56
нарушает. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации с данным выводом суда не согласилась по следующим
основаниям. Как следует из норм указанного выше Закона Российской Федерации
от 10 июля 1992 года №3266-1 данным Законом родителям (законных
представителей), внесшим плату за содержание детей, посещающих
государственные и муниципальные учреждения дошкольного образования,
гарантировано возмещение понесенных ими расходов, независимо от времени
обращения за получением данной компенсации. При этом статьей 52.2 Закона
Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 органам государственной
власти субъектов Российской Федерации делегировано лишь право по
установлению порядка обращения за компенсацией и порядка ее выплаты и не
предоставлены полномочия, при осуществлении которых может быть изменен
объем данной выплаты, предусмотренный указанным Законом. Не предоставлено
также субъектам Российской Федерации права назначать указанную компенсацию,
как это установлено в оспариваемой норме. Назначение выплаты указанной
компенсации за весь период внесения родительской платы, по которой
выплачивается компенсация в соответствии с федеральным законодательством,
обусловлено нормами федерального закона и не может быть ограничено во времени
подзаконным актом, назначение которого состоит в установлении процедуры
принятия заявления и выплаты родителям, внесшим родительскую плату, указанной
в законе компенсации. Иного федерального закона, кроме гражданского
законодательства, устанавливающего общие сроки исковой давности обращения за
защитой нарушенного права, для ограничения права заявителя на назначение
компенсации по времени, в том числе по моменту начала выплаты компенсации, не
установлено.
Иное означало бы допустимость ограничения подзаконным актом права,
гарантированного федеральным законом, поскольку, как следует из федеральной
нормы, федеральный законодатель связывает выплату компенсации части
родительской платы с фактом внесения самой родительской платы и наличием права
57
на компенсацию (наличие двух и более детей в семье), а не с моментом подачи
заявления родителями, внесшими плату.
Сам по себе заявительный порядок обращения за компенсацией не может
служить основанием к ограничению права по моменту его возникновения, если это
специально не оговорено в законе, и означает лишь подтверждение согласия
родителя, внесшего плату и имеющего право на компенсацию, получать данную
компенсацию в устанавливаемом в субъекте Российской Федерации порядке
(налично или через банк, к примеру).
Суд ошибочно истолковал нормы действующего федерального
законодательства и незаконно отказал в удовлетворении заявленных требований
Истца. С учетом изложенного решение суда об отказе в удовлетворении требований
Истца не могло быть признано законным и подлежало отмене.
Таким образом, денежные выплаты в виде компенсаций явление в России
сравнительно новое. Вместе с тем, компенсационные выплаты устанавливаются
несколькими нормативными правовыми актами, не только законами, указами и
постановлениями на уровне Российской Федерации, но и на уровне субъектов
федерации. Именно по этой причине еще нельзя говорить, что в России имеется
четко выраженная система компенсационных выплат.
3.3 Особенности судебно-правовой защиты по назначению и выплате
компенсационных выплат семьям, имеющим детей
При назначениях компенсаций семьям с детьми, между госорганами и
родителем могут возникнуть споры, решаться которые в судебном порядке.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
Рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску
Присталовой Зинаиды Юрьевны к Отделу социальной защиты населения района
Беговой Управления социальной защиты населения Северного административного
58
округа г. Москвы о признании незаконным решения об отказе в заключении
договора о приемной семье, возложении обязанности заключить договор о
приемной семье, признании незаконным и отмене решения об отказе в назначении
ежемесячной компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за ребенком-
инвалидом в возрасте до 18 лет, признании права на указанную ежемесячную
компенсационную выплату,
по кассационной жалобе Присталовой Зинаиды Юрьевны на решение
Тимирязевского районного суда города Москвы от 23 мая 2017 г. и апелляционное
определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского
суда от 2 октября 2017 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Рыженкова
А.М., выслушав объяснения представителей Присталовой З.Ю. по доверенности
Николаева А.А., Головань А.И., поддержавших доводы кассационной жалобы,
представителя Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы по
доверенности - Акчурина Т.Р., представителей Управления социальной защиты
населения Северного административного округа г. Москвы - Федоровой О.А.,
Абрамовой Н.В., возражавших против доводов кассационной жалобы, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Присталова З.Ю. обратилась в суд с названным иском к Отделу социальной
защиты населения района Беговой Управления социальной защиты населения
Северного административного округа города Москвы, мотивируя свои требования
тем, что несовершеннолетняя Диева Е.Г., <...> года рождения, относится к категории
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На основании приказа Управления социальной защиты населения Кусинского
муниципального района от 19 октября 2016 года N 198 установлена опека над
несовершеннолетней Диевой Е.Г., опекуном, исполняющим опекунские обязанности
на возмездной основе, назначена Присталова З.Ю. Распоряжением ОСЗН района
59
Беговой УСЗН САО города Москвы от 1 ноября 2016 года N 84 несовершеннолетняя
Диева Е.Г. поставлена на учет по месту проживания с опекуном по адресу: <...>.
