65
одновременно приобретают обязанность по выплате долга. В настоящее время
на рынке ценных бумаг наиболее известны облигации Ленинградской области,
Нижегородской области и Алтайского края. Приказ Министерства финансов
Нижегородской области от 15.11.2018 № 285 «Об утверждении Решения об
эмиссии государственных облигаций Нижегородской области с фиксированным
купонным доходом и амортизацией долга» указывает, что «Эмитентом
облигаций от имени субъекта Российской Федерации – Нижегородской области
выступает Министерство финансов Нижегородской области (далее – Минфин
Нижегородской области)»
1
. Например, в ноябре 2018 года Минфин
Нижегородской области в полном объеме разместило облигационный займ на
сумму 10 млрд рублей. В 2017 году также были размещены облигации сроком на
5 лет на сумму 12 млрд рублей, в 2016 – 10 млрд рублей на 7 лет. Этим
подчеркивается важность участия территориальных органов власти в
гражданско-правовых отношениях для обеспечения нормальной
жизнедеятельности субъекта в целом, а также является одним из способов
привлечения денежных средств.
Согласно ч. 1 ст. 48 ГК РФ, территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти, как юридические лица, в рамках гражданско-правовых
отношений вправе выступать истцом и ответчиком в суде. Рассмотрим пример
из арбитражной судебной практики. Так, например, в ходе арбитражного
судопроизводства был рассмотрен иск Территориального органа Федеральной
службы государственной статистики Нижегородской области к
Территориальному управлению Федерального агентства по управлению
государственным имуществом в Нижегородской области об обязании принять в
состав казны Российской Федерации объект недвижимого имущества. В связи с
тем, что помещение находилось в оперативном управлении ответчика, истец
1
См.: Приказ Министерства финансов Нижегородской области от 15.11.2018 № 285 «Об
утверждении Решения об эмиссии государственных облигаций Нижегородской области с
фиксированным купонным доходом и амортизацией долга»: [Электронный источник]. – URL:
http://mf.nnov.ru/files/budget/N_PA/Prikaz_minfina_NO/Prikaz_ot_15_11_2018-%E2%84%
96%20285.pdf (дата обращения 17.05.2019).
66
потребовал прекращения данного права в судебном порядке. Ответчик в силу
несогласия с вышеуказанными требованиями истца опирался на п. 4 ст. 298 ГК
РФ, в соответствии с которым, казенное учреждение не вправе отчуждать либо
иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника
имущества. Исследовав предоставленные документы, выслушав мнения сторон,
суд принял решение о прекращении права оперативного управления на объект
недвижимого имущества ответчиком
1
.
Другим примером является решение Арбитражного суда Нижегородской
области по делу № А43-32138/2015. Истцом, Управлением Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской
области, был подан иск Территориальному управлению Федерального агентства
по управлению государственным имуществом в Нижегородской области об
обязании принять объект недвижимости в казну РФ. Истец обосновывал свой иск
тем, что данное имущество им не используется, а средства на его содержание
являются необоснованными растратами. Руководствуясь ст. 235 ГК РФ и ст. 299
ГК РФ, удовлетворил иск и вынес решение о принятии спорного имущества в
состав казны РФ
2
.
Таким образом, мы видим, что территориальными органами федеральных
органов исполнительной власти на практике реализуется право быть истцом и
ответчиком в суде, предусмотренное ч. 1 ст. 48 ГК РФ. Кроме того, отметим, что
достаточно чаще подобные споры, когда две стороны являются органами
исполнительной власти, возникают по поводу имущества, находящего в
оперативном управлении у одного из субъектов.
Рассмотрев реализацию основных прав и обязанностей территориального
органа федерального органа исполнительной власти как участника гражданских
1
См.: Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23 сентября 2016 г. по делу
№ А43-23779/2016: [Электронный источник]. – URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/
0dhWwqFIYGgT/ (дата обращения 16.05.2019).
2
См.: Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.04.2016 по делу № А43-
32138/2015: [Электронный источник]. – URL: http://docs.pravo.ru/document/view/
81460872/93304000/ (дата обращения 16.05.2019).
