55
1) договоры, направленные на удовлетворение государственных нужд
1
;
2) договоры, которые не связаны с осуществлением властных полномочий,
например, аренда, купля-продажа и др.
2
;
3) договоры, обусловленные спецификой деятельности подразделений
ОВД, например, договор оказания услуг по охране собственности и др.
3
.
Правовой базой деятельности подразделений ОВД как субъектов
гражданский правоотношений является как Гражданский кодекс РФ, так и
ведомственные нормативные акты, включенные в гражданское
законодательство.
Рассмотрим проявление правоспособности подразделений ОВД на
конкретном осуществлении ими своих прав и несения обязанностей. Особая
регламентация касается оборота имущества предприятий и учреждений, которые
принадлежат подразделениям системы МВД РФ
4
, а также возникновения
отношений по поводу специальной продукции подразделений ГИБДД
5
. Стоит
отметить, что список таких отношений не ограничен, мы привели лишь
несколько примеров.
1
См.: Приказ МВД РФ от 5 августа 1996 г. № 428 «Об утверждении Устава Объединения
единого заказчика МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: п.33 Приказа МВД РФ от 31 мая 2002 года № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД
субъектов Российской Федерации в области миграции» (вместе с "Общим положением о
подразделении по делам миграции Министерства внутренних дел, главного управления,
управления внутренних дел субъекта Российской Федерации") (Зарегистрировано в Минюсте
РФ 07.06.2002 № 3504) // СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: п.33 Приказа МВД РФ от 31 мая 2002 года № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД
субъектов Российской Федерации в области миграции» (вместе с "Общим положением о
подразделении по делам миграции Министерства внутренних дел, главного управления,
управления внутренних дел субъекта Российской Федерации") (Зарегистрировано в Минюсте
РФ 07.06.2002 № 3504) // СПС «КонсультантПлюс».
4
См.: Указ Президента РФ от 12 октября 1992 года № 1192 «О приватизации в органах
внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5
См.: Приказ МВД России от 20 апреля 2015 года № 451 «О совершенствовании деятельности
подразделений Госавтоинспекции на региональном и районном уровнях» (ред. 28.03.2019);
Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 11 августа 2000 года № 856-р «Об
установлении размеров оплаты за выдачу (замену) государственных номерных знаков и
документов, необходимых для допуска транспортных средств и водителей к участию в
дорожном движении, а также за прием экзаменов» // СПС «КонсультантПлюс».
56
Таким образом, органы внутренних дел имеют статус государственного
учреждения. Это некоммерческая организация, учрежденная МВД РФ (если
создается территориальный орган МВД РФ на региональном уровне) или самим
территориальным органом МВД РФ на региональном уровне (когда создается
ОВД на районном уровне). Финансирование деятельности ОВД осуществляется
из федерального бюджета. Функции ОВД, в первую очередь, направлены на
осуществление взятого на себя государством обязательства по обеспечению
безопасного существования, как всего российского общества в целом, так и
отдельно взятого человека.
Организация деятельности ОВД, как государственного учреждения,
определяется ГК РФ, федеральными законами, принятыми на его основе и в
значительной части отдельными правовыми актами, носящими ведомственный
характер.
Завершая анализ вопроса о правосубъектности, отметим, что обращаться к
этой категории следует с расширенных позиций, включая в ее структуру
правоспособность, дееспособность, деликтоспособность. При этом понятия
«правоспособность» и «компетенция» не следует рассматрвиать как
тождественные. Компетенция ОВД заключается в наличие прав и обязанностей,
предусмотренных законодательством для реализации возложенных задач.
Гражданская правоспособность юридического лица дает ему возможность
участвовать в гражданско-правовых отношениях, в частности в договорных
отношениях.