Присталова З.Ю. обратилась в ОСЗН района Беговой УСЗН САО города
Москвы с заявлением о заключении в отношении подопечной договора о приемной
семье, а также о предоставлении государственной услуги в виде назначения и
предоставления ежемесячной компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за
ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, на что ею были получены отказы со
ссылкой на то, что несовершеннолетняя Диева Е.Г. не относится к категории детей,
имеющих место жительства в городе Москве, зарегистрирована по месту
пребывания.
Полагая вынесенные ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы
распоряжение от 10 ноября 2016 года N 85 об отказе заключить с ней договор о
приемной семье и решение от 6 декабря 2016 года об отказе в предоставлении
государственной услуги в виде назначения и предоставления ежемесячной
компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом в
возрасте до 18 лет, незаконными, нарушающими ее права и права
несовершеннолетней Диевой Е.Г., Присталова З.Ю. просила отменить их и обязать
ответчика заключить с ней договор о приемной семье в отношении Диевой Е.Г.,
назначить и предоставить ежемесячную компенсационную выплату лицу, занятому
уходом за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в отношении Диевой Е.Г.
Решением Тимирязевского районного суда города Москвы от 23 мая 2017 г. в
удовлетворении иска отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам
Московского городского суда от 2 октября 2017 г. указанное решение оставлено без
изменения.
В кассационной жалобе Присталова З.Ю. ставит вопрос об отмене
вынесенных судебных постановлений.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Рыженкова
А.М. от 28 июня 2018 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в
60
судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит,
что имеются основания для отмены решения Тимирязевского районного суда города
Москвы от 23 мая 2017 г. и апелляционного определения судебной коллегии по
гражданским делам Московского городского суда от 2 октября 2017 г.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных
постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм
материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход
дела и без устранения, которых невозможны восстановление и защита нарушенных
прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных
интересов.
При вынесении оспариваемых судебных постановлений такие нарушения
норм материального права были допущены судами первой и апелляционной
инстанций.
Как следует из материалов дела, приказом Управления социальной защиты
населения Кусинского муниципального района от 19 октября 2016 г. N 198
Присталова Зинаида Юрьевна назначена опекуном на возмездной основе в
отношении несовершеннолетней Диевой Е.Г., <...>, г. рождения, находящейся в
Государственном учреждении социального обслуживания "<...>" и
зарегистрированной по месту нахождения данного учреждения в г. <...>.
Мать ребенка Диева А.Г. решением Ашинского городского суда Челябинской
области от 7 сентября 2004 года была лишена родительских прав в отношении
несовершеннолетней Диевой Е.Г., она умерла 26 декабря 2011 года, отец в актовой
записи о рождении ребенка не указан. Диевой Е.Г. 7 февраля 2007 года повторно
установлена категория "ребенок-инвалид" на срок до 18 марта 2021 года (до
достижения совершеннолетнего возраста). Она является получателем
61
государственной пенсии по инвалидности, установленной на период с 4 февраля
2005 года по 18 марта 2021 года.
Распоряжением ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы от 1 ноября
2016 года N 84 несовершеннолетняя Диева Е.Г., <...> года рождения, поставлена на
учет по месту фактического проживания с опекуном по адресу: <...> (л.д. 27 - 28).
Распоряжением ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы от 22
ноября 2016 года N 90 опекуну Присталовой З.Ю. назначены выплаты денежных
средств на содержание несовершеннолетней Диевой Е.Г.
Подопечная Диева Е.Г. зарегистрирована по месту пребывания совместно с
опекуном по адресу: <...> на срок с 28 октября 2016 года по 18 марта 2021 года.
Присталова З.Ю. обратилась в ОСЗН района Беговой УСЗН САО города
Москвы по вопросу заключения договора о приемной семье, а также с заявлением о
предоставлении государственной услуги в виде назначения и предоставления
ежемесячной компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за ребенком-
инвалидом в возрасте до 18 лет.
Распоряжением ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы от 10
ноября 2016 года N 85 Присталовой З.Ю. отказано в заключении с ней договора о
приемной семье в отношении несовершеннолетней Диевой Е.Г. (л.д. 31 - 32).
Решением ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы от 6 декабря
2016 года N 101400063987 Присталовой З.Ю. отказано в назначении и
предоставлении ежемесячной компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за
ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции
исходил из того, что решение о создании приемной семьи является исключительной
компетенцией того региона, который создает приемную семью и выплачивает
вознаграждение приемным родителям из своего бюджета, с 1 января 2016 года в
соответствии с законодательством города Москвы органы опеки и попечительства
заключают договоры о приемной семье с лицами, местом жительства которых
является город Москва, в отношении которых в городе Москве издано
62
распоряжение о назначении их опекунами, исполняющими свои обязанности
возмездно, и только в том случае, если договор заключается в отношении детей-
сирот и детей, оставшихся на попечении родителей, имеющих место жительства в
городе Москве, а также детей, которые помещены под надзор в организации для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, города Москвы.
