62
необходимо рассмотреть как общие параметры бюджетного финансирования,
так и финансирование целевых программ на примере приоритетных
национальных проектов. При этом следует обратить внимание на аспекты
бюджетного финансирования, связанные с российской системой бюджетного
федерализма
72
.
Таблица 11
Структура расходов федерального бюджета РФ на
период 2008 – 2010
73
2008 год проект
2009 год проект
2010 год проект
Наименование
млн.
рублей
В % к
общему
объему
расходо
в
млн. ру-
блей
В % к
общем
у
объему
расхо
дов
млн.
рублей
В % к
общему
объему
расход
ов
Всего
6 500
254
100
7
177
955,
9
100
7 598
817,2
100
Трансферты
2 242
500
34,5
2 408
792,10
33,6
2 709
808,80
35,7
Национальная
оборона
955
952,2
14,7
1 053
892,7
0
14,7
1 184
446,80
15,6
Общегосудар-
ственные
вопросы
891
389,7
13,7
970
584,6
0
13,5
1 029
585,50
13,5
Национальная
безопасность и
право-
охранительная
деятельность
768
109
11,8
922
631,70
12,9
999 140,4
13,1
Национальная
экономика
656
872
10,1
730
276,9
0
10,2
482 060,1
6,3
Социальная
политика
275
086,8
4,2
339
984,4
0
4,7
375 027,1
4,9
Образование
307
516,6
4,7
310
501,00
4,3
339 442,4
4,5
Здравоохранение
и спорт
211
518,3
3,3
228
602,50
3,2
268 915,5
3,5
Жилищно-
коммунальное
хозяйство
56
497,30
0,9
79
206,90
1,1
71 016,40
0,9
72
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.07.2017).
73
Составлена по: Основные характеристики федерального бюджета на 2008-2010 гг.
http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/librarv/2007/03/ohfb08-l0.zip.
63
Культура,
кинематография
и средства
массовой
информации
77
973,00
1,2
66
782,50
0,9
64 174,00
0,8
Охрана
окружающей
среды
9 332,10
ОД
10
210,90
ОД
10 965,60
ОД
Как видно из Таблицы 11, наиболее крупной статьёй расходов,
запланированных на среднесрочный период, являются межбюджетные
трансферты. Так в 2008 году межбюджетные трансферты составили 34,5%
общих бюджетных расходов, в 2009 году – 33,6%, в 2010 году – 35,7%. Это
обусловлено тем, что в настоящее время с помощью механизма
межбюджетных трансфертов происходит перераспределение
централизуемых в федеральном бюджете налоговых доходов. Отметим, что
подобная ситуация характерна и для региональных бюджетов, когда
основную часть расходов региональных бюджетов занимают межбюджетные
трансферты муниципальным образованиям, находящимся на территории
региона. В Таблице 12 представлен пример Республики Башкортостан, в
которой так же как и на федеральном уровне, основной статьёй бюджетных
расходов являются трансферты нижестоящему уровню, представленному
муниципальными образованиями на территории Республики Башкортостан.
Таблица 12
Структура расходов бюджета Республики Башкортостан (в %)
74
Расходы
100
100
100
100
100
Межбюджетные трансферты
25,23
26,76
26,21
27,34
27,81
Общегосударственные вопросы
11,26
21,44
20,81
20,11
19,54
Социальная политика
8,53
10,42
12,82
13,57
13,89
Здравоохранение и спорт
15,52
12,23
12,89
13,16
13,36
Национальная экономика
20,34
14,9
11,33
11,21
11,36
Образование
8,1
6,03
7,27
7,44
6,96
74
Составлена по: Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2006 год № 234-з от
25.11.2005; Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2007 год № 373-з от 30.11.2006;
Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2008 год № 474-з от 03.11.2007; Проект
среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан до 2010 года,
утверждённый Постановлением Правительства Республики Башкортостан № 142 от
30.05.2007.
