52
реализации реформы по монетизации льгот, а в 2010 г. (Таблица 7) их
относительная доля снизилась, что связано с резким ростом расходов на
пенсионное обеспечение. Порядка 5% составляет социальное обслуживание,
доля этих расходов сократилась в кризис. Остальные расходы составляют
незначительные доли.
Таблица 7
Структура расходов на социальную политику, % к общему
объёму социальных расходов в 2005 – 2010 гг.
59
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Пенсионное обеспечение
75,2
71,1
68,3
68,4
68,6
75,7
Социальное обслуживание населения
5,0
5,0
5,2
5,0
4,9
4,4
Социальное обеспечение населения
14,2
20,8
22,7
24,4
24,6
18,2
Борьба с беспризорностью, опека,
попечительство / Охрана семьи и
детства
0,6
0,7
0,7
1,0
1,0
0,9
Прикладные научные исследования в
области социальной политики
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Другие вопросы в области социальной
политики
5,0
2,5
3,1
1,1
1,0
0,8
Социальное обеспечение и обслуживание финансируются за счёт как
федеральных, так и местных и региональных властей, а так же за счёт
внебюджетных фондов. Однако особый интерес представляет порядок
выплат социальных пособий из региональных бюджетов, так как
большинство пособий делегированы региональным властям, соответственно,
они в соответствии с принятыми нормативными актами устанавливают
порядок выплат социальных пособий. При этом существуют
государственные гарантии, однако регионы имеют право на дополнительные
пособия, в результате количество социальных пособий значительно
различается. Например, если рассматривать только пособия по поддержке
семей с детьми и компенсации, то в Курской области назначается 32 вида
пособий, компенсаций и иных мер поддержки, в том числе 15 установлено на
региональном и муниципальном уровнях; в Республике Башкортостан – 48
видов, из которых 32 региональные и муниципальные; в Нижегородской
59
Составлена по: данные Федерального казначейства.
53
области – 46 видов поддержки, из которых 30 региональные и
муниципальные.
60
Согласно статье 38 Бюджетного кодекса РФ, принцип адресности и
целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные
ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных
получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Выплата социальных пособий повышает уровень доходов населения, т.е. они
должны быть направлены нуждающимся семьям. В 2012 г. этот показатель в
среднем по стране составил 70 – 80% (в 2007 г., по экспертным оценкам,
было 40 – 50%). Например, в Курской и Нижегородской областях и
Республике Башкортостан приняты специальные законы, регламентирующие
выплату социальных пособий, однако порядок и условиях их выплаты, а так
же размеры самих выплат различаются. Пока мало примеров, когда
региональное законодательство использует новые подходы к реализации
социальной помощи и социального обеспечения, ведущих к росту их
адресности
61
.
Если говорить о выплатах для малоимущих, то в большинстве случаев
регионы её выплачивают в двух видах, что закреплено в региональных
законах. Первый вид – социальная помощь в виде ежемесячного социального
пособия для малоимущих семей или малоимущих одиноко проживающих
граждан в трудной жизненной ситуации и по независящим от них причинам
имеющих среднедушевой доход семьи ниже 50% величины прожиточного
минимума в расчёте на душу населения, установленной в данном регионе.
Кроме того, возможна единовременная социальная помощь лицам со
среднедушевым доходом от 50 до 100% величины прожиточного минимума
60
Региональное управление в федеративном государстве. Очерки теории и практики. Под
ред. В.А. May, М.Ю. Сеньковской, B.C. Назарова. – М.: Издательство «Дело» АНХ, 2008.
С. 56.
61
Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации № 3 (159), 2011 / Счётная палата
Российской Федерации.
http//www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2011/ACH201104061139/ACH201104061139_p_
006.htm.
54
региона в расчёте на душу населения. Размер пособия вычисляется в
зависимости от числа членов семьи и их возраста. Пособия предоставляются
только по факту обращения в региональные органы власти и подачи в них
соответствующего заявления, а так же справок о суммарном доходе. Однако
базовая величина ежемесячного пособия различается по регионам и
составляет в среднем 100 – 200 рублей на человека. Единовременная
социальная составляет 1000 – 1500 руб. Данные пособия выплачиваются
органами соцзащиты и пересматриваются в большинстве регионов раз в
квартал. Такие невысокие размеры пособий, а так же различные сроки их
выплаты в регионах (от трех месяцев до года) должны мотивировать эти
категории населения к социальной реабилитации, поиску заработка и пр
62
.
