также то, что в нашей стране еще не функционировал механизм контроля за
массовыми миграционными потоками, поэтому мигранты могли пересекать
границу без страха за то, что их поймают и выдворят за пределы России.
Помимо иностранцев в Россию начали возвращаться и русские граждане,
проживавшие в странах, близких к России. Основной причиной этому послужило
то, что в этот период происходило обострение нетерпимости коренных народов
некоторых стран к русскоязычному населению. Русских ущемляли в правах, они
становились жертвами массовых беспорядков, возникающих на национальной
почве.
Резко обострились межнациональные отношения русскоязычного
населения в Азербайджане, Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии,
Таджикистане. Начались процессы «национализации» воинских формирований,
кадров, систем образования и средств массовой информации, сокращения числа
русскоязычных школ и детских дошкольных учреждений. Существенно
изменился национальный состав мигрантов. Если в 1989 году русские среди
прибывших составляли 38%, то в 1993 году– 80%. При этом в Таджикистане
и Закавказье отток русских сопровождался оттоком людей коренных
национальностей. В основном и те и другие, мигрируя, бежали от вооруженных
конфликтов, насилия и преследований. Сформировался процесс экстренной
массовой миграции людей с выраженным вынужденным характером
12
.
Конечно же, большая часть беженцев, из этих стран, мигрировала
в Российскую Федерацию, желая найти там защитусо стороны властей.
Власти России, в свою очередь, предлагали мигрантам поддержку,
вводили новые законы, отвечающие интересам беженцев и трудовых мигрантов.
12Ивахнюк, И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие / И.В. Ивахнюк. М.:
Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2013. -50 с.
25
Однако, еще плохо отлаженная документация, введение новых
документов, а значит, сложность в кратчайшие сроки ознакомиться с ними
и действовать согласно введенным правилам, отсутствие четких механизмов
воздействия, не давали возможности органам государственной власти
своевременно реагировать на столь массовые потоки мигрантов и искоренять
незаконную миграцию еще на стадии ее зарождения.
В законодательстве прослеживалось стремление направить основную
массу прибывших в страну людей в сельскую местность, которая испытывала
нехватку рабочих рук, однако не все мигранты обладали навыками
сельскохозяйственного труда, многие из них были людьми городских
профессий. Кроме того, российское село в 1990-е гг. переживало
разрушительный кризис, который нельзя было преодолеть простым притоком
людей.
13
«Длительное игнорирование властями необходимости практической
реализации целей адаптации и интеграции мигрантов, обозначенных
в нормативно-правовых актах 1990–2000-х гг., привело к росту ксенофобии
и мигрантофобии, межэтнической напряженности в российском обществе»
14
–
считает М. В. Борисова.
13 Г. С. Кацнельсон. Миграционная политика федеральных и региональных органов власти в
1990-е годы XX века. С. 219-220. [Электронный ресурс]. URL:http://elibrary.ru/item.asp?
id=21744863
14 Цит. по: М.В. Борисова. Развитие политики социально-экономической и социокультурной
интеграции мигрантов в Российской Федерации. С. 260. [Электронный ресурс] / Журнал
«Известия Алтайского государственного университета». URL: http://elibrary.ru/item.asp?
id=21918435
26
Можно также говорить о снижении контроля над государственной
границей, в силу увеличенного потока беженцев и сложностью отслеживания
перемещений такого большого потока людей.
В законодательной сфере России, касающейся урегулирования
миграционных потоков, в то время происходило некое застопоривание, власти
не успевали реагировать с той же скоростью, с какой увеличивался
миграционный поток.
В то время когда страны Запада ужесточали режим въезда иностранных
граждан на свою территорию, на территорию России хлынули «нелегалы».
Незаконно пребывающие в стране иностранные граждане и лица без гражданства
стремились обосноваться на ее территории или использовать ее для
проникновения в другие страны
15
.
Такой большой поток мигрантов можно было объяснить нежеланием
иностранцев проходить долгую и сложную процедуру регистрации.
В их родных странах обстановка была сложная, экономические факторы
подталкивали их на выезд из страны, а негативные санитарно-
эпидемиологические показатели внутри страны заставляли их это сделать
намного быстрее.
Для России же встал вопрос о невозможности учета всех лиц, въезжающих
в нашу страну, ведь в законодательстве отсутствовало такое понятие как служба
по учету иностранных лиц.
Также проблемой для нашей страны стал отток соотечественников
и высококвалифицированных специалистов, желающих найти работу в более
развитых в этом плане государствах. Например, Германии или Израиле, ведь
15Рыбаковский О.Н. Направления миграционной политики в ближайшие 10-15 лет. - М.,
2013. -№3. -48-52 с.
