44
Свидетельством административно-процедурной формы размещение
муниципального и государственного заказа являются обстоятельство:
- чётко регламентирован порядок размещения заказа, не изменяющийся
соглашением сторон;
- размещение заказа это организационные отношения и выбора
поставщика работ, услуг, товаров определением выгодных условий для
удовлетворения публичных нужд;
- участие агента или органа публичной власти всегда является
неотъемлемым в процедуре размещения заказа;
- неотъемлемым обстоятельством там же является сопровождение
размещения заказа плановыми и внеплановыми проверками со стороны
уполномоченных на то органов публичной администрации;
- жалобы является средством защиты субъективных прав участников
размещения заказа;
-любые нарушения установленных правил регламентированы составом
административных правонарушений, что ещё раз показывает публичный
характер обязанности участников размещения заказа.
Возражения оппонентов государственного заказа указывают на то, что
размещение заказа может производиться и без участия муниципальных и
государственных органов, это не даёт возможность обнаружить два главных
признака административных правоотношений. С данными доводами нельзя
согласиться.
Во-первых, на сегодняшний день большая часть отношений в сфере
публичного администрирования возникает в интересах и по инициативе
частных лиц, либо это обоюдная инициатива публичной администрации и
частных лиц. Это предоставления мер поддержки муниципальным и
государственным услугам, а также в реализации прав организаций и граждан,
либо государственно-частное партнерство. В любом случае это реализация
публичных функций.
45
Во-вторых, должностное лицо или орган публичной администрации не
является обязательным участником административного правоотношения,
потому что для выполнения публичных функций используются агенты
муниципальной и государственной власти: различные частные организации,
кредитные организации, государственные корпорации, муниципальные
учреждения и государственные учреждения и т.п. Ключевым моментом во всём
этом будет служить повод возникающего правоотношения.
Подводя итоги, хотелось бы сказать, что государство и муниципальные
образования являются имущественно обособленными субъектами
законодательства в гражданской сфере. Они не в силах детально регулировать
внутренние процессы формирование волеизъявления внутри самого
государства или муниципалитета, направленного на вступление в определенное
имущественное правоотношение, в том числе на реализацию уже принятого
решения за пределами гражданского оборота.
Тоже время очевидно и тесная взаимосвязь норм различных отраслей
права: управляя муниципальным и государственным имуществом
административные органы всегда реализует свои действия в рамках
правомочий собственника, регламентированных гражданским
законодательством. Извещение государственный или муниципальный заказ
используются типовые договора, предусмотренные законодательством в
гражданской сфере; по отношению к публичной собственности компетенция
органов власти принадлежащих государству или муниципалитету, производна
от правомочий собственника. Гражданской правоспособностью обладают
юридические лица публичного права.
Таким образом, происходит согласование административно-
имущественных норм с гражданско-правовыми нормами, регламентирующими
содержание права собственности, договора, основания приобретения и
прекращения права собственности, основания и пределы ответственности, о
юридических лицах и так далее. Что, в свою очередь является обеспечением
преемственности правового регулирования.
46
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКИХ
ПРАВООТНОШЕНИЯХ
2.1 Особенности участия государства и муниципальных образований в
гражданском обороте
При рассмотрении вопроса об участии муниципальных образований и
государства в гражданских правоотношениях, прежде всего, необходимо
определить круг этих отношений, а затем формы участие данных субъектов в
них.
Гражданские правоотношения, в которых участвуют государство и
муниципальные образования включает в себя правоотношение публичной
собственности. Самостоятельное участие данных субъектов в гражданской
сфере имеет под собой материальную основу - имущество, которым они
владеют на правах собственников. Согласно ст. 214 ГК РФ, Российская
Федерация является субъектом права собственности государства по отношению
к объектам федеральной собственности. Аналогично, субъектами права
собственности муниципальных образований является сами муниципальные
образования (ст. 215 ГК РФ).
Понятие публичная собственность не содержится в действующем
законодательстве. Так ст.214, 215 ГК РФ ограничиваются терминами
Государственная собственность и муниципальная собственность. Научная
литература объединяя эти явления называет их публичной собственностью.