В ряде регионов, в том числе в Пермском крае, Тульской области,
Республике Коми и некоторых других, а с 2011 г. и в трех округах Москвы
реализуется эксперимент «Социальный контракт». Данный эксперимент
состоит в том, что выплачивается на каждого члена семьи пособие в размере
не менее 60% от величины прожиточного минимума, обеспечивается
бесплатное обучение, переобучение, курсы повышения квалификации.
Данная мера, по мнению авторов проекта, должна способствовать выходу
этих граждан из сложных ситуаций и стимулировать их к получению работы
и самообеспечению. Однако очевидно, что данная мера не решает проблему
граждан, для которых асоциальный образ жизни и пребывание в категории
малоимущих стало нормой жизни
63
.
Другим важным инструментом реализации бюджетной политики в
отраслях социальной сферы являются федеральные адресные
инвестиционные программы. Они основаны на необходимости обеспечить
62
Юргенс И.Ю. Очередные задачи российской власти: Сборник интервью и выступлений.
– М.: РОССПЭН, 2009. С. 78.
63
Малоимущим москвичам помогут по контракту // Филантроп. М., 2011.
http://philanthropy.ru/climate/2011/04/06/5415; Адресная государственная поддержка
малоимущих // Информационный портал государственных и муниципальных услуг
Нижнего Новгорода, Санкт-Петербурга, г. Москвы, Республики Башкортостан, Липецкой
области и др.
55
преемственность федеральных инвестиционных обязательств (включая
переходящие объекты, которые финансировались за счёт средств
федерального бюджета в предшествующие годы, обеспечение их
финансирования в объёмах, необходимых для завершения строительства в
установленные сроки). Приоритетом стало создание условий для ускорения
социального развития страны, в том числе развития здравоохранения,
образования, культуры, обеспечения жильём граждан, улучшения
демографической ситуации. Расходы на финансирование федеральных
целевых программ за счёт средств федерального бюджета по приоритету
«Социальная инфраструктура» в 2011 г. составили 96,12 млрд. руб., что на
50,6% больше, чем в 2010 г., в 2012 г. – 63,02 млрд., в 2013 г. – 39,94 млрд.
рублей. При этом расходы федеральной адресной инвестиционной
программы социального комплекса в 2011 г. достигли 358,6 млрд. руб., в
2012 г. – 220,3 млрд., в 2013 г. – 167,1 млрд. руб.
64
Если проанализировать реализацию адресных инвестиционных
программ и достигнутые результаты (Таблицы 8 и 9), то видно, что далеко не
все планы реализуются. В 2011 г. построено и введено в действие лишь три
объекта социального комплекса, но не на полную мощность. В 2011 г. доля
социального комплекса во всех запланированных для строительства объектов
составляет 43,83%, а должны быть построены и введены в эксплуатацию
40,86%. Социальный комплекс занимает самую большую долю по лимитам
ассигнований из бюджета, в том числе из федерального. Его доля в
фактически использованных источниках высока (37%), однако существенно
ниже, чем доля транспортного комплекса. Проанализируем строительство
объектов в 2010 г. по адресной инвестиционной программе.
Таблица 8
Объекты, предусмотренные адресной инвестиционной
программой и объёмы государственных капитальных вложений в
2010 г.
65
64
Федеральная адресная инвестиционная программа на 2011 г. и на плановый период 2012
– 2013 гг. / Минфин РФ.
65
Составлена по: данные Росстат.
56
Количество
объектов на
2010 г.
Введено в
действие в
2010 г.
Лимит
государственных
капитальных
вложений
на 2010 г., млрд.
руб.
Использов
ано
инвестиций
за счёт
всех
источников
финансиро
вания в
2010 г.,
млрд. руб.
всего
в том
числе
со
сроком
ввода
в 2010
г.
на
полн
ую
мощ
ност
ь
час
тично
всего
в том
числе из
феде
рального
бюджета
Всего
2039
1036
259
56
547,7
5313
344,1
в том числе:
транспортн
ый
комплекс
415
230
59
16
201,1
195,7
160,2
агропромыш
ленный
комплекс
198
89
42
12
7,0
6,8
5,4
специальны
й комплекс
277
122
32
4
30,6
28,2
21,0
социальный
комплекс
1073
561
122
24
289,6
286,7
142,3
другие
объекты
76
34
4
–
19,4
13,9
15,1
Таблица 9
Объекты, предусмотренные адресной инвестиционной
программой и объёмы государственных капитальных вложений в
2010 г. (в % к общему объёму)
66
Доля
объ
ектов
комп
лекс
а
Доля
объек-
тов
компле
кса со
сроком
ввода в
2011г.
