54
правовой природы государственного органа власти. Учреждение может
создаваться, в том числе государством, для реализации управленческих
функций, но, в то же время, не обладает властными полномочиями.
Таким образом, учреждение может отвечать по своим обязательствам
денежными средствами, находящимися в его распоряжении. А в случае их
недостаточности собственник данного имущества будет нести субсидиарную
ответственность по обязательствам учреждения.
2.2 Разграничение публичной собственности между особыми участниками
гражданских правоотношений
В период становления Российской Федерации, после распада СССР
основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процесс
разграничения государственной собственности в России, стало Постановление
Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 г. «О разграничении государственной
собственности в РФ на федеральную собственность, государственную
собственность республик в составе РФ, краев, областей автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную
собственность». Процесс разграничения преследовал цель последующей
ускоренной приватизация собственности государства в регионах. В период
перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как
временные, необходимые только для возможной приватизации имущества
государства.
Разграничение собственности государства связано с рядом
конституционных положений:
1) п. «г» ст. 72 Конституции РФ относит разграничение собственности
государства к области совместного ведения РФ и субъектов РФ;
2) п.2 ст.76 Конституция РФ регламентирует принятие федеральных
законов, касающихся вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов,
согласно которым принимаются законы и иные нормативно-правовые акты
субъектов РФ;
55
3) п.5 ст. 76 Конституция РФ констатирует верховенство
федерального закона над нормативно-правовым актом субъекта РФ в случае
противоречия;
4) п.4 ст. 66 Конституция РФ регламентирует разграничение
собственности государства автономий, составляющих области или края, через
регулирование федеральным законом и договором между государственными
органами власти автономного округа и, государственными органами власти
области или края;
5) разграничение собственности государства может регулироваться
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между
государственными органами власти РФ и государственными органами власти
субъектов РФ.
Данные отношения определяются термином «разграничение публичной
собственности». Это сложное явление, предполагающее дополнительное
рассмотрение. Разграничение собственности государства включает вопросы
определения собственника, вопросы передачи объектов госсобственности от
Федерации к её субъектам, вопросы о порядке оформления подобной передачи,
вопросы правомочия органов Федерации и субъектов РФ, вопросы
делегирования полномочий органам государства в этой сфере и т.д.[2.4, c.48].
Так возникшее на тот период новое понятие «разграничения» первым из
всех попытался определить Конституционный суд РФ в Постановлении от
10.09.1993 г. №15-П.
Понятие разграничение собственности государства включило
законодательное и иное нормативно-правовое регулирование процесса
определения объектов собственности государства к определенным уровням
этой собственности – федеральной собственности республик, субъектов РФ и
т.д.. Ряд правоведов рассматривает разграничение муниципальной и
государственной собственности как нормативно-правовое регулирование
данного процесса, в том числе как исполнительно - распорядительную
деятельность.
56
Разграничения муниципальной и государственной собственности
происходит в процесс осуществления двух процедур:
1. распределение имущества через принятие соответствующего
нормативно-правового акта;
2. благодаря гражданско-правовым отношениям осуществление
передачи имущества.
Статья 72 Конституции РФ говорит о возможности нахождения в
совместном ведении РФ и ее субъектов вопросов разграничения собственности
государства, включающие владение, пользование и распоряжение недрами,
землей, и иными природными ресурсами. В то же время, это не говорит о том,
что возможна общая совместная собственность РФ и её субъектов на
имущество. Все субъекты гражданского права являются самостоятельными,
независимыми, не отвечающими по обязательствам друг друга согласно пп. 4,
5 ст. 126 ГК РФ.
П. 2 ст. 76 ГК РФ говорит об издании соответствующих федеральных
законов, благодаря которым, в свою очередь будут приниматься
соответствующие законы и подзаконные акты субъектов РФ, касающиеся
вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На данный момент этот вопрос еще не является закрытым, дискуссии о
компетенции РФ и ее субъектов в вопросах совместного ведения продолжаются
до сих пор. Правовед В.А. Дозорцев считает, что ошибочной систему,
относящую отдельные области гражданского права к совместной компетенции
федерации и ее субъектов. Его мнение отражается в допустимости отнесение по
отношению к совместной компетенции только издание комплексных
нормативных актов административного аспекта.