Имущество принадлежащее на праве собственности государству и
муниципальным образованиям это публичная собственность.
Право публичной собственности можно рассмотреть в объектном и
субъектом смыслах. Рассматривая право публичной собственности в
объективном смысле, можно сказать, что он является совокупностью правовых
норм, регламентирующих Общественные отношения по владению,
использованию, распоряжению публичным имуществом.
47
Хотя права публичной собственности является составной частью
института гражданского права, до сих пор в науке нет единого подхода по
определению места для данной совокупности норм.
Право клубничное собственности в субъективном смысле несёт в себе
понятие права народа РФ, непосредственно или через уполномоченные ими
органы владеть, использовать и распоряжаться публичным имуществом,
реализуя публичные интересы.
Реализация субъективных прав это осуществление субъектами своих
индивидуальных прав, закрепленных в нормативно-правовых актах, то есть
активное правомерное поведение субъекта, реализующего свои права. Право
собственности можно охарактеризовать следующими элементами: объекты,
субъекты и содержание. Для начала нужно определить особенности субъектов
права публичной собственности. Современная юридическая литература
содержит мнение о необходимости закрепления в законодательстве понятие
«казны» как отдельного субъекта публичного права либо понятие
«юридического лица публичного права». Хотя ученые и полагают, что на
сегодняшний день есть достаточно совершенная теория, лежащая в основе
действующего законодательства, но Гражданский кодекс РФ рассматривает в
качестве субъектов гражданских правоотношений - РФ, субъекты РФ,
муниципальные образования.
Государство и муниципальные образования в качестве субъектов
гражданского права должны иметь гражданскую правосубъектность.
Социально-правовая возможность субъекта являться участником
гражданских правоотношений это и есть правосубъектность.
В советский период юристы по существу ограничивались некоторыми
отдельными замечаниями о государственной собственности, о переходу
выморочного и бесхозяйного имущества государству, не рассматривая вопрос о
гражданской правосубъектности. В дальнейшем работы Братуся С.Н.,
Красавчикова О.А., Брагинского М.И., Иоффе О.С показали, что вопросы
гражданской правосубъектности государства стали рассматриваться в роли
48
субъекта гражданского права[34, c.145]. Так сформировались несколько
направлений научных мыслей.
Направление первое соединяет понятие правосубъектности с категориями
дееспособности и правоспособности в их единстве.
Направление второе добавляет к категориям первого направления еще
права и обязанности, вытекающие из действия законов.
Направление третье отличается от направления первого и второго. Оно
включает мнение, что правосубъектность совпадает по содержанию с
правоспособностью. И в тоже время, праводееспособность образует понятие
правосубъектности, хотя и есть такие общественные отношения, в которых
участвуют правоспособные, но недееспособные граждане.
Категория гражданской правосубъектности современной период до сих
пор не получил однозначного толкования. Мнение В.С.Ема по этому вопросу
заключено в том, что правоспособность и дееспособность, в том числе и
деликтоспособность субъектов являются предпосылками и составными частями
гражданской правосубъектности. Несение самостоятельной ответственности за
совершенные гражданские правонарушения и есть деликтоспособность
субъекта.
Рассматривая отношения права собственности, законом установлено что
собственник в праве сам распоряжаться своим имуществом, совершать
различного рода действия с принадлежащим ему имуществом, не
противоречащим закону и другим нормативно-правовым акта, не нарушающие
охраняемые законом права и интересы других лиц. Другими словами,
реализация права собственности это осуществление самим собственником
любых действий по владению, пользованию и распоряжению своим
имуществом.
В действующем законодательстве заключено связывание формы
собственности только с принадлежностью имущества различным субъектам,
поэтому и объем правомочий для них одинаковый, следовательно
административные полномочия не стоит включать в состав права публичной
49
собственности. Любые действия собственника будут реализоваться предельных
трех правомочий вне зависимости от субъекта. Кроме того, законодательство
управляющее государственным имуществом включает осуществление
полномочий собственника по отношению к федеральному имуществу и
управление акциями ОАО, находящиеся в федеральной собственности.