Доля
объект
ов,
введен
ных на
полную
мощ-
ность,
из
заплан
ирован
ных
Доля
объектов
,
введённ
ых
частично
, к
заплани
рованны
м
Доля
комплек
са в
лимите
бюджет
ных
ассигно
ваний
Доля
компле
кса в
лимите
ассигно
ваний
федера
льного
бюджет
а
Доля
комплек
са в
фактичес
ки
использо
ванных
источник
ах
в том
числе
транспор
тный
комплек
с
20,35
22,20
25,65
6,96
36,71
36,84
46,55
66
Составлена по: данные сборника «Социально-экономическое положение России», 2010.
http://www.gks.™bgd/regl/b 10_01 AssWWW.exe/Stg/dl 2/2-1 -6.htm.
57
агро
промыш
ленный
комплек
с
9,71
8,59
47,19
13,48
1,28
1,29
1,56
специа
льный
компле
кс
13,59
11,78
26,23
3,28
5,58
5,30
6,12
социал
ьный
компле
кс
52,62
54,15
21,75
4,28
52,88
53,96
41,37
Другие
объект
ы
3,73
3,28
11,76
0,00
3,55
2,61
4,40
По расчётам на основании данных Таблицы 9 видно, что социальный
комплекс играл в 2010 г. ведущую роль (1073 объекта, причём 561 со сроком
ввода в 2010 г.) – 52,62 %, причём в объектах, запланированных для ввода в
2010 г. – 54,15%. Однако в результате было введено только 21,75% объектов,
а 4,28% было введено частично, т.е. введена в действие только четверть всех
запланированных на 2010 г. в этом комплексе объектов. При этом доля
фактически использованных средств была значительно выше – 41,37%. В
транспортном комплексе было использовано на 5% больше источников, а
реализовано полностью и частично почти на 6% больше объектов. Однако
при этом у социального комплекса чуть ли не самая низкая доля введённых
объектов, это свидетельствует, что по данному блоку программа была
реализована очень неэффективно. Хотя неэффективность характерна и для
реализации всей программы в целом. Таким образом, наличие программы и
критериев, установленных в ней, в российской действительности не
приводит к их эффективной реализации.
В субъектах Российской Федерации так же существуют свои
региональные адресные инвестиционные программы. Так, в Москве на 2011
г. предусмотрено 15 целевых программ. В 2011 г. предусмотрен рост
расходов бюджета на социальную сферу: на 25,4% (44,7 млрд. руб.) на
здравоохранение, на 10,2% (22,3 млрд.) – на социальную политику и на 6,9%
58
(16,5 млрд.) – на образование. Общий список московских целевых программ
на 2011 г. включает три программы социального характера. К их числу
относятся:
- Городская целевая программа «Развитие телекоммуникаций и
средств массовой информации в городе Москве на 2009 – 2011 гг.»;
- Городская целевая программа по охране труда в городе Москве на
2010 – 2011 гг.;
- Городская целевая программа развития образования «Столичное
образование – 5» на 2009 – 2011 гг.
67
Адресная инвестиционная программа Москвы предполагает на 2011 г.
введение в действие различных объектов (Таблица 10). При этом
большинство объектов направлено либо на повышение уровня жизни
граждан, либо на создание соответствующей социальной инфраструктуры.
Таблица 10
Задание Адресной инвестиционной программы
города Москвы на 2011 г.
68
Наименование
мощностей
Единица измерения
Ввод мощностей
Жилая площадь
тыс. кв. м
616,7
Школьное строительство
зданий/мест
10/5900
Блоки начальных классов
зданий/мест
1/300
Детские сады
зданий/мест
100/15850
Колледжи
зданий/мест
1/500
Прочие объекты
образования
зданий/мест
1/32
Поликлиники
зданий/посещ. в смену
2/1500
Больничные корпуса
зданий
2
ФОКи
зданий
8
Реконструкция Ледового
дворца
зданий
1
Для оценки эффективности федеральных целевых, адресных
инвестиционных программ в соответствии с постановление Правительства №
588-1111 целевые индикаторы и показатели государственной программы
должны количественно характеризовать ход её реализации, решение
основных задач и достижение целей государственной программы. Иными
67
Гуров В.В. Формирование перспективных методов управления национальными
проектами как портфелей целевых программ в условиях автоматизированных систем
управления проектами. – М., 2008 URL: http://www.sovnet.ru/upload/sgi/Gurov.pdf.
68
Составлена по: Приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 5 октября
2010 г. N 893-ПП. http://www.referent.ru/3/76410.