64
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
4,64
5,48
5,71
3,78
3,87
Культура, кинематография и
средства массовой информации
4,1
2,33
2,51
2,64
2,71
Охрана окружающей среды
0,32
0,35
0,38
0,41
0,42
Жилищно-коммунальное хозяйство
1,93
0,06
0,08
0,08
0,09
Национальная оборона
0,01
0
0
0
0
При этом главная цель межбюджетных трансфертов состоит в
обеспечении недостающих бюджетных доходов субфедеральных бюджетов,
которые в настоящее время ответственны за большую часть социальных
гарантий государства. В Таблице 13 представлена структура расходов
консолидированного бюджета Российской Федерации, а с 2005 года бюджета
расширенного правительства, в который входят бюджеты трёх
внебюджетных фондов.
Таблица 13
Структура расходов консолидированного бюджета РФ (в %)
75
1998
1999
2000
2002
2003
2004
2005*
2006*
Расходы – всего
100
100
100
100
100
100
100
100
на социально-культурные
мероприятия
29,18
29,17
27,37
39,65
29,65
31,38
53,40
54,28
на национальную оборону
7,73
9,19
9,78
8,63
8,97
9,21
8,53
8,16
на промышленность,
энергетику и строительство
3,11
2,50
2,98
9,48
8,44
8,53
–
–
на правоохранительную
деятельность и обеспечение
безопасности государства
5,39
5,93
6,76
7,02
7,67
8,17
8,58
8,53
на жилищно-коммунальное
хозяйство
11,5 0
10,12
10,19
6,48
6,41
6,25
6,91
7,54
на обслуживание
государственного и
муниципального долга
17,66
15,1
0
14,12
7,12
6,08
4,93
3,51
2,42
на государственное
управление и местное
самоуправление
3,69
3,68
3,72
4,35
4,62
4,78
–
–
Расходы целевых
бюджетных фондов
5,17
8,04
12,6
6
4,95
4,09
3,93
–
–
на транспорт, дорожное
хозяйство, связь и
информатику
2,27
2,09
2,06
3,57
3,87
2,84
–
–
75
Составлена по: Российский статистический ежегодник. – М.: Росстат. 2004. С. 564.
65
на сельское хозяйство и
рыболовство
2,89
2,82
2,81
1,75
1,72
1,68
–
–
на международную
деятельность
2,09
4,70
0,56
1,00
0,79
1,21
–
–
на охрану окружающей
среды и природных
ресурсов,
гидрометеорологию,
картографию и геодезию
0,40
0,41
0,42
0,47
0,48
0,41
–
–
* С учётом бюджетов государственных внебюджетных фондов
Как видно из данных Таблицы 13, основная часть расходов бюджета
расширенного правительства приходится на социально-культурные
мероприятия. Поскольку региональные бюджеты в настоящее время даже с
учётом отчислений от регулирующих налогов не могут сформировать
достаточное количество финансовых ресурсов для выполнения возложенных
на них социальных обязательств, используется канал трансфертного
финансирования. На наш взгляд, такой подход характеризуется
неоднозначностью применения. С одной стороны, субфедеральные бюджеты
имеют недостаточные стимулы для оптимизации бюджетных расходов,
поскольку значительная доля социальных расходов региональных бюджетов
обеспечивается с помощью межбюджетных трансфертов. То же самое
присуще и для отношений между региональными бюджетами и бюджетами
соответствующих муниципальных образований в составе того или иного
региона. С другой стороны, финансирование региональной и муниципальной
социальной сферы с помощью такого инструмента как межбюджетное
финансирование соответствует тенденции централизации бюджетных
доходов, в данном случае, в том, что большая часть централизуемых
бюджетных доходов в итоге трансформируется в межбюджетные
трансферты, передаваемые на нижестоящие уровни российской бюджетной
системы.
76
Здесь необходимо отметить так же и то обстоятельство, что таким
образом обеспечивается доведение средств до уровня местного
76
Воронцова О.В. Социальный аспект реформы межбюджетных отношений в Российской
Федерации. Центр фискальной политики.
http://www.socpol.ru/news/conf2005dec/vorontsova.ppt.