В Гражданском кодексе существуют особые основания приобретения
публичной собственности, не влекущее за собой возникновение частной
собственности:
- п.2 ст.233 ГК РФ говорит о поступлении в государственную
собственность обнаруженного клада, включающего памятники культуры и
истории;
-п.3 ст.225, п.2 ст.228,п. 1 ст. 231 ГК РФ говорят о поступлении в
муниципальную собственность безнадзорных животных, бесхозяйственный
недвижимости, находок;
-п.2 ст.238 ГК РФ говорит о отчуждение у частного собственника вещей
ограниченных в обороте или изъятых из оборота;
-ст. 240 ГК РФ говорит о выкупе бесхозяйственно содержимых
культурных ценностей;
-ст.239 ГК РФ говорит об изъятии недвижимости для муниципальных и
государственных нужд;
-ст. 242, 243, 306 ГК РФ говорят о реквизиция, конфискация, и
национализации частного имущества.
Без сомнения, ключевым в характеристике права собственности
муниципальных и государственных образований является их особый правовой
статус, обусловленный наличием их властных полномочий, которые позволяют
принимать, регламентирующие порядок осуществления права собственности,
нормативные акты и и реализовывать это правила публичных и общественных
интересах.
Таким образом, конституционно-правовой статус и есть нормативные
теоретическая основа для общего юридического статуса отдельных субъектов
50
права. А вот единого мнения по поводу его структуры нет. К примеру, Н.А.
Богданова выделяют четыре элемента в структуре конституционно-правового
статуса: общая правоспособность; права и обязанности; место в обществе и
государстве; гарантии устойчивости и реальности правового состояния
субъектов.
Не являясь механической совокупностью отраслевых статусов,
конституционно-правовой статус публичных образований выступает
фундаментом правового положения указанных субъектов.
Рассматривает тот факт, что нормы права о публичных образованиях
выделены в отдельную главу Гражданского кодекса РФ, дают возможность
понять, что законодатель считает их особым видам субъектов в сфере
гражданского права, отличающимся от иных участников гражданских права.
Объединяет данных субъектов то, что они, хотя и осуществляют
основную деятельность в пределах публичного права, пользуясь публичной
властью, в некоторых случаях остаются политическими суверенами.
Публичное образование, являясь самостоятельными субъектами права
собственности, имеют ряд особенностей при участии в гражданском обороте.
Первое это обладание властными полномочиями, по отношению к порядку
осуществления право собственности; второе это реализация права
собственности в публичных интересах.
Следует различать две разновидности публичной собственности:
муниципальную и государственную. Говоря о государственной собственности,
следует помнить о её множественности субъектов, роль которых выполняют
Российская Федерация (по отношению к имуществу, составляющему
федеральную собственность), и её субъекты (по отношению к имуществу,
составляющему собственность субъектов РФ).
Следовательно, главное отличие правоотношений публичная
собственность от правоотношений частной собственности является то, что
объекты публичной собственности используется строго по целевому
51
назначению, то есть для обеспечения социальных функций публичных
образований.
Обеспечение самостоятельных решений населением вопросов
касающихся местного значения, владения, пользования, распоряжения органы
местного самоуправления могут наделяться законом определенными
государственными полномочиями с возможностью передачи необходимых
финансовых и материальных средств для их осуществления (ст. 130
Конституции РФ).
Государство и муниципальные образования могут принимать участие в
отношениях приватизации, в том числе в отношениях реквизиции,
национализации, конфискации, где происходит обращение имущества частных
лиц в публичную собственность, согласно ст. 242, 243, 306 ГК РФ.
Государство и муниципальное образование также принимают участие и
наследственных правоотношениях становясь их субъектами. Они приобретают
право на имущество, представляющее наследственную массу. Согласно п. 2 ст.
1116, ст. 1151, п. 1 ст. 1162 ГК РФ, Российская Федерация и муниципальные
образования могут быть субъектами права наследования.