27
в этих странах наши специалисты надеялись получить более серьезную
поддержку со стороны властей, следовательно,и больший заработок.
В миграционной политике российских властей тогда преимущественно
действовала система «решать проблемы по мере их поступления», государство
просто не успевало оперативно реагировать на столь быстрые изменения
в миграционных процессах, поэтому издавало соответствующие документы,
опираясь на возникшие те или иные ситуации, касающиеся въезда на территорию
страны иностранных граждан.
Распоряжение Президента РСФСР (от 14 декабря 1991 г.)
«Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным
переселенцам»
16
было издано в целях оказания помощи людям, которые в силу
тех или иных причин были вынуждены покинуть место своего прошлого
пребывания. Этот документ предусматривал такие меры, как защита прав
и интересов данных категорий граждан, обеспечение материальной
и финансовой помощи, функционирование служб миграции в странах бывших
союзных республик для осуществления переселения беженцев на территорию
Российской Федерации. Также данный документ предусматривал создание
программы «Миграция»
17
.
16 Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам:
Распоряжение Президента РСФСР от 14 декабря 1991 г. № 123-рп [Электронный
ресурс]//Система «Консультант». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req=doc;base=EXP;n=222115
17О Республиканской долговременной программе Миграция: Постановление Правительства
РФ от 18 мая 1992 г. № 327 [Электронный ресурс]//Система «Консультант». URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=223139
28
Эта программа была утверждена Правительством Российской Федерации
18 мая 1992 года. В качестве приоритетных направлений миграционной
политикив этой программе были названы:
защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на
ее территории, так и за ее пределами, в соответствии
с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав
и свобод человека и гражданина и Законом России «О гражданстве РСФСР»;
управление миграционными процессами в Российской Федерации,
регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, миграционный контроль,
минимизация неконтролируемых миграционных потоков;
содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в
Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема
и размещения;
оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
сотрудничество с международными организациями в области миграции.
18
Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по
оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 3 марта 1992
года№ 135
19
определяло действия федеральных и региональных властей
в области миграционной политики. В их обязанности входило создание пунктов
временного пребывания беженцев и вынужденных переселенцев, обеспечение
социальной и медицинской помощи, содействие в разрешении этим лицам
проживать нажилой площади у знакомых и родных, а также предоставление
18 Регент Т.М. Миграция в России: проблемы государственного управления. М., 1999. -46 с.
19 О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Постановление
Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. № 135 [Электронный ресурс].URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=18814
29
возможности получения кредитов на приобретение жилья или земельного
участка.
Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994
года№ 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой
внешней миграции»
20
также предполагало наложение на федеральные
и региональные органы власти обязанностей в виде предоставления
предложений по борьбе с неконтролируемой и незаконной внешней миграцией,
обеспечение нормальных условий в пунктах временного пребывания
иммигрантов, то есть соблюдение санитарно-эпидемиологических
и гигиенических норм данных мест и др.
В новом тысячелетии эти документы утратили силу. Это было
обусловлено тем, что в России начался новый период миграционных процессов,
который требовал соответствующих изменений в российском законодательстве.
Рассмотрим эффективность органов государственной власти в сфере
миграционной политики, согласно выделенным ранее критериям.
Действия органов власти, принятие нормативных актов соответствуют
основополагающим проблемам в этот период. Все усилия направлены на
сдерживание масштабных миграционных потоков, а также помощь беженцам,
вынужденных в силу тех или иных причин, покинуть территорию своего
прежнего проживания.
Отсутствие четких принципов и механизмов регулирования миграционных
потоков, несовершенство документов, имеющиеся прорехи
в системе законодательства, а также сложность осуществления контрольной
функции, обусловленные неготовностью государства к столь масштабному
20О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции:
Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1021//Собрание законодательства
Российской Федерации, 1994. -№ 21. -ст.2385.
30
потоку мигрантов в этот период, говорит о том, что исходя из этих критериев,
миграционная политика в этот период не была отлаженной.
Техническая база, как и механизм распределения мигрантов на территории
Российской Федерации, являющиеся важными критериями в оценке
эффективности миграционной политики, однако, в период с 1990-го года они
отсутствуют.
В целом миграционная политика на этом этапе была малоэффективной,
принятие законов «на скорую руку» не давало нужных результатов, власти не
успевали контролировать большой поток иностранцев и лиц без гражданства,
росло число мигрантов, пребывающих на территории нашего государства
незаконно, участились случаи массовых беспорядков и административных
правонарушений.