66
самоуправления, которое в настоящий момент имеет наиболее слабые
экономические основы в российской системе бюджетного федерализма для
обеспечения соответствующих социальных расходов. Соответственно,
можно сделать вывод, что тенденции муниципализации социальной сферы,
направленные на формирование дополнительного эффективного воздействия
на механизмы регулирования отраслей социальной сферы, в настоящее время
в России не сопряжены с собственным достаточным каналом
финансирования.
Рассмотрим бюджетные расходы на социальную сферу в соотношении
с валовым внутренним продуктом. В дореформенный период, в 1991 году,
социальные расходы из государственного бюджета составляли 7% ВВП в том
числе расходы на здравоохранение – 2,9% и на образование – 3,6%
77
. Хотя в
1995 году расходы на здравоохранение и образование оценивались
приблизительно в ту же величину
78
, следует принять во внимание, что в
дореформенный период дополнительным каналом финансирования были
фонды советских предприятий, находящихся в государственной
собственности. Поэтому передача объектов социальной сферы с баланса
бывших советских предприятий обусловила фактическое снижение
финансирования социальной сферы. Согласно данным Федеральной службы
государственной статистики (Росстата), в 1996 – 1997 годах произошло
относительно небольшое увеличение социальных расходов по отношению к
ВВП. В то же время по оценкам специалистов
79
, реальные расходы в этот
промежуток времени сократились на 35% по сравнению с периодом до
начала экономических реформ. В 1998 – 1999 годах отмечается снижение и
номинальных социальных расходов, вызванное кризисом 17 августа 1998
года.
77
Экономика переходного периода. Очерки экономической политики
посткоммунистической России 1991 – 1997 годов. – М.: ИЭПП, 1998. С. 669.
78
Росстат, http://www.gks.ru.
79
Экономика переходного периода. Очерки экономической политики
посткоммунистической России 1991 – 1997 годов. – М.: ИЭПП, 1998. С. 668.
67
Таблица 14
Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на
социально-культурные мероприятия (в % к ВВП)
80
2000
2001
2002
2003
2004*
2005*
2006*
2007*
Образование
2,94
3,07
3,77
3,58
3,54
3,71
3,86
4,07
Культура и искусство
0,39
0,36
0,45
0,45
0,44
0,71**
0,70**
0,75**
Средства массовой
информации
0,16
0,15
0,17
0,17
0,14
Здравоохранение и
физическая
культура
2,10
2,01
2,34
2,24
2,21
3,69
3,58
4,20
Социальная политика
1,75
2,45
5,77
2,40
2,41
8,74
8,78
8,24
** Совокупные расходы на культуру, кинематографию и средства массовой
информации с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Позитивные изменения в экономике Российской Федерации,
связанные с началом в 1999 году тенденции экономического роста,
продолжающейся вплоть по настоящее время, привели к росту бюджетных
социальных расходов. В соответствии с данными, представленными в
Таблице 14, в 2000 году расходы на образование соответствовали величине
2,94% ВВП, расходы на здравоохранение и физическую культуру – 2,10%
ВВП. К 2002 году расходы на образование достигли 3,77% ВВП, расходы на
здравоохранение и физическую культуру – 2,34% ВВП. В 2006 году
отмечается новая тенденция последовательного роста расходов на
образование – они достигли 3,86% ВВП, а в 2007 году – 4,07% ВВП. Можно
отметить, что в соотношении с ВВП практически в 2 раза выросли расходы
на здравоохранение и физическую культуру. Если учесть, что в 2000 году
номинальный объём ВВП соответствовал величине 7305,6 млрд. руб., а в
2007 достиг 32987,4 млрд. руб.
81
, то даже с учётом инфляции можно сделать
вывод о существенном увеличении реальных расходов на здравоохранение и
образование по сравнению с периодом начала экономического роста в
России.
80
Составлена по: данные российских статистических ежегодников: 1998 – 2004 /
Госкомстат России. – М.: Росстат. 1998, 1999,2000,2001,2002,2003, 2004.
