31
федерации и муниципалитеты.
В.А. Литвинов, например, считает, что государства как полноправные,
отдельно существующие, суверенные политико-территориальные
образования способны выступить лишь учредителями союзной федерации,
создав ее путем заключения единого договора. Потом, став субъектами
федерации, они самоограничивают свои полномочия и предметы ведения
настолько существенно, что утрачивают государственный суверенитет. С
момента создания федерации субъекты не передают ей суверенитет, не
делятся им, а утрачивают его, и только федерация обладает государственным
суверенитетом
1
.
Н.И. Грачев при исследовании проблемы суверенитета федеративного
государства делает вывод о том, что некоторый объем полномочий
суверенного значения, делающий власть верховной, а государство –
самостоятельным и независимым, как правило, делится в федеративных
государствах между двумя уровнями государственной власти. Это как раз и
является первым важнейшим признаком федерации, отличающим ее от
унитарного государства. В связи с этим не совсем аргументированным и с
точки зрения исторического опыта развития федеративных государств, и с
точки зрения практики организации их верховной власти представляются
утверждения о том, что суверенитет нельзя отождествлять с компетенцией
(полномочиями), «хотя между ними и существует весьма тесная связь», и что
субъекты федерации никогда и ни при каких обстоятельствах не обладают и
не могут обладать суверенитетом, пусть даже ограниченным.
Юридически суверенитет не может быть выражен иначе, чем
посредством закрепления в конституционном законодательстве суверенных
прав за конкретными носителями верховной власти – высшими органами
государства, которые становятся и называются таковыми, поскольку
обладают всеми или какой-то частью суверенных полномочий. Это их
1
Литвинов В.А. Проблема суверенитета в федеративном государстве / В.А.
Литвинов // Российский юридический журнал. -2012. - № 1. – С. 28 - 33. – С. 30.
32
качество быть высшими показывает, что они решают в полном объеме либо
принимают участие в решении таких вопросов, которые определяют
верховенство государственной власти внутри страны и независимое
самостоятельное существование государства в отношениях с другими
странами.
В федеративных государствах осуществление суверенных прав чаще
всего происходит на двух уровнях государственной власти, что позволяет
говорить о возможной делимости суверенитета между федерацией и ее
субъектами, по крайней мере, по объему правомочий суверенного характера
в отношении одной и той же территории и населения. Практически такая
делимость подтверждается конституционным законодательством целого ряда
федеративных государств
1
.
Оригинальная точка зрения на проблему суверенитета в федеративном
государстве высказана Э.В. Тадевосяном. По его мнению, «в федеративном
государстве (если его субъекты являются суверенными государствами) речь
должна... идти не о разделе суверенитета между федерацией в целом и ее
субъектами, не об их полусуверенности или о каких-либо долях суверенитета
у каждой из этих сторон, а о сосуществовании, взаимосвязи,
взаимообусловленности и взаимодействии двух разноуровневых
суверенитетов, каждый из которых (прежде всего во внутригосударственном
аспекте) не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от
другого»
2
.
Представляется, что с учетом достаточно большого количества
государств с федеративным устройством, в которых правом осуществления
государственной власти наделен не только федеративный центр, но и
субъекты федерации, правильной является последняя концепция.
1
Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной
организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития:
Монография / Н.И. Грачев. – М.: ООО «Книгодел»; Волгоград: Издательство
Волгоградского института экономики, социологии и права, 2009. – 468 с. – С. 206, 210.
2
Тадевосян Э.В. Проблемы российского федерализма / Э.В. Тадевосян //
Социологические исследования. – 2001. - № 7. – С. 145-150. - С. 148.
33
В России субъекту Федерации присущи практически все признаки
суверенитета. Однако 1) субъект Федерации не является полноправным
субъектом международного права; 2) субъект Федерации полноправен (т.е.
суверенен) лишь в вопросах своего исключительного ведения (ст. 73
Конституции РФ). В этих вопросах субъект Федерации обладает
независимостью, верховенством законодательной, исполнительной и
судебной власти. Очевидно, что субъекты Федерации если и имеют
суверенитет, то только ограниченный.
