72
программно-целевого метода не имеет концептуальных основ, что
осложняется отсутствием критериев оценки эффективности социальных
расходов.
73
Глава 3. Направления совершенствования механизмов
государственного регулирования социальной сферы в
Российской Федерации
3.1. Рекомендации по формированию эффективной системы
государственного регулирования в Российской Федерации
Проводимое исследование выявило основные тенденции развития
отраслей социальной сферы в России. Одной из основополагающих из них
является трансформация модели развития российской социальной сферы в
модель, функционирование которой основано на неолиберальной концепции,
когда частный сектор играет определяющую роль в предоставлении
социальных услуг.
В то же время в настоящее время главным производителем и
поставщиком социальных благ и услуг в России является государство. При
этом основным механизмом финансирования отраслей социальной сферы
является сметное финансирование, которое на региональном уровне
дополняется социальными стандартами и нормативами подушевого
финансирования в ряде субъектов Российской Федерации.
87
Такой порядок не соответствует экономическим отношениям
собственности, сложившимся в России к настоящему времени. Более того,
ранее мы отметили, что государство, являясь организатором коллективных
действий, должно создавать направления социального развития,
разрабатываемые в рамках стратегии социального развития. Таким образом,
более эффективный порядок государственного регулирования социальной
сферы в России должен быть связан с более эффективной системой
регулирования ее отраслей по сравнению с действующим порядком. На
данном этапе социально-экономического развития государство в социальной
сфере в большей степени действует как прямой экономический агент, а не
организатор коллективных действий. По нашему мнению, в условиях
87
Виноградов В.Н., Эрлих О.В. Вовлечение общественности в стратегическое
планирование как фактор становления гражданского общества (на примере создания
стратегических планов в городах постсоветской России). Научно-методическое пособие. –
СПб: Леонтьевский центр, 2001. С. 46.
74
отношений собственности в современной России государство может
существенно улучшить качество государственного регулирования
социальной сферы, сконцентрировавшись на стратегии социального
развития, что позволит высвободить управленческие ресурсы.
В целом, модель государственного регулирования отраслей
социальной сферы в РФ должна в большей степени соответствовать
отношениям собственности, сложившимся на данном этапе. Это требует, с
одной стороны, применения более масштабных инструментов управления
всей социальной сферой, так как это связано с существенной
трансформацией институционально-правовой базы, с другой – более целевых
механизмов в рамках направлений регулирования.
Концептуальная идея более эффективной системы государственного
регулирования социальной сферы в России состоит в том, что государство
должно снять с себя часть функций по непосредственному
администрированию и управлению отраслями социальной сферы, перейдя к
формированию стратегии социального развития, в том числе, за счёт
формирования направлений социального развития. Мы полагаем, что это не
последним образом связано с формированием аналога цены на производимые
социальные услуги с помощью предприятий и организаций общественного
сектора. Таким аналогом цены должны стать социальные стандарты. С
учетом тенденций социальной стандартизации в России, рассмотренной
ранее, развитие системы социальных стандартов в России вполне может быть
делегировано в основном на уровень субъектов. При этом появится критерий
формирования бюджетных расходов для регионов РФ и муниципальных
образований, находящихся на территории соответствующих субъектов, что
должно обеспечить для государства дополнительные возможности для
упорядочивания действующих в настоящее время институтов, связанных с
системой российского бюджетного федерализма
88
.
88
Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов
России: методология, организация. – СПб.: Наука, 2003. С. 184.
75
Введение в практику государственного регулирования полноценной
системы социальных стандартов, функционирующих по всей территории
России позволит разработать более эффективные методики предоставления
межбюджетных трансфертов, а так же создать предпосылки для
формирования более конкурентной модели бюджетного федерализма, когда у
субъектов РФ могут появиться более значимые экономические основы для
генерирования собственных налоговых доходов.