81
Гайдар Е.Т. Власть и собственность: Смуты и институты. Государство и эволюция. –
СПб.: Норма, 2009. С. 231.
68
Согласно данным Таблицы 14, в 2002 и 2005 годах произошло очень
серьёзное увеличение расходов на социальную политику. В частности, в 2002
году расходы на социальную политику по отношению к валовому
внутреннему продукту выросли более чем в 2 раза по сравнению с 2001
годом, а в 2006 – более чем в 5 раз так же в соотношении с ВВП. Что касается
2002 года, то это связано с тем, что в силу вступила очередная, 24 глава
второй части Налогового кодекса «Единый социальный налог». Вступление в
действие этой главы привело к тому, что в федеральном бюджете на 2002 год
в соответствии с законом «О федеральном бюджете на 2002 год» № 194-ФЗ
от 30.12.2001, расходы на социальную политику составили 65,25% расходов
на отрасли социально-культурной сферы федерального бюджета. В
особенности это касается статьи «Субсидии из федерального бюджета на
выплату базовой части трудовой пенсии за счёт средств единого социального
налога»
82
сумма расходов по которой составила 65,35% средств раздела
«Социальная политика».
Финансирование социальной сферы направлено на производство
социальных услуг, которое осуществляется с помощью соответствующих
объектов социальной инфраструктуры. Соответственно, следует рассмотреть
динамику объектов социальной сферы по разным её отраслям. В Таблице 15
представлены основные показатели динамики объектов такой отрасли
социальной сферы, как здравоохранение.
Таблица 15
Основные показатели здравоохранения
83
198
0
199
0
199
5
200
0
200
1
200
2
200
3
200
4
200
5
2006
Число больничных
учреждений, тысяч
12,
5
12,8
12,1
10,
7
10,6
10,3
10,
1
9,8
9,5
7,5
82
Приложение 19 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год» № 194-
ФЗ от 30.12.2001.
83
Составлена по: Российский статистический ежегодник 2006 года. – М.: Росстат. 2006. С.
206.
69
Число больничных коек,
тысяч
1
8
0
1
,
9
20
37
,6
185
0,5
1
6
7
1
,
6
16
53,
4
161
9,7
1
5
9
6
,
6
16
00
,7
157
5,4
1554
Число врачебных
амбулаторно-поли
клинических учреждений,
тысяч
18,
7
21,
5
21,1
21,
3
21,3
21,4
21
5
22,1
21,8
18,8
Мощность врачебных
амбулаторно-поликлинических
учреждений, тысяч
посещений в смену
–
32
21
,3
345
7,9
3
5
3
3
,
7
35
48
,4
3565,
2
3
5
5
7
,
8
35
77
,5
363
7,9
3646
Численность врачей, тысяч
53
1,
5
66
7,3
653,
7
68
0,
2
67
7,
8
682,
4
6
8
6,
0
68
8,
2
690,
3
702
Численность среднего
медицинского персонала,
тысяч
1
6
1
4
,
1
18
44
,0
162
8,8
1
5
6
3
,
6
154
4,4
155
7,0
1
5
5
1
,
5
15
45
,5
152
9,8
1545
Соотношение численности
среднего медицинского
персонала с численностью
врачей
3
,
0
4
2,
76
2,49
2
,
3
0
2,2
8
2,28
2
,
2
6
2,
25
2,22
2,20
Основные показатели здравоохранения, приведенные в таблице 5,
указывают на наиболее общие проблемы в сфере здравоохранения. К 2006
году число больничных учреждений сократилось более чем на 40% по
сравнению с 1990 годом, с 12,8 тысяч в 1990 году до 7,5 тысяч в 2006 году. В
то же время за данный период более чем на 5% выросло количество врачей,
более чем на 14% сократилось число поликлиник, а их мощность
увеличилась более чем на 13%. Согласно данным Таблицы 15, можно сделать
вывод о снижении качественных параметров бюджетного сектора
здравоохранения. Как видно из данных Таблицы 15 на протяжении периода с
1990 года по 2006 год произошло сокращение численности среднего
медицинского персонала более чем на 5%, а так же последовательное
снижение соотношения среднего медицинского персонала с количеством
врачей. Так к 2006 это соотношение сократилось с 2,76 до 2,20 по сравнению
с дореформенным периодом. Как известно, Всемирная организация
здравоохранения (ВОЗ) для предоставления медицинских услуг более
70
высокого качества рекомендует, чтобы это соотношение составляло 4 раза, то
есть четыре работника среднего медицинского персонала на одного врача. В
соответствии с позицией ВОЗ, именно такое соотношение позволяет создать
оптимальные условия для более качественного ухода за больными.