Правовед Г.Гаджиев имеет иное мнение в этом вопросе. Он полагает, что
в ст. 71-73 Конституции РФ говорится о нормативных актах, а не отдельных
правовых нормах, потому что правовые нормы сами по себе не существуют,
вне рамок правовых актов. А значит, Российская Федерация может принять
исключительно кодифицированные гражданские законы, что не уменьшает
57
права субъектов РФ в рамках регулирования экономических отношений
включать в свои законы отдельные нормы гражданско-правового характера, не
идущие в разрез с федеральными гражданско-правовыми нормами.
Вспомним, что после принятия Конституции РФ совместное ведение
характеризовалось двусторонними договорами о разграничении полномочий и
предметов ведения между Федерацией и субъектами РФ, включающее
признание права по отношению в вопросам совместного ведения за субъектами
РФ принимать свои нормативно-правовые акты до принятия соответствующих
федеральных законов в порядке опережающего правового регулирования.
Уже 22 сентября 1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Глава IV.1. данного закона
закрепила процесс разграничения полномочий федеральных государственных
органов власти и государственных органов власти субъекта РФ. Согласно п. 2
ст. 26.1 данного федерального закона Конституцией РФ, федеральными
законами, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, в том
числе законами субъектов РФ определяются полномочия, осуществляемые
государственными органами власти субъекта РФ по вопросам совместного
ведения.
Сельские и городские поселения, включая иные муниципальные
образования являются субъектами муниципальной собственности. Ст. 12
Конституции РФ признает и гарантирует в Российской Федерации местное
самоуправление. Органы местное самоуправление не входят в систему
государственных органов власти и самостоятельны в пределах своих
полномочий. Муниципальным образованиям как участникам гражданского
процесса, хотя они и не являются государственными образованиями, имеют
особый публично-правовой статус. Ст. 50 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
говорит, что муниципальные образования могут иметь в собственности:
58
- имущество, направленное на обеспечение деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
работников муниципальных учреждений и предприятий, муниципальных
служащих, согласно нормативно-правовым актам представительного органа
муниципального образования;
- имущество, направленное на обеспечение отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления, в установленных
федеральными законами и законами субъектов РФ случаях, включая
имущество, направленное на обеспечение отдельных полномочий органов
местного самоуправления, полученных ими в порядке, согласно ч. 4 ст. 15
данного Федерального закона;
- имущество, направленное на решение вопросов, которые находятся в
компетенции органов местного самоуправления в силу федеральных законов и
не отнесены к вопросам местного значения;
- имущество, указанное в ч. 2-4 ст. 50 данного Федерального закона,
направленное на решение вопросов местного значения.
Существуют различные мнения о перечне муниципального имущества,
должен ли он быть открытым или закрытым. С одной стороны закрытый
перечень муниципального имущества ставит в рамки возможности
муниципальных образований в плане создания условий для эффективного
развития малого и среднего предпринимательства, разработки и реализации
стратегических планов социально-экономического развития территорий.
С другой стороны муниципальные образования это публично-правовые
образования, а значит, они действуют как субъекты права только для решения
местных задач стоящих перед ними. Именно поэтому закрытый перечень
имущества, находящийся в собственности муниципальных образований,
определятся исключительно в соответствии с перечнем вопросов местного
значения, регламентированным ст. 14-16 данного Федерального закона.
Правомочия публичных образований-собственников от их имени вправе
осуществлять органы в соответствии со своей компетенцией. К примеру, от
59
имени муниципальных образований и государства согласно ст. 125 ГК РФ, п. 3
ст. 214 ГК РФ, п. 2 ст. 215 ГК РФ, права собственника реализуют органы и
лица, указанные в данных статьях.