Данная точка зрения подтверждается мнением И.В Лексина о том, что
множество концепций суверенитета всего лишь предопределяется
многозначностью термина «суверенитет»
1
:
- при использовании его в значении верховенства допустимо говорить о
возможности сосуществования общегосударственного суверенитета с
региональным (под последним в таком случае будет подразумеваться
внутреннее территориальное верховенство по ограниченному кругу
вопросов);
- в случае отождествления его с независимой публичной властью
государственный суверенитет уместно понимать как единое (для каждого
государства) явление, что в федеративном государстве исключает
существование как региональных суверенитетов, так и отдельного
федерального суверенитета;
- при понимании суверенитета как наличия внутринационального
верховенства в совокупности со способностью выступать от имени
государства в международных отношениях обладание суверенитетом может
быть признано свойством лишь общенациональной власти - за крайне
редкими исключениями.
При этом сущность государственного суверенитета определяется
следующими моментами:
1
Лексин И.В. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве / И.В. Лексин
// Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 12. – С. 26 - 31. – С. 30.
34
Во-первых, полным набором признаков, составляющих обладание
государственным суверенитетом (в число которых входят и верховенство
государственной власти внутри страны, ее неподчиненность никаким иным
субъектам, и независимость в международных отношениях, недопустимость
принуждения со стороны других государств и юридическое равноправие с
ними), характеризуются субъекты лишь одного типа - основные (первичные)
субъекты международного права - независимые государства. С данной точки
зрения в России государственный суверенитет – это только суверенитет
Российской Федерации как государства и субъекта международного права.
Но чертами внутреннего суверенитета в условиях разделения
государственной власти «по вертикали» неизбежно обладают и Российская
Федерация как участник федеративных отношений (т.е. как федеральный
уровень государственной власти), и политико-территориальные образования
в составе государства. Поэтому, во-вторых, суверенитет в широком смысле
политического верховенства, будучи олицетворением высшего характера
государственной власти, в каждом конкретном случае его приложения
является атрибутом лишь одного носителя, однако такая исключительность
ограничивается не только определенной территорией, но и предметной
сферой.
В-третьих, верховенство федерации и субъектов федерации не
обязательно следует расценивать как разделение суверенитета или как его
двойственность либо удвоение. Верховенство центра и регионов - их
абсолютные характеристики, которые присущи каждому из территориальных
уровней государственной власти, но при этом не складываются в одно
цельное явление и в рамках конкретной практической ситуации могут
проявляться только по отдельности, т.е. не способны к полноценному
сосуществованию. Поэтому, если вести речь о разделенности, то не столько
суверенитета, сколько сфер, в рамках которых может обнаруживаться
верховенство того или иного уровня государственной власти.
В-четвертых, в сложном государстве существует сфера отношений,
35
выпадающих из указанного разделения. Таковыми являются отношения
между носителями государственной власти разного уровня, в которых они
оказываются процессуально равноправными (имеют юридически равные
возможности в инициировании переговоров, заключения, изменения или
прекращения действия соглашений, в обжаловании действий и решений
органов государственной власти другого уровня, в защите своих интересов в
суде и др.). К ситуациям такого рода категория «суверенитет», очевидно,
неприменима. Таким образом, политическое верховенство вообще и
суверенитет в частности относятся прежде всего к компетенции
материального характера. В противоположность «материальному
суверенитету» процессуальное верховенство во многих случаях хотя и не
невозможно, но неуместно, поскольку вступает в противоречие с
федеративным характером территориального (государственного) устройства.
Государственный суверенитет имеет общепринятые принципы и
свойства, т. е. те качества, которые позволяют не только раскрыть его смысл,
но и обособить его от других явлений государственно-правовой
действительности.
Под принципами суверенитета необходимо понимать те основные
исходные положения, которые определяют сущность суверенитета как
политико-правового явления.
Принято выделять следующие основные принципы, на которых
базируется государственный суверенитет: единство и неделимость
территории, неприкосновенность территориальных границ и
невмешательство во внутренние дела.