Если законом предусмотрено, то РФ быть участником и других
гражданских правоотношений - патентных, авторских и так далее.
Государство и муниципальные образования также участвует в
обязательственных правоотношениях, которые вытекаю из договоров. Они
могут осуществлять внешние и внутренние государственные займы, через
выпуск государственных ценных бумаг.
Согласно ст. 1069 ГК РФ, государство и муниципальные образования
принимают участие во внедоговорных обязательствах. Например, при
возмещении вреда, причиненного органами местного самоуправления, или
государственными органами либо их должностными лицами.
Участие государства и муниципальных образований в корпоративных
отношениях реализуется через приобретение акций в уставном капитале
хозяйственных обществ, чаще всего в ходе приватизации, регламентированной
52
специальным законодательством. Приобретение права участия в капиталах и
делах хозяйственных обществ возможно через внесение муниципального или
государственного имущества в качестве вклада в их уставные капиталы,
преследуя цель оплаты дополнительных акций, а значит и увеличение уставных
капиталов[48, c.37].
Распоряжение недвижимым государственным имуществом и земельными
ресурсами, в том числе приватизация и управление, закрепление имущества за
публичными учреждениями и унитарными предприятиями, созданными РФ,
реализуется Федеральным агентством по управлению государственным
имуществом (Росимущество) и его территориальными органами.
Согласно п. 1 ст. 113 ГК государственные и муниципальные предприятия
могут осуществлять свои функции в форме унитарных предприятий. А
унитарное казенное предприятие может быть создано только на основе
муниципального или государственного имущества. Создание унитарных
предприятий, не включенных в категорию казенных, в большинстве случает
предоставлено отдельным министерствам и ведомствам. При этом четкого
разделения по управлению такими унитарными предприятиями между
федеральными органами исполнительной власти нет.
Отдельные управленческие функции в отношении имущества РФ и
представлению ее в гражданских правоотношениях совершают Министерство
юстиции РФ, Министерство культуры РФ, Управление делами Президента РФ
и другие ведомства и министерства.
Что касается муниципальных органов, то к числу уполномоченных
логично отнести те из них, которые вправе распоряжаться имуществом,
составляющим казну муниципального образования (местные администрации
муниципальных образований).
Органы местного самоуправления осуществляют управление делами
муниципальных образований. К ним можно отнести:
• главу муниципального образования (высшее должностное лицо);
• представительный орган муниципального образования;
53
• исполнительно-распорядительный орган муниципального образования
(местная администрация);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные выборные должностные лица и органы местного самоуправления,
регламентированные уставом муниципального образования и имеющие
собственные полномочия для решения вопросов местного значения.
Так как данные органы являются юридическими лицами, следовательно,
они могут создаваться и действовать в форме муниципальных учреждений, а
это, в свою очередь, дает им возможность наделяться полномочиями для
действий от имени муниципального образования в правоотношениях
гражданской сферы.
Часто, в правоотношениях гражданской сферы муниципальные
образования выражаются через свои исполнительные органы, которые в
большинстве случаев носят названия местных администраций. А вот уже
названия органов, создаваемых местными администрациями, самые различные
— департаменты, отделы, управы, комитеты, коллегии, комиссии, советы,
управления, сектора и т.п.; четкого различия между этими видами органов не
проводится.
Статья 817 ГК РФ закрепляет особенности участия муниципальных
образований в правоотношениях гражданской сферы, вытекающих из выпуска
муниципальных ценных бумаг.
Вступления в гражданский оборот, созданных государством юридических
лиц приобретающих права и принимающих обязанности не для образования, а
непосредственно для себя, проявляются в опосредованном участии государства
и муниципальных образований.
Согласно ст. 120 ГК РФ самым подходящим вариантом определения
статуса государственного органа власти или местного самоуправления является
учреждение - правовая конструкция юридического лица, которое наделено
имуществом, на праве оперативного управления. Следует обратить внимание,
что правовая природа учреждения (вида юридического лица) отличается от