59
словами, эффективность любой программы можно оценить на основе
полученных в ходе её реализации результатов. Соответственно, можно
подсчитать экономическую и социальную эффективность программы. Для
оценки эффективности бюджетных социальных расходов в РФ используют
относительно новый метод оценки качества «Бюджетирование
ориентированное на результат» (БОР). Данный метод представляет собой
систему формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля,
позволяющую прослеживать взаимосвязь между бюджетными расходами и
достигнутыми результатами. Преимущества данного метода заключаются в
том, что он направлен на:
- определение приоритетов бюджетных расходов, обоснование
расходов и их реализацию;
- установление взаимосвязи между ожидаемыми результатами
реализации программ и объёмом требуемых для этого ресурсов;
- увеличение самостоятельности и ответственности получателей
бюджетных средств;
- создание стимулов для государственных и муниципальных
служащих, работников бюджетных и автономных учреждений к
эффективной работе, направленной на получение конкретного конечного
результата;
- повышение прозрачности деятельности органов местного
самоуправления, а соответственно и рост доверия населения и привлечение
инвесторов.
69
В заключение отметим, что если рассматривать динамику расходов на
социальную сферу, то очевидно возрастание доли социальных расходов в
общих бюджетных расходах. Однако общий объём социальных расходов
государства (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и
спорт) не велик, а основные расходы по разделу социальная политика, (что
69
Ахинов Г.А., Калашников СВ. Социальная политика. Теория и практика. – М.: ЗАО
«Издательство «Экономика», 2008. С. 126.
60
связано с текущим потреблением) направлены на финансирование
пенсионного обеспечения граждан. Кроме того, важно отметить, что
региональные власти стали участвовать в программах помощи малоимущим,
но размер этих выплат не значителен.
При этом оценивая программные методы реализации социальной
функции государства, можно сделать вывод, что программы имеют ряд
очевидных преимуществ. Например, они содержат цели, которые описаны с
помощью качественных и количественных показателей. При их реализации
возникает определённый результат, финансовые средства выделяются на
реализацию задач, определённых ответственными лицами. Кроме того,
программный подход является системным, предусматривает мониторинг
результатов реализации программ, что создает дополнительные возможности
для осуществления общественного контроля.
70
Однако при этом есть и недостатки системы программного подхода.
Программы часто не предполагают взаимодействия или взаимного влияния,
хотя иногда это позволяло бы реализовывать эффект от масштаба и
приводило бы к большей эффективности работы. Нет широкого круга
универсальных показателей, что позволило бы повысить качество сравнения
и улучшить оценки эффективности работы по программе. В то же время
сложно реализовать имеющиеся преимущества данного метода, однако
очевидно, что его дальнейшее развитие и применение в практике
хозяйственной деятельности может обеспечить значительные позитивные
результаты.
Проведенный нами анализ соотношения доходной и расходной частей
бюджета показал, что при сохранении существующих в экономике РФ
тенденций сохранится дефицит бюджета. При этом нефте-газовые доходы
будут важнейшей составляющей доходной части бюджета, а мировую
конъюнктуру цен на нефть мы практически не контролируем. Таким образом,
70
Ахинов Г.А., Камилов Д.А. Социальная функция государства в условиях рыночной
экономики: вопросы теории и практики. – М.: ИНФРА-М, 2006. С. 63–64.
61
формируются социальные риски, которые связаны с невозможностью
исполнения органами государственной власти социальных обязательств
перед населением РФ.
2.2. Оценка эффективности бюджетной политики и расходов в рамках
программно-целевого метода в Российской Федерации
Проводимые в настоящее время экономические реформы в России
направлены на повышение уровня жизни и уровня социально-
экономического развития российского общества. Для этого на начальном
этапе реформ была осуществлена радикальная трансформация отношений
собственности: основная часть собственности в России из государственной с
помощью масштабной приватизации была переведена в частную. В то же
время по отношению к социальной сфере был выбран другой подход. Наряду
с запущенными процессами коммерциализации социальной сферы была так
же реализована идея передачи социальной сферы с баланса бывших
советских предприятий, на которые в дореформенный период была
возложена достаточно высокая социальная ответственность, на баланс
муниципалитетов. Таким образом, за годы реформ произошёл перенос
социальной ответственности с государства и производственного сектора на
уровень местного самоуправления, что характеризует тенденцию муници
пализации отраслей социальной сферы в России
71
.
Вместе с тем следует отметить, что необходимым условием
эффективного функционирования любых механизмов управления и
регулирования социальной сферы является наличие соответствующей
системы финансирования. Система финансирования обеспечивает
экономические основы для деятельности отраслей социальной сферы,
производства необходимых социальных услуг и, соответственно,
востребованного обществом уровня социального развития. В России, в
настоящее время производство основного объёма социальных услуг в
основном обеспечивается с помощью бюджетной системы. В связи с этим
71
Паин Э. Между империей и нацией. Модернистский проект и его традиционалистская
альтернатива в национальной политике России. – М.: Новое издательство, 2004. С. 164.