Поскольку несовершеннолетняя Диева Е.Г. не является жителем города
Москвы либо воспитанником организации для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, города Москвы, отказ истице в заключении договора о
приемной семье не нарушает прав и законных интересов подопечной Диевой Е.Г.,
на содержание которой опекуну назначены и выплачиваются денежные средства,
суд пришел к выводу о том, что оспариваемые отказы ответчика соответствуют
требованиям действующего законодательства, в связи с чем не нашел оснований для
признания их незаконными.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции и
его правовым обоснованием.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит, что судебные постановления приняты с нарушением норм
материального права и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.
Согласно пункту 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации
формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, являются как
опека, так и приемная семья.
В соответствии с пунктом 1 статьи 152 Семейного кодекса Российской
Федерации приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком
или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому
между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным
родителем, на срок, указанный в этом договоре.
Порядок создания приемной семьи определяется Правительством Российской
Федерации (пункт 3 статьи 152 Семейного кодекса Российской Федерации).
63
Согласно части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12
"Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" передача
ребенка (детей) в приемную семью и контроль за условиями жизни и воспитания
ребенка (детей) в приемной семье осуществляются в соответствии с федеральным
законодательством.
Из приведенных правовых норм следует, что вопросы создания приемной
семьи прямо отнесены к компетенции Российской Федерации, к полномочиям же
города Москвы отнесено лишь определение порядка и размеров государственной
поддержки приемных семей в случае заключения с ними в соответствии с
федеральным законодательством договоров о приемной семье (статьи 20, 21 Закона
города Москвы "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе
Москве").
Федеральным законодательством не предусмотрены какие-либо основания для
отказа в заключении договора о приемной семье в отношении детей-сирот в связи с
тем, что опека над ними установлена актами иных субъектов Российской
Федерации, и которые зарегистрированы по месту жительства в других регионах.
Кроме того, вывод судов относительно определения места жительства ребенка
противоречит положениям статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации.
По общему правилу местом жительства гражданина признается жилое
помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в
качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма
специализированного жилого помещения либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он
зарегистрирован по месту жительства (статья 2 Закона Российской Федерации от 25
июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации").
Вместе с тем при определении места жительства несовершеннолетних и лиц,
находящихся под опекой, применяются нормы гражданского законодательства.
64
Согласно пункту 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации
местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или
граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных
представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 36 Гражданского кодекса Российской
Федерации опекуны и попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать
совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с
подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и
попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и
защите прав и интересов подопечного.
Исходя из приведенных правовых норм место жительства детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, должно определяться по месту жительства их
законных представителей.
Вывод судов о том, что несовершеннолетняя Диева Е.Г. не имеет места
жительства в городе Москве применительно к заявленным требованиям (заключения
договора о приемной семье, назначении и предоставлении ежемесячной
компенсационной выплаты лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом в
возрасте до 18 лет), противоречит приведенным нормам права.
Из материалов дела усматривается, что опекун Присталова З.Ю.
зарегистрирована и постоянно проживает в городе Москве, подопечная Диева Е.Г.
проживает с опекуном также в городе Москве, в связи с чем ее местом жительства
является место постоянного жительства опекуна.
Из содержания статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации,
статей 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация не
совпадает с понятием "место жительства" и сама по себе не может служить
условием реализации прав и свобод граждан.
65
В силу положений абзаца третьего пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса
Российской Федерации полномочия органа опеки и попечительства в отношении
подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство.
При перемене места жительства подопечного полномочия органа опеки и
попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту
жительства подопечного в порядке, определенном Федеральным законом "Об опеке
и попечительстве".
Пунктами 2, 3 статьи 9 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ
"Об опеке и попечительстве" установлено, что при перемене места жительства
подопечного орган опеки и попечительства, установивший опеку или
попечительство, обязан направить дело подопечного в орган опеки и
попечительства по его новому месту жительства в течение трех дней со дня
получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства
подопечного. Полномочия органа опеки и попечительства по новому месту
жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со
дня получения личного дела подопечного.
Таким образом, место жительства подопечных детей определяется и тем
обстоятельством, какой орган опеки и попечительства осуществляет свои
полномочия в отношении этих детей.
Как усматривается из материалов дела, Диева Е.Г. снята с учета в органе
опеки и попечительства Кусинского муниципального района, поставлена на учет в
ОСЗН района Беговой УСЗН САО города Москвы с определением ее места
жительства по адресу опекуна Присталовой З.Ю.: г. Москва, ул. Беговая, д. 11, кв.
126. Данные обстоятельства свидетельствуют о признании ответчиком факта
проживания несовершеннолетней на территории города Москвы, а также того
факта, что данный орган исполняет обязанности органа опеки и попечительства в
отношении Диевой Е.Г.
Согласно пункту 2.1 Порядка выплаты денежных средств на содержание
детей, находящихся в приемной семье, утвержденного постановлением