Таким образом, в 1990-е годы 20 века в Российской Федерации
наблюдалось отсутствие продуманной миграционной политики. В эти годы все
законодательные акты, посвященные мигрантам, принимались в условиях их
непосредственного прибытия на территорию России. Экономический кризис
в стране, инфляция, безработица не позволяли осуществить многие
законопроекты в полной мере. Вопрос о специальном привлечении мигрантов
в Россию в условиях демографического кризиса руководством страны вообще не
рассматривался.
1.3. Государственная миграционная политика России в начале XXI века
Следующий этап миграционной политики обозначен началом XXI века.
С окончанием периода распада СССР и последующими попытками властей
решить проблемы миграции, с ним связанных, характер миграции изменился –
она перешла в более спокойную стадию, где миграция обусловлена не
31
ситуационными вызовами, а тенденциями, имеющими долгосрочный характер –
состоянием экономической, демографической и региональной политики.
Ещев 1996 году был принят Федеральный закон «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
21
, который
определяет правила въезда и выезда российских и иностранных граждан,
а также лиц, гражданства не имеющих. Однако, начиная с 2008 года, в этот закон
были внесены ряд изменений, которые дополнили и сделали его более четким. В
2002 году вступили в силу новая редакция Федерального закона «О гражданстве
Российской Федерации»
22
, регулирующий правила получения гражданства и
выхода из него для российских и иностранных граждан, и лиц без гражданства,
порядок подачи заявления на получение гражданства, приобретение
гражданства в связи с рождением, условия для отказа в принятии или выхода из
гражданства и другие аспекты, связанные с этим понятием
иФедеральный закон «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации»
23
, также разработанный в целях регулирования
вопросов нахождения мигрантов на территории Российской Федерации,
закрепляющий их права и обязанности.
21О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию:
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 20.04.2014) // Собрание
законодательства РФ. 19.08.1996. -№ 34. Ст. 4029.
22 О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ
(ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 03.06.2002. -№ 22. -Ст. 2031.
23О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон
от 25 июля 2002 г.№ 115-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства РФ.
29.07.2002. -№30. -Ст. 3032.
32
Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление
паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных
граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях.
Предусматривался централизованный учет – создание центрального банка
данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в
стране.
24
То есть действия органов власти
в миграционной политике уже направлены не на борьбу с нескончаемым
потоком иммигрантов, как в первом периоде, а на урегулирование всей системы
миграционных процессов, таких как получение возможности более простого
способа законного пребывания на территорию России, получение гражданства, и
других похожих вопросов. В данном случае миграционная политика уже
сосредоточена не только на «тотальном контроле за границей Российской
Федерации», но и создание более широкой целостной системы регулирования
миграционных процессов, которая охватывает большее число вопросов, однако,
не требует принятие таких же оперативных действий, как в 90-х годах прошлого
столетия.
В 2006 году было выпущено несколько правовых актов, направленных на
упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых
мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для
противодействия незаконной миграции.
В июне 2006 года была разработана программа по переселению
в Российскую Федерацию бывших соотечественников
25
. Соотечественниками,
согласно этой программе, являются те лица, которые раньше проживали на
территории СССР, а после распада Советского союза оказались за пределами
24 Федотова М.Ф., Шойко И.С. Современная миграционная политика Российской Федерации
Номер - 2 (35), Июль 2010 [Электронный ресурс] -URL:http://dpr.ru/pravo/pravo_31_7.htm
33
границ России, а также их потомки. Для того, чтобы привлечь эти категории
иностранных граждан и лиц без гражданства, им предлагаются выгодные
условия переселения. Так, например, данным лицам гарантируется помощь при
переезде, а также различные льготы и другие меры социальной и материальной
поддержки.
Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу
совершенствования государственного управления в сфере
миграции»
26
разграничил компетенцию органов внутренних дел и
территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской
Федерации в сфере исполнения деятельности каждого органа. Согласно ему,
функции по надзору, контролю и оказанию государственных услуг в сфере
миграции от органов внутренних дел передаются Федеральной миграционной
службе. Все это поможет определить ответственных за решение тех или иных
вопросов в сфере миграции, а значит, даст возможность избежать вероятности
дублирования полномочий, которые могут привести к неосуществлению
некоторых важных задач.
25 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента Российской Федерации от 22
июня 2006 г. № 637 г. Москва [Электронный ресурс] //Российская
газета.URL:http://rg.ru/2006/06/28/ukaz-pereselenie.html
26О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции: Федеральный
закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ [Электронный ресурс] //Система «Консультант».
URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61749/).
34