Подытоживая представленные нами в рамках настоящей главы
рассуждения о специальной правоспособности гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
отметим вновь основные ее особенности:
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
могут быть владельцами (балансодержателями) любых вещей;
57
− некоторые гражданские права и обязанности могут принадлежать
исключительно территориальному органу федерального органа исполнительной
власти;
− имущество территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти переходит в собственность частных лиц по правилам,
предусмотренным особым гражданско-правовым институтом – институтом
приватизации
1
;
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
не могут быть участниками некоторых гражданских правоотношений;
− к территориальным органам федеральных органов исполнительной
власти не применяются отдельные правовые предписания, распространяющиеся
на остальных юридических;
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
могут выступать организаторами публичных торгов;
− ГК РФ предусмотрел отдельной нормой порядок возмещения убытков,
причиненных территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, а также компенсацию такого ущерба, причиненными
незаконными действиями территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти;
− особо регламентирована процедура привлечения к ответственности по
обязательствам публично-правового образования (РФ, субъектов РФ в лице их
органов).
Гражданско-правовой статус территориальных органов федеральной
исполнительной власти понятие многогранное, закрепляющее один из аспектов
юридического качества лица – систему его юридических свойств, которая
представляет собой обусловленную компетенцией совокупность его прав и
обязанностей. Резюмируя изложенное, можно заключить, что современное
1
См., например: Слетев Е.Л. Муниципальное образование как субъект частно-правовых от-
ношений // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и
частное право: проблема развития и взаимодействия, законодательного выражения и юри-
дической практики» 23-24 апреля 1998 года. – Екатеринбург, 1999. – С. 157.
58
законодательное регулирование деятельности территориальных органов
федеральной исполнительной власти требует всестороннего осмыслений и
дальнейшего совершенствования с целью формирования эффективного и
единообразного применения правовых норм, регламентирующих деятельность
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, чему и
будет посвящено вторая глава нашего исследования.
Публично-правовые образования обладают специальной
правоспособностью. Для разграничения участия в гражданском обороте
государства и его органов как самостоятельных субъектов следует отказаться от
установления самостоятельной правосубъектности государственных органов.
59
Глава 2. Особенности реализации гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том
числе в правоприменительной практике, как участника гражданских
правоотношений
2.1. Реализация основных прав (полномочий) и обязанностей
территориальных органов федеральной исполнительной власти, как участника
гражданских правоотношений
Российская Федерация стоит на пути повышения качества
государственного и муниципального управления. Именно с целью обеспечения
нормального функционирования государственного и муниципального
управления, а также обеспечения некоторых своих прав и обязанностей,
территориальные органы исполнительной власти являются полноценными
участниками гражданских правовых отношений в различных их проявлениях.
Опираясь на действующее отечественное законодательство, научные
достижения ученых-правоведов, их предложения и взгляды, видим
необходимым подробно рассмотреть теоретически и практически значимые
аспекты реализации своего правового статуса территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемых нами правовых
отношениях.
Ранее мы уже указывали на то, что территориальные органы являются
юридическими лицами, имеющими свой расчетный счет, иные счета в
отделениях банков, обособленное имущество, а также гербовую печать, что
позволяет им выступать в качестве самостоятельных участников гражданско-
правовых отношений. Согласно ст. 125 ГК РФ территориальные органы
правомочны своими действиями приобретать и осуществлять свои
имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в
суде в рамках своей компетенции. Таким образом, само государство через свои
компетентные органы, которые собственно и были созданы с целью
представления интересов государства, участвует в рассматриваемых
60
правоотношениях. Однако, как ранее также мы отмечали, созданное
государством юридическое лицо также может выступать субъектом в
гражданских правоотношениях и от собственного имени, приобретая в
гражданском обороте права и обязанности исключительно для себя.