П. 1 ст. 125 ГК РФ гласит, что органы государственной власти могут
реализовывать имущественные и личные неимущественные права и
обязанности от имени Российской Федерации, включая выступление в суде в
рамках своей компетенции, регламентированной актами, устанавливающими их
статус. Осуществление прав и обязанностей, указанных в п. 1 ст. 125 ГК РФ в
пределах компетенции, установленной актами, определяющими их статус,
могут органы местного самоуправления, выступающие от имени
муниципальных образований.
Имущество, находящееся в публичной собственности делится на две
части: первая часть закрепляется за муниципальными или государственными
предприятиями, используя видах вещных прав, как право оперативного
управления и хозяйственного ведения [4.4, c.32]. Данные унитарные
предприятия отвечают по своим обязательствам всем имуществом,
принадлежащим им. Муниципальные образования и государство являясь
собственником не отвечает по обязательствам унитарных предприятий. Данная
ответственность характерна для таких случаев:
- в случае, когда действиями собственника имущества, вызвано
банкротство (несостоятельность) предприятия, то согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ и
п. 2 ст. 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях" на собственника возлагается субсидиарная
ответственность по его обязательствам при условии недостаточности
имущества муниципального или государственного предприятия;
- в случае недостаточности имущества казенного предприятия,
превышающая указанную в п. 5 ст. 113 ГК РФ; п. 3 ст. 7 данного ФЗ, то в
отношении данного предприятия устанавливается субсидиарная
ответственность публичного образования-собственника по обязательствам
данного предприятия.
60
Гражданский кодекс (п. 5 ст. 113) и Федеральной закон (п. 1 ст. 7)
устанавливают, что унитарные предприятия по обязательствам собственников
их имущества не несут ответственности.
Принятие решения по вопросу ответственности публичного образования
по обязательствам учреждения будет зависеть от его вида - автономное или
бюджетное. В случае недостаточности денежных средств собственник
имущества будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам
данного бюджетного учреждения.
П. 2 ст. 120 ГК РФ устанавливает, что собственник имущества
автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам
учреждения. В то же время Гражданский кодекс РФ не раскрывает ответа на
вопрос об ответственности учреждения по долгам публичного образования. В
ст. 161 БК РФ "Особенности правового положения бюджетных учреждений"
тоже не содержит ответа на вопрос, касающийся ответственности учреждения
бюджетной сферы по обязательствам публичного образования. А вот п. 6 ст. 2
Федерального закона "Об автономных учреждениях" говорит о том, что
автономное учреждение не несет ответственности по обязательствам
собственника его имущества.
Правовед Суханов Е.А. отмечал, что законодательно имущество казенных
предприятий и учреждений не должно идти на погашение долгов создавшего их
публичного собственника, в случае если собственник не изымает это
имущество в порядке, установленном законом, регламентированным п. 2 ст.
296 ГК РФ или, не ликвидируя юридическое лицо, созданное им, после
удовлетворения требований всех кредиторов забирает остаток имущества
согласно п. 7 ст. 63 ГК РФ, что, кстати, может применяться к обычному
предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ).
Государственную казну Российской Федерации и муниципальную казну
согласно п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ составляет имущество, не
закрепленное за муниципальными и государственными учреждениями и
предприятиями. Не стоит путать понятие казны, которое является
61
нераспределенным имуществом, с соответствующим муниципальным или
государственным органом (казначейством).
Бюджетные средства, регламентированные п. 4 ст. 214 ГК РФ, п. 3 ст. 215
ГК РФ находятся на первом месте в перечне объектов, из которых состоит
казна соответствующего публично-правового образования. Казна государства и
муниципальных образований также включает в себя и средства
соответствующих внебюджетных фондов - пенсионного, социального
страхования т.д.
