключевых положений Федерального закона о контрактной
системе является организация закупок на основе каталога товаров, работ, услуг,
предусматривающего унификацию наименований и требований к объектам
закупок исходя из описания стандартизированных потребностей заказчиков, а не
конкретных обращающихся на рынке товаров. Такой каталог должен содержать
типовые объекты и (или) группы закупок, что позволяет предложить к поставке
взаимозаменяемые товары (услуги).
Систематизация и описание товаров, работ, услуг в указанном каталоге
обеспечивает возможность автоматизированного контроля и анализа
информации об осуществляемых закупках, включая оценку и сопоставление
закупочной деятельности заказчиков и расчет референтных цен на сопоставимые
товары, работы, услуги, минимизирует риски описания объекта закупки с целью
необоснованного ограничения допуска к закупке и, соответственно,
коррупционных проявлений, а также способствует реализации механизма
нормирования.
На практике каталог товаров, работ, услуг начал формироваться только с
2017 года и в настоящее время включает лишь отдельные группы товаров, что
ограничивает использование его функционала и реализацию принципов
контрактной системы в целом, поскольку сохраняются условия для
злоупотреблений, приводящих к подгонке предмета закупки под конкретных
поставщиков и ограничению конкуренции.
48
Другим негативным фактором являются чрезмерно усложненные
процедуры закупок, включая избыточные требования к формированию заявок,
позволяющие недобросовестному заказчику влиять на их результат.
Отдельные способы закупок позволяют заказчику устанавливать
неадминистрируемые (субъективные) критерии оценки заявок.
Косвенной оценкой влияния указанных факторов является значительная
доля закупок, осуществленных у единственного поставщика (подрядчика,
исполнителя). По данным единой информационной системы в сфере закупок, в
2017 году с единственным поставщиком было заключено 1,8 млн. контрактов на
общую сумму 3,5 трлн. рублей (56 процентов общего объема заключенных
контрактов).
В то же время имеют место избыточные требования к действиям заказчика,
затрудняющие и в ряде случаев препятствующие осуществлению закупки. К
таким требованиям относятся, в частности, необходимость ведения двух
обособленных плановых документов - плана закупок и плана-графика закупок,
отличающихся исключительно степенью детализации включаемой в них
информации, а также чрезмерная конкретизация характеристик объектов
закупок в плане-графике закупок, предполагающая необходимость
заблаговременной (как минимум за год до осуществления закупки) подготовки
заказчиком документации о закупке, обоснование начальной (максимальной)
цены, формирования проекта контракта.
Во многом формальными и слабо контролируемыми остаются
обоснования бюджетных ассигнований на осуществление закупок, а также
нормирование закупок для обеспечения деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Высокая степень самостоятельности
заказчиков в принятии решений о нормировании закупок подрывает цель
института нормирования ввиду несопоставимости установленных различными
заказчиками норм и нормативов.
49
Нуждается в пересмотре сложившаяся громоздкая система из более чем 11
открытых конкурентных способов определения поставщика (подрядчика,
исполнителя). К настоящему времени отдельные способы утратили
существенные различительные признаки, стали дублировать отдельные
элементы иных способов. Количество нормативных предписаний,
предъявляемых к таким способам, отсутствие баланса между общей и
специальной частями Федерального закона о контрактной системе в этой части
влекут противоречивую правоприменительную практику.
Остается актуальным вопрос исключения участия в закупках
недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Решением
данного вопроса может быть допуск к контракту только квалифицированных
участников закупок, обладающих опытом исполнения контрактов.
Практика применения положений Федерального закона о контрактной
системе в части единых порядка и сроков оплаты по контракту (не более 30 дней
(15 дней - для субъектов малого предпринимательства) со дня приемки) выявила
необходимость повышения их гибкости, в том числе в отношении закупок
финансовых услуг, услуг страхования, а также при наличии в контракте условия
о рассрочке оплаты при реализации долгосрочных контрактов.
Противоречивы результаты применения положений Федерального закона
о контрактной системе, предусматривающих право обжалования закупки не
только ее участником, но и другими организациями. Такое право, изначально
направленное на повышение уровня общественного контроля, в ряде случаев
стало предметом злоупотреблений, в том числе направленных на получение
незаконной выгоды. Такие ситуации несут серьезные риски срыва закупки,
поскольку право заключения контракта заказчиком на период рассмотрения
жалобы контрольным органом приостанавливается, а в случае расторжения
контракта заказчик вынужден проводить новую длительную процедуру
определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Особенно критичной эта
проблема становится в период завершения финансового года.