Говоря о реализации своих прав (правомочий) и обязанностей
территориальными органами федеральных органов исполнительной власти как
участниками гражданско-правовых отношений, следует выделить некоторые
особенности, следующие из их правового статуса:
1) территориальному органу, как субъекту публичного права дозволено
делать только то, что предписано законом, в то время как в гражданском праве
дозволено делать то, что не запрещено законом,
2) реализация властных полномочий – обязанность территориального
органа исполнительной власти, а приостановка деятельности субъекта
публичного права может быть расценена как должностное преступление. Для
субъекта гражданского права возможно добровольное прекращение реализации
своей деятельности, кроме случаев нарушения ранее взятых обязательств,
3) любое обеспечение деятельности территориального органа, как любого
другого субъекта публичного права (материально-техническое,
информационное и т.д.), может быть реализовано только в порядке,
установленном нормативными правовыми актами. Обеспечение деятельности
субъекта гражданского права возможно любыми источниками, которые не
запрещены действующим законодательством,
4) существуют ограничения на использование своих властно-публичных
полномочий в рамках гражданско-правовых отношений, несмотря на равенство
территориальных органов власти с иными субъектами таких отношений. Отсюда
вытекает, что данные правовые отношения (с участием субъекта публичного
права) реализуются в соответствии с нормами, регулирующими деятельность
юридических лиц, кроме случаев прямого указания в законе или обязанности
органа власти,
5) реализуя свои основные права и обязанности, рассматриваемые нами
61
субъекты отвечают всем своим имуществом,
6) территориальные органы власти несут субсидиарную ответственность
по обязательствам казенных предприятий, а также финансируемых ими
учреждений.
Таким образом, несмотря на то, что территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти могут реализовывать свои полномочия в рамках
гражданско-правовых отношений наравне с иными субъектами, в силу
публичного характера их правового статуса, существуют некоторые
особенности, отличающие их от иных субъектов гражданского права.
С точки зрения организационно-правовой формы, территориальные
органы, как юридические лица, могут вступать в те гражданские
правоотношения, которые связаны с организационным и материально-
техническим обеспечением деятельности. Например, закупка техники, аренда
зданий и сооружений, коммунальное обслуживание и т.д. По вопросам
реализации своего гражданско-правового статуса территориальными органами
федеральной исполнительной власти высказывали свое мнение теоретики
различных областей знаний. Так, Е. А. Суханов считает, что «категория
компетенции связана с установлением публично-правового статуса
соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не
является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского
законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного
и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально
определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства»
1
.
Отметим, например, что в ч.6 ст.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
1
См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам
// Вестник ВАС РФ. – 2001. – № 3. –С. 116.
62
субъектов Российской Федерации»
1
указано, что законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделен правами
юридического лица. Однако обладание правами юридического лица – не значит
быть юридическим лицом. Таким образом, понятия «юридическое лицо» и
«субъект, наделенный правами юридического лица» – не являются
тождественными. По мнению М.Ю. Зенкова, при использовании в современных
условиях понятия юридического лица (исключительно в гражданско-правовом
смысле) «зачастую приводит к грубым нарушениям правового порядка,
оказывает негативное воздействие на характер осуществления государственной
власти и местного самоуправления, поскольку «развязывает руки»
руководителям органов публичной власти, теоретически оправдывая
бесконтрольное произвольное распоряжение бюджетными средствами, вконец
расшатывает бюджетно-сметный режим и в целом режим законности в
деятельности органов государственной власти»
2
. По его мнению, законодатель,
устанавливая участие территориальных органов в гражданско-правовых
отношениях наравне с другими субъектами, самостоятельно формирует
предпосылки для злоупотребления властными полномочиями в личных или
групповых целях, ухода от ответственности должностных лиц и т.д. Так, стоит
отметить, что по итогу такие предпосылки становятся факторами
распространения коррупции, снижения престижа государственной власти, роста
правонарушений во всех сферах общественной жизни.
По нашему мнению, на правовой статус органов власти и иных публично-
правовых образований необходимо закрепить на законодательном уровне. В
частности, видится целесообразным закрепить статус юридического лица
публичного права (публично-правового юридического лица), определить его
1
См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
2
См.: Зенков М. Ю. Административная реформа и изменение правового статуса
государственных органов и органов местного самоуправления: [Электронный источник]. –
URL: http://sibags. narod. ru/dfilesAem.doc (дата обращения 15.05.2019).