Таким образом, объектом взыскания по обязательствам государства и
муниципального образования служат средства казны. П. 1 ст. 126 ГК РФ гласит,
что Российская Федерация и муниципальные образования несут
ответственность по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на
праве собственности, исключая имущество, закрепленное за юридическими
лицами, непосредственно ими созданными на праве оперативного управления
или хозяйственного ведения, а также имущества, которое находится лишь в
муниципальной или государственной собственности. Что касается обращения
взыскания в отношении природных ресурсов, которые имеются в
муниципальной или государственной собственности, то такие взыскания
допустимы лишь в случаях, предусмотренных законом. А так как закона,
предусматривающего взыскание на природные ресурсы, нет, следовательно, и
обращение взыскания на них не производится, также как и на имущество,
находящееся в исключительной собственности государства или
муниципалитета.
П. 2 ст. 214 ГК РФ регламентирует презумпцию государственной
собственности на землю и иные природные ресурсы, не находящиеся в
собственности муниципальных образований, юридических лиц, граждан
являются государственной собственностью.
Подводя итоги выше сказанному, можно сделать вывод, что государство
и муниципальные образования имею право приобретать имущество как
общегражданскими, так и специальными, присущими только им способами в
62
виде национализации, конфискации, реквизиции, выкупа земельного участка
для муниципальных и государственных нужд, в том числе через сбор налогов и
пошлин.
Возмездное отчуждение имущества, являющегося собственностью РФ и
муниципальных образований, в собственность юридических и физических лиц
может иметь место быть. Этот особой случай прекращения права публичной
собственности называется приватизация.
2.3 Приватизация как одно из важнейших оснований прекращения права
собственности государства и муниципальных образований
Американский исследователь Роберт У. Пул впервые использовал термин
«приватизация» в 1976 г. в своей работе, которая была опубликована в
периодическом бюллетене под названием «Reason Foundation».
Середина 80-х годов XX показала потребность в демонополизации
экономики, создании новых отношений собственности, устранению
исключительного положения государственных предприятий. Основой всего
этого могло стать разгосударствление и приватизация. Реализация
разгосударствления осуществлялась двумя способами преобразования
собственности государства: а) в частные формы через создание частных
предприятий, выкупа или акционирования собственности государства; б) в
коллективные формы через создание арендных и иных коллективных
предприятий и выкупом собственности государства.
Приватизация характеризовалась одним из способов преобразования
государственных предприятий в частные. Выбор пал на первый способ из
данных путей преобразований.
Современный период диктует актуальность вопроса, связанного с
правовым анализом самого процесса приватизации как с теоретической, так и
практической стороны, а также его правовых последствий.
63
Как считает правовед Е.В. Моисеева, существуют веские причины,
наделяющие правовой анализ последствий процесса приватизации
муниципального и государственного имущества особом значением.
Первая причина это выявление недостатков правового регулирования
отношений, связанных с передачей госимущества в частную собственность.
Вторая причина это определения целесообразности и возможности
работы с этим институтом в дальнейшем;
Третья причина это возможность устранения пробелов и недостатков
действующих нормативно-правовых актов и принятия новых необходимых
правовых актов или изменений[31, c.74].
Хотя ст. 217 ГК РФ «Приватизация государственного и муниципального
имущества» и включена в Главу 13 ГК РФ «Общие положения» Раздела II ГК
РФ, но она не входит в число оснований возникновения либо прекращения
права собственности. Хотя само такое явление как приватизация и есть
основание прекращения права собственности распространяющееся на объекты
муниципального и государственного имущества, оно несет за собой
возникновения права частной собственности юридических и физических лиц.
Рассматривая механизм взаимодействия государства и муниципальных
образований как собственников муниципального и государственного
имущества, можно указать следующие этапы приватизации:
А) спонтанная приватизация, период с 1987 по 1991гг;
Б) массовая приватизация, период с 1992 по 1994 гг.;
В) денежная приватизация, период с 1994 по 1997 гг.;
Г) залоговые аукционы, период с 1995 по 1996 гг.;
Д) точечная приватизация, период с 2001 г. по сей день.
С началом первого этапа приватизации ключевым нормативно-правовым
актом регулирования стал Закон РСФСР «О приватизации государственных и
муниципальных предприятий» от 3 июля 1991 г.
Этот закон дал четкую регламентацию, касающуюся государственных
органов, имеющих полномочия проводить приватизацию. Появились две