50
Существующий механизм обеспечения экономической ответственности
участников закупки действует недостаточно эффективно. Запущенный в 2018
году новый порядок функционирования операторов электронных площадок,
предусматривающий использование участниками закупок специальных счетов,
открываемых участникам в банках, включенных в перечень банков, на
специальные счета которых вносятся предназначенные для обеспечения заявок
денежные средства участников открытого конкурса в электронной форме,
конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного
конкурса в электронной форме, электронного аукциона, а также денежные
средства участников закрытых электронных процедур, утвержденный
распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2018 г. №
1451-р, существенно расширил функции банков в контрактной системе.
Однако ответственность банков за неисполнение требований
Федерального закона о контрактной системе не установлена, а вопросы,
связанные с определением порядка использования специальных счетов для иных
целей и возможности предъявления требований о списании денежных средств с
таких счетов в рамках исполнения норм иного профильного законодательства
(например, законодательства об исполнительном производстве), не
урегулированы.
Не в полной мере реализованы функции единой информационной системы
в сфере закупок как единого центра размещения информации о закупках и
инструмента управления закупками, что связано с:
отсутствием нормативно установленных единых требований к порядку
формирования и размещения в единой информационной системе в сфере закупок
информации и документов, предусмотренных Федеральным законом о
контрактной системе, вследствие чего невозможно обеспечить
автоматизированный анализ и контроль;
необходимостью в условиях введенных рядом стран экономических
секторальных санкций обеспечения дополнительных мер по защите информации
51
относительно участия в отдельных закупках для государственных
(муниципальных) нужд субъектов предпринимательской деятельности при
сохранении возможности автоматизированного контроля в отношении таких
закупок;
отсутствием утвержденных типовых контрактов и типовых условий
контрактов в отношении большинства предметов закупок, а также
автоматической привязки в единой информационной системе в сфере закупок
утвержденного типового контракта к соответствующему предмету закупки при
размещении информации о закупке заказчиком.
Вне сферы регулирования, анализа и контроля остаются закупки малого
объема, составляющие до 10 процентов общего объема бюджетных расходов на
закупки для государственных (муниципальных) нужд. При всех преимуществах
действующего порядка осуществления закупок малого объема, обеспечивающих
заказчику гибкость и оперативность обеспечения его потребностей, такой
порядок не дает поставщикам (подрядчикам, исполнителям), в том числе
являющимся субъектами малого предпринимательства, возможности
предложить товары, работы, услуги такого же или лучшего качества по более
низкой цене и гарантировать при этом защиту своих интересов как в случае с
проведением конкурентной закупки.
Таким образом, несмотря на реализованные в 2013 - 2018 годах меры, в
целом возможности контрактной системы реализованы далеко не полностью, что
приводит к снижению эффективности и прозрачности закупок, ограничению
конкуренции, завышению цен на закупаемые товары, работы, услуги, а также
коррупционным проявлениям.
Для решения этих проблем необходимы взаимосвязанные действия по
следующим основным направлениям:
совершенствование механизма планирования закупок; оптимизация
процедур закупок;
52
повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей
контрактов;
расширение практики применения предусмотренных
законодательством механизмов банковского и
казначейского
сопровождения;
оптимизация полномочий контрольных органов в сфере закупок; развитие
функциональных возможностей государственной
информационной системы «Независимый регистратор»; развитие
функциональных возможностей единой информационной
системы в сфере закупок; обеспечение открытости закупок;
повышение эффективности противодействия коррупции в сфере закупок;
внесение системных изменений в Федеральный закон о контрактной
системе и (или) нормативные правовые акты Правительства Российской
Федерации в целях реализации предложенных мер.
Совершенствование механизма планирования закупок предусматривает в
том числе:
интеграцию планирования закупочной деятельности с бюджетным
планированием за счет увязки планируемых закупок (в укрупненном виде),
особенно выходящих за сроки действия лимитов бюджетных обязательств, с
основными мероприятиями (ведомственными целевыми программами,
проектами) в составе государственных (муниципальных) программ;
объединение плана закупок и плана-графика закупок в единый
электронный документ, предполагающий поэтапную (с момента доведения
лимитов бюджетных обязательств до начала определения поставщика)
детализацию содержащейся в нем информации о планируемых закупках, с
формированием полноценного описания объекта закупки, проекта контракта,
обоснованной начальной (максимальной) ценой («контрактное планирование»)
за 3 месяца до начала такой закупки;