Все вышеуказанные принципы государственного суверенитета
выражены через нормы, закрепленные в конституциях и законах,
устанавливающие:
- единство правового пространства;
- неприкосновенность и целостность территории государства;
- единое экономическое пространство;
36
- наличие единых вооруженных сил;
- право на защиту суверенитета и прав граждан, которые включают
право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного
положения; право на защиту государственных интересов и интересов
граждан как внутри государства, так и за его пределами;
- монополия на управление национальной экономикой и многое другое.
1.3. Государство, народ и государственная власть: источники и
носители суверенитета
Понятие суверенитета нерасторжимо связано с тремя сущностями –
государством, народом и властью. Являясь характерным признаком
государства, государственный суверенитет означает, прежде всего
верховенство государства на своей территории и независимость во внешних
отношениях, между тем как верховенство государства реализуется
властными институтами. При этом согласно гуманистическим воззрениям
ученых Нового и новейшего времени, сторонников, прежде всего,
естественного права, идеологов демократических ценностей, источником
суверенитета в государстве является его народ, а сам государственный
суверенитет производен от народного суверенитета. Соответственно, для
того, чтобы максимально глубоко проанализировать сущность
государственного суверенитета, необходимо исследовать понятие и
содержание государства, власти и народа.
Государство в настоящее время является самой распространенной на
Земле формой организации человеческого общества. Государство явилось
закономерным результатом развития общественных отношений в течение
многих тысячелетий. Основой успешного сосуществования разумных
индивидов является способ принятия жизненно важных для этого сообщества
решений. Исторически первой формой человеческого общежития стала
родовая община, объединенная кровнородственными связями, в которой
власть строилась на началах первобытной демократии, на функциях
37
самоуправления, наиболее важные для родовой общины решения
принимались всеми членами рода либо собранием, советом старейшин, не
осуществлявшим регулярные функции управления. Таким образом, во время
существования родовой общины не сформировалось властных институтов,
выделившихся из остального общества. Род был наиболее естественной
формой связи между предками и потомками первобытного человека. В
результате многообразных отношений между индивидами постепенно
рождаются и становятся самой отличительной чертой человеческого
общества социальные связи, возникают определенные организационные
методы воздействия на поведение людей, появляется зачаток такого
важнейшего инструмента, как власть, и обязательные правила поведения.
Роды существовали и функционировали тысячелетия, объединялись в
более крупные социальные институты – племена. Были также религиозные
объединения, торгово-купеческие гильдии, иные социальные объединения
(институты), были и протогосударства
1
.
По своему главному признаку – наличию власти одного вождя –
протогосударство получило в современной науке второе наименование
«чифдом» (от английского chief-dom); в общем виде чифдом представлял
объединение общин (прежних родов или племен) на определенной
территории под властью одного правителя, а эти общины соподчинялись в
иерархию в зависимости от того, ближе или дальше были они от вождя.
Протогосударство объединяет несколько поселений (групп поселений)
вокруг одного крупного центра – как правило, это культовый храмовый
центр, имеющий религиозное значение для всей новой общности. Глава
центрального доминирующего поселения возглавляет округ, сложившийся
по периферии; он носит особый ранг-титул. Главное его право – мобилизация
членов общин на объединенные работы, хозяйственную пользу от которых
определяет он, и которые служат основой для появления избыточного
1
Гринин Л.Е. Государство и исторический процесс. / Л.Е. Гринин. – М.: Комкнига.
Кн. 2: Эволюция государственности: от раннего государства к зрелому. – 2017. 272 с. – С.
108.
38
продукта, перераспределяемого затем между членами общин. Следующий
уровень политической иерархии составляли главы подчиненных общин (они
также уже могут быть сложными). При них постоянно существуют военные
отряды. Особый слой элиты представляют лица, связанные с религиозно-
культовыми церемониями и обрядами, хотя главы культов, как правило, – те
же вожди и правители.
Такая организационно-политическая структура упрочивается
постольку, поскольку в ней усиливается централизация, а автономия
отдельных общин слабеет. Это приводит к укреплению политического
единоначалия как единственного в тех ранних исторических условиях
способа утвердить сильную организацию.
Совокупность различных причин, прежде всего, экономического и
политического характера, среди которых первое место занимают усложнение
общественных отношений и усиление социального неравенства привели к
трансформации протогосударства в социально-политическую организацию,
именуемую государством, основным признаком которой стало наличие
публичной власти, отделенной от остального общества и осуществляющей
управление общественными процессами.