84
Тенденции по объектам социальной сфере и динамика бюджетного
финансирования в целом связаны с механизмом сметного финансирования,
который в основном действует в России в настоящее время. По нашему
мнению, такой подход к финансированию сдерживает развитие бюджетного
сектора в социальной сфере, так как функционирует затратный механизм,
который обеспечивает наращивание затрат без учёта их эффективности. В
дан-ном случае возникают определённые затруднения по оценке
эффективности затрат, поскольку при использовании затратного принципа
отсутствуют критерии эффективности бюджетных расходов. Ещё одним
аспектом является то, что механизм сметного финансирования не связан с
определённой целью, что обуславливает определённое распыление ресурсов.
Проблема так же заключается в том, что сметы расходов могут, как
превышать потребности объектов социальной сферы в бюджетных ресурсах,
так и не соответствовать реальным потребностям этих объектов в
бюджетных ресурсах. Отсутствие конкретной цели и отсутствие при
применении сметного принципа методологии формирования бюджетных
потребностей, соответствующих реальным потребностям объекта социальной
сферы, поскольку потребности не связаны с конкретной целью, создают
предпосылки для функционирования неэффективного механизма управления
социальной сферой
85
.
В соответствие с выше изложенным можно сделать некоторые
выводы. В настоящее время финансирование социальной сферы
84
Щепин О.П., Габуева Л.А. Организация и экономика предпринимательской
деятельности в здравоохранении. Под общ. ред. В. И. Стародубова. – М.: Типография
«Новости», 2006. С. 173.
85
Рубинштейн А.Я. Социальная политика в контексте «нормативной теории государства».
– М.: Институт экономики РАН, 2009. С. 231.
71
осуществляется в рамках двух основных направлений: сметное бюджетное
финансирование и финансирование целевых программ, среди которых
особенно выделяются четыре приоритетных национальных проекта:
«Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам
России» и «Развитие агропромышленного комплекса». Сравнение динамики
расходов на социальную сферу в соотношении с валовым внутренним
продуктом и динамики объектов социальной сферы в образовании и
здравоохранении показывает, что при одновременном увеличении расходов
происходит сокращение объектов социальной сферы в образовании и
здравоохранении. При этом в настоящее время не существует критериев
оценки эффективности бюджетных расходов в рамках бюджетного сметного
финансирования
86
.
В настоящее время в России наряду с другими целевыми
программами происходит реализация четырёх приоритетных национальных
проектов, которые, в принципе, позволяют обеспечить многоканальное
финансирование отраслей социальной сферы. Эти национальные проекты
направлены на решение наиболее актуальных проблем социального развития
России. В то же время так же как и механизм сметного финансирования,
механизм финансирования с помощью программно-целевого метода не имеет
критериев оценки эффективности бюджетных расходов.
Следует так же отметить, что государственное регулирование
развития отраслей социальной сферы в России через механизмы
финансирования в настоящее время не имеет взаимосвязи со
стратегическими планами развития на федеральном уровне из-за отсутствия
системного подхода к социальному развитию и со стратегическими планами
развития регионов ввиду их отсутствия. Таким образом, оценка
эффективности социальных расходов, как в рамках бюджетного сметного
финансирования, так и в рамках финансирования с помощью
86
Сорочкин Б.Ю., Рубинштейн А.Я. Анализ механизмов государственного
финансирования сферы культуры. – М.: ИЭПП, 2003. С. 17–20.