С точки зрения государственного регулирования социальной сферы, а
так же с учетом положения о трансформации роли государства в РФ в
системе регулирования отраслей социальной сферы от непосредственного
администрирования в сторону более высокой степени применения методов
индикативного планирования, система социальных стандартов, по сути, и
представляет собой экономические основы для формирования одного из
направлений развития социальной сферы, которое может задать государство.
Это обусловлено тем, что социальные стандарты требуют разработки
существенной институционально-правовой базы для их эффективного
функционирования. Соответственно, государство должно выбрать для себя
определенную стратегию действий, которая подразумевает наличие цели.
При этом ограниченность управленческих ресурсов должна стать фактором,
который обусловит более высокое замещение методов регулирования
краткосрочного и среднесрочного периодов, таких как непосредственное
управление социальной сферой и её отраслями, методами регулирования, в
большей степени присущим долгосрочному периоду
89
.
Необходимо отметить, что многокритериальный выбор цели
предполагает более активную деятельность органов государственного
регулирования по прогнозированию социального развития. Данная
деятельность характеризуется более высоким уровнем использования
89
Кураков В.Л. Стратегическое планирование развития социальной сферы: методология и
концепция повышения результативности ее структурных составляющих. – СПб.: Изд-во
С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2002. С. 158.
76
научных методов, чем при прямом государственном администрировании.
Следует принять во внимание и тот аспект, что разработка методов
прогнозирования связана с учетом специфики деятельности государства как
экономического агента, а также с тем обстоятельством, что прогнозирование
является инструментом более высокого порядка и более высокой сложности
применения по сравнению с непосредственными механизмами управления.
Мы полагаем, что прогнозирование в данном случае должно носить, как
минимум, двухуровневый характер: на уровне федерального центра и на
уровне субъектов федерации.
90
Анализ, проведённый в исследовании, выявил, что формирование в
России социальных стандартов происходит в основном на уровне субъектов
федерации и фактически представляет собой бессистемный,
неупорядоченный процесс. На наш взгляд, государство, с учетом
концептуальной идеи по функционированию более эффективной системы
государственного регулирования социальной сферы в России, должно
разработать целевую программу перехода к государственному
регулированию социальной сферы на основе социальных стандартов. При
этом одним из ключевых пунктов данной программы должно стать
положение о разграничении сфер ответственности между федеральным
центром, субъектами и муниципалитетами по обеспечению соответствующих
социальных стандартов. Кроме того, необходимо разработать методологию
по управлению проходящими в настоящее время процессами социальной
стандартизации. В данном случае такой подход укладывается в русло
представления о роли государства при регулировании социальной сферы как
стратегического субъекта, задающего цели социального развития, но
90
Лукша О.П., Сушков П.В., Яновский А.Э. Управление стратегическими планами и
программами местного развития. Российский и зарубежный опыт. Программы местного
развития. Управление и механизмы реализации. – Обнинск, 2003. С. 34.
77
сокращающего свои полномочия как непосредственного администратора
социального развития.
91
Разработка методологии управления проходящими в России
процессами социальной стандартизации должна быть ориентирована на то,
что в России появится два уровня государственного регулирования в рамках
как минимум трехуровневой системы управления системой социальных
стандартов в Российской Федерации. В связи с этим необходимо включить
так же положение о том, что переход к системе социальных стандартов будет
иметь два этапа: собственно переходный этап и этап устойчивого
функционирования социальных стандартов в условиях единого социального
пространства в РФ. На первом этапе предлагается разработать единый
рамочный закон о социальных стандартах, который станет каркасом для
формирования единого социального пространства, установив ряд
обязательных социальных стандартов для всех регионов,
дифференцированных с учетом специфики российских регионов и
федеральных округов. При этом регионы с целью конкуренции за ресурсы
продолжат разрабатывать свои социальные стандарты и обеспечивать их
выполнение. Таким образом, можно сделать вывод, что на переходном этапе
к социальным стандартам вовлеченность органов государственного
управления в процесс непосредственного администрирования некоторым
образом возрастет.