63
признаки, порядок осуществления своей деятельности.
Согласно Гражданскому кодексу РФ, территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти реализуют свою дееспособность в
рамках своей компетенции, установленной актами о статусе этих органов, а
система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
устанавливается Федеральным законом №184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с
указанным законом именно высший исполнительный орган государственной
власти субъекта РФ правомочен управлять и распоряжаться собственностью
субъекта непосредственно или через специально созданные им исполнительные
органы, а также федеральной собственностью, которая была передана в
управление субъекту в соответствии с действующим законодательством. Так,
например, с точки зрения реализации своих полномочий в гражданско-правовых
отношениях, именно высший исполнительный орган субъекта выступает в
правовых отношениях по государственному кредиту, который оформлен
выпуском ценных бумаг субъекта. В свою очередь, высшее должностное лицо
субъекта правомочно осуществлять внешнеэкономические связи, подписывать
договоры и соглашения от имени субъекта РФ.
Обратив внимание на некоторые особенности реализации своих
полномочий территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти, рассмотрим детально, как пример, Главное управление Министерства
внутренних дел Российской Федерации по Нижегородской области (далее – ГУ
МВД РФ по НО), как субъект гражданско-правовых отношений.
Необходимость обеспечения высокого уровня функционирования МВД
России обуславливает участие подразделений ОВД в гражданских правовых
отношениях. В соответствии с действующим законодательством,
территориальные органы МВД России, созданные с целью осуществления
полномочий, возложенным на МВД России, правомочны иметь в оперативном
управлении объекты административного, хозяйственного и социально-бытового
64
назначения. Распоряжением Правительства РФ от 14.02.2012 № 199-р
1
был
создан Центр хозяйственного и сервисного обеспечения МВД России по
Нижегородской области (далее – ЦХиСО ГУ МВД РФ по НО), занимающееся
тыловым обеспечением и ответственное за результаты хозяйственной и
финансовой деятельности.
В рамках гражданско-правовых отношений ЦХиСО ГУ МВД РФ по НО
размещает информацию на официальном сайте о заказах на поставки товаров,
выполнение работ и оказание услуг для нужд ГУ МВД РФ по НО и подчиненных
ему территориальных органов МВД России на районном уровне. Анализируя
контракты, предоставленные Единой информационной системой в сфере
закупок
2
, мы видим, что ГУ МВД РФ по НО выступает субъектом гражданско-
правовых отношений и реализует полномочия заказчика строительных работ по
возведению нежилых зданий и сооружений, водоснабжения и водоотведения,
автомобильного топлива и т.д. Кроме того, осуществляется заключение
договоров оказания услуг по уборке зданий, помещений объектов главного
управления, заключение договоров и государственных контрактов на
возмещение коммунальных услуг с организациями, арендующими помещения на
объектах ГУ МВД РФ по НО.
Для сравнения приведем пример по органу исполнительной власти
субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 807 ГК РФ, договор займа может
быть заключен путем размещения облигаций. В соответствии с действующим
законодательством, субъекты (в лице своих органов от имени субъекта РФ),
правомочны заключать договор займа именно размещая облигации. По данному
договору займа субъект РФ, выпустивший облигации, признается заемщиком
(эмитентом), а другая сторона – владельцем облигации. Именно таким образом
органы власти субъекта реализуют свою право на выпуск ценных бумаг и
1
Распоряжение Правительства РФ от 14 февраля 2012 г. № 199-р (ред. от 17.06.2016) «О
федеральных казенных учреждениях хозяйственного и сервисного обеспечения
территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях» // СЗ РФ. –
2012. – № 8. – Ст. 1081.
2
[Электронный источник]. – URL: http://www.zakupki.gov.ru/ (дата обращения 15.05.2019).