Государство – это сложная политико-правовая форма организации
общественной жизни. Это особый продукт возникновения и развития
человеческой цивилизации. Становление государства происходило лишь на
определенном этапе развития человеческого общества. В ходе
эволюционного развития была выработана система определенных правил
поведения, которые устанавливались публичной властью. По мере развития,
усложнения социальных связей эти социальные нормы и институты
политической власти принимают все новые формы
1
.
Государство представляет собой настолько сложное социально-
политическое явление, что сформулировать какое-либо однозначное и
1
Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных
заведений. 4-е изд., перераб. и доп. – СПб.: ООО «ИД «ПРАВО», 2010. – 464 с. С. 48.
39
всеохватное его определение не представляется возможным. Существуют
сотни определений понятия «государство», принадлежащих различным
ученым, философам, юристам, государственным деятелям от периода
античности до наших дней. Понимание государства во многом зависит от
философских и социально-политических взглядов, культурологических
особенностей, религиозных установок, от эпохи, к которой принадлежал
автор высказывания. Вот лишь некоторые из них: государство – это
«сообщество равных людей для достижения возможно лучшей жизни»;
государство – это «совершенный союз свободных людей, заключенный ради
соблюдения права и общей пользы»; государство – это власть, население,
территория»; государство – это политическая форма социально-
экономически дифференцированного общества; государство – это аппарат
(машина) для поддержания господства одного класса над другим
1
.
Однако при этом, как отмечает Н.И. Грачев, несмотря на многообразие
подходов к понятию государства, все их можно свести к двум группам или
значениям: широкому и узкому – органическому, холистскому, целостному
или механическому, атомарному, индивидуалистическому
2
..
Таким образом, в широком смысле, государство - определенным
(особым) образом организованное общество, в котором население
объединено общностью проживания на определенной территории, имеющее
определенный аппарат верховной власти управления, развитую правовую и
экономическую систему и обладающее суверенитетом.
В узком смысле государство обозначает только организацию
государственной власти, стоящей над обществом. В этом случае надо четко
разграничивать государство и общество. Французские просветители XVIII
века, создавшие договорную теорию государства, полагали, что на заре
истории люди никак не были организованы. Однако нужда заставила их
1
Там же С. 112.
2
Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире:
вопросы теории и практики Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. - Волгоград, 2009. – 554 с. – С.
27.
40
сначала создать общество, а затем государство – для защиты своей
безопасности извне (от врагов) и изнутри (от преступников). В современной
науке государство в узком смысле есть особая организация, система
учреждений, обладающая верховной властью на определенной территории.
Оно существует с другими политическими организациями: партиями,
профсоюзами и т.п. Таким образом, государство – это центральный, но не
единственный институт политической системы общества.
Понятие государства раскрывается через характеристики,
показывающие его социальное предназначение, уникальность и отличия от
других догосударственных и негосударственных форм организации
общественной жизни людей. Элементы наделяют то или иное
государственное образование статусом государства
1
. Рассматривая
государство как определенную структуру выделяются следующие элементы,
которые неизбежно присутствуют во всяком государстве: 1) территория; 2)
население (народ); 3) публичная (государственная) власть.
Однако при том, что государство обладает всей совокупностью данных
признаков, так как невозможно представить государство без территории, как
пространственной основы его существования, без людей, его населяющих и
без власти, господствующей в нем, определяющим признаком все же
является наличие власти, а, точнее, определенных властных институтов,
выделившихся из общества в отдельную структуру, реализующих функции
государства, осуществляющих управление общественными процессами.
Ведь небезосновательно государство в узком смысле понимается именно как
система институтов государственной власти. Именно специфика
государственной власти, ее территориальное распространение, способы
взаимодействия с населением позволяют определить внешние атрибуты
государства, его форму.
1
Сафонов В. Н., Куркова М. А. О понятиях « элементы государства » и
«элементы социального государства» // Известия Юго-Западного государственного
университета. Серия: История и право. – 2013. – № 2. – С. 46 – 49. – С. 46.