92
На втором этапе предлагается по аналогии с процессом
«муниципализации социальной сферы» осуществить ряд шагов по
«муниципализации социальных стандартов». Мы считаем, что на этом этапе
федеральный центр может сделать своей ключевой компетенцией в сфере
социальной стандартизации регулирование системы социальных стандартов
91
Лукша О.П., Сушков П.В., Яновский А.Э. Управление стратегическими планами и
программами местного развития. Российский и зарубежный опыт. Программы местного
развития. Управление и механизмы реализации. – Обнинск, 2003. С. 36.
92
Тупчиенко В.А. Стандартизация как инструмент экономического регулирования сферы
государственных услуг. – М.: Информ-Знание, 2003. С. 87.
78
в целом. Соответственно, будет достигнута ситуация, когда государство в
условиях двухуровневой модели государственного управления перейдет от
административно-управленческих механизмов регулирования отраслей
социальной сферы к регулированию в стратегическом плане, в то время как
административные функции по регулированию будут переданы на два
нижних уровня российской бюджетной системы. Мы считаем, что при
прочих равных, это позволит повысить качество государственного
регулирования в социальной сфере РФ. При этом необходимо отметить, что
основной акцент в финансовых аспектах системы социальных стандартов
необходимо будет сместить от межбюджетных отношений «федеральный
центр – регионы» к межбюджетным отношениям «регион – муниципальные
районы/городские округа». Безусловно, данная рекомендация может быть
реализована при условии определенных изменений в действующей в России
модели бюджетного федерализма
93
.
Можно сделать вывод, что для замещения некоторых функций
государственного регулирования отраслей социальной сферы необходим
дополнительный субъект, который возьмет на себя административно-
управленческие функции, связанные с процессами непосредственного
регулирования. На наш взгляд в качестве такого субъекта может выступить
так называемый третий сектор в экономике, под которым понимаются
негосударственные некоммерческие организации. Следует принять во
внимание, что, как правило, высокий уровень развития негосударственных
некоммерческих организаций (ННО) обеспечивает социально-
экономическую стабильность, увеличивает общее качество и уровень жизни,
а также создает ряд стимулов для устойчивого экономического роста.
Развитие института ННО в России усилилось после принятия
Федерального закона о некоммерческих организациях в 1996 году. В 1998
93
Маннапов Р.Г., Ахтариева Л.Г. Организационно-экономический механизм управления
регионом: формирование, функционирование, развитие: Монография. – М.: КНОРУС,
2008. С. 347.
79
году в результате финансового кризиса произошло существенное сокращение
числа ННО. После этого отмечается восстановление количества организаций
третьего сектора в РФ. Характер развития негосударственных
некоммерческих организации в России так же как и экономике в целом во
многом обусловлен трансформацией отношений собственности. Существ
енное сокращение присутствия государства в экономике, особенно в
социальной сфере, стало катализатором роста числа ННО в России. Здесь
следует принять во внимание, что в дореформенный период наблюдалось
относительно высокое потребление социальных услуг, что обусловило нишу
для ННО после проведения экономических реформ.
94
Мы считаем, что в рамках рекомендаций по формированию
эффективной системы государственного регулирования отраслей социальной
сферы в РФ, вторым существенным шагом наряду с действиями по созданию
полноценной системы социальных стандартов, должна стать разработка
нового подхода к участию ННО в социальном развитии. Это обусловлено
тем, что негосударственные некоммерческие организации являются
субъектом социальной функции общества, которая также как и социальная
функция государства направлена на обеспечение определенного уровня
социального развития с помощью действующей модели социально-
экономического развития.
Одним из существенных институциональных преобразований в
отношении негосударственных некоммерческих организаций, проведенных в
России к настоящему времени, является в ведение в 2006 году такой формы
как автономные учреждения
95
. Как установлено различными программными
документами формирование института автономных учреждений должно
создать дополнительную возможность для сокращения объема прямого
государственного администрирования в социальной сфере. Необходимо
94
Ильич О.А. Частно-государственное партнерство как институт экономики // Экономики
и управление. 2010. № 2. С. 30–34.
95
Федеральный закон «Об автономных учреждениях», № 174-ФЗ от 03.11.2006.
80
также принять во внимание, что более решение задачи более эффективного
функционирования автономных учреждений предполагает более активное
участие муниципальных образований во взаимодействии с этими
организациями, что снимает часть функций по процессу администрирования,
как с федерального уровня государственного управления, так и уровня
субъектов федерации.
В качестве основного стимула для развития автономных учреждений
законодательством предусмотрена возможность использовать внебюджетные
доходы в собственных целях, в то время как в бюджетных организациях
социальной сферы такие доходы обязаны зачислять в бюджет, что
существенно снижает их дополнительные способности как
непосредственных провайдеров социальных услуг для населения. При этом
необходимо также отметить, что автономные учреждения могут также
распоряжаться и имеющейся у них собственностью, правда, с
определёнными ограничениями
96
.
В то же время автономные учреждения должны осуществлять
производство определенного набора социальных услуг на безвозмездной для
конечного потребителя основе, что будет проводиться на основе бюджетного
финансирования в форме бюджетного заказа. Здесь проблема опять
упирается в наличие системы социальных стандартов, позволяющих
установить критерии финансирования. Впоследствии предполагается
заменить бюджетный заказ системой социального заказа. Ограничение при
трансформации бюджетных учреждений в автономные касается учреждений
здравоохранения
97
, а так же тех бюджетных учреждений, которые на
практике не смогут привлечь внебюджетные доходы (сельские школы).
Мы считаем, что для последовательного и устойчивого продолжения
формирования в России института автономных учреждений, необходимо
96
Федеральный закон «Об автономных учреждениях», № 174-ФЗ от 03.11.2006.
97
Например, бюджетные учреждения в сфере здравоохранения в соответствии с
федеральным законом «Об автономных учреждениях», № 174-ФЗ от 03.11.2006.
81
осуществить ряд шагов, позволяющих сформировать общее направление
развития автономных учреждений в России, которое будет соответствовать
идее перехода от расширенного государственного администрирования
социальной сферы к повышению роли государства в стратегии социального
развития.
Базовой рекомендацией, которую мы предлагаем, является положение
о соответствии деятельности формируемых автономных учреждений
социальным потребностям населения. В данном случае речь идёт об
эффективности деятельности автономных учреждений как непосредственных
провайдеров социальных услуг не только с точки зрения администрации этих
учреждений, но и с точки зрения тех местных сообществ, которые выступают
в качестве основной целевой группы для этих учреждений. В случае оценки
эффективности деятельности автономных учреждений как субъекта процесса
производства социальных услуг методологически можно воспользоваться
концепцией социальной стандартизации, основные аспекты которой уже
были представлены в исследовании.
Оценка эффективности автономных учреждений может быть
осуществлена с помощью оценки лояльности непосредственных
потребителей социальных услуг, хотя в данном случае необходимо
выполнение нескольких условий. Во-первых, необходимо наличие реальных
квазиконкурентных отношений в социальной сфере, которые обеспечат для
потребителей относительную свободу выбора соответствующего
социального провайдера. Во-вторых, здесь также необходимо наличие
сформированной системы социальных стандартов, выполняющей функцию
аналога цены на социально значимые услуги. При выполнении этих двух, как
минимум, условий рост количества обслуживаемого населения можно
считать повышением лояльности потребителей по отношению к тому или
иному объекту социальной сферы. Повышение лояльности в данном случае
будет означать, что население воспринимает конкретный объект, конкретное
автономное учреждение как в наибольшей степени соответствующее его