67
правоотношений, выделили основные особенности и рассмотрев практический
аспект, мы можем сделать вывод о том, что данные субъекты вступают в такие
отношения с целью обеспечения материально-технической базы для выполнения
поставленных перед ними задач. Несмотря на то, что они являются
юридическими лицами и вступают в гражданские правоотношения на равных
правах с иными субъектами, в силу публичного характера органов власти,
имеются некоторые особенности по реализации предоставленных
законодательством РФ полномочий. В теории возникает немало споров по
поводу статуса органов власти в гражданских правоотношениях, а вопрос об их
участии в них остаётся и по сей день дискуссионным. В связи с этим,
неоднократно предлагается внести изменения на законодательном уровне, чтобы
способствовать улучшению работы территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти в сфере гражданских правоотношений.
2.2. Гражданско-правовая ответственность территориальных органов
исполнительной власти
Институт гражданско-правовой ответственности на сегодняшний день
является перспективным направлением развития отечественного
законодательства. Часто в судебной практике возникают споры, связанные с
возмещением вреда (убытков), причиненных в результате незаконных действий
(бездействий) государственных органов и их должностных лиц, именно поэтому
современное законодательство постоянно совершенствуется в данной области.
Повышенная ответственность органов власти обуславливается необходимостью
обеспечения законности и справедливости, совершаемых ими действий, так как
данные органы наделены властно-распорядительными функциями и аппаратом
принуждения, что лишает личность свободы выбора поведения. В целях
обеспечения защиты прав и свобод граждан функционирует механизм
гражданско-правовой ответственности. Одной из составляющих такого
механизма является закрепленное в ст. 53 Конституции РФ право каждого на
68
возмещение государством вреда, причиненного действиями (бездействием)
органов государственной власти и их должностных лиц. Кроме этого в ст. 52
Конституции РФ прямо указано, что «права потерпевших от преступлений и
злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает
потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Из
данных положений можно сделать вывод, что государств возлагает на себя
обязанность по возмещению ущерба, причиненного действиями органов власти
и их должностных лиц.
Категория гражданско-правовой ответственности законодательно не
закреплена, поэтому существует множество точек зрения, касающихся данного
понятия. О.С. Иоффе утверждал, что гражданско-правовая ответственность есть
не что иное, как санкция за правонарушение, вызывающая для нарушителя
отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав
либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых
обязанностей
1
. На наш взгляд, наиболее полно дается следующее определение
гражданско-правовой ответственности – установленная законом мера
воздействия имущественного характера, опосредованная правом, направленная
на восстановление нарушенных прав лица, применяемая в отношении
государства в силу прямого указания на это в законе с целью предотвращения
совершения новых правонарушений, обеспечения стабильности гражданского
оборота
2
.
Наступление гражданско-правовой ответственности сопровождается
определенными основаниями её возникновения. Существует неоднозначность
мнений по поводу данных оснований. Такие цивилисты как Алексеев С.С.,
Иоффе О.С., Грибанов В.П. и др. признают основанием ответственности – состав
гражданского правонарушения. Другой точки зрения придерживается В.В.
1
См., например: Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву
// Ленинградский университет. – 1955. – С. 17.
2
См., например: Зуева М.В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный
государственными органами и их должностными лицами : автореф. дисс. … канд. юрид. наук
/ М.В. Зуева. – Волгоград, – 2011. – С. 9.
69
Витрянский, определяющий единственное основание гражданско-правовой
ответственности как, нарушение субъективных гражданских прав, поскольку
гражданско-правовая ответственность представляет собой ответственность
нарушителя перед потерпевшим и ее общей целью является восстановление
нарушенного права.
Наряду с основанием гражданско-правовая ответственность обусловлена
необходимостью следующих условий:
1) деяние в форме нарушения гражданских прав;
2) последствия в виде причинения вреда или убытков;
3) причинно-следственная связь между деянием и последствиями;
4) наличие вины.
Статья 1070 ГК РФ предусматривает ответственность за вред,
причиненный, гражданину в. результате незаконного осуждения, незаконного
привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве
меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного
привлечения к административной ответственности в виде административного
ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного
привлечения к административной ответственности в виде административного
приостановления деятельности, которая наступает независимо от вины,
должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры
и суда в порядке, установленном законом. Необходимость соблюдения в данном
случае такого условия, как наличие вины отходит на второй план, это
обусловлено тем, что при осуществлении действий, перечисленных в ст. 1070 ГК
РФ нарушается конституционное право гражданина на свободу и личную
неприкосновенность.
Лицо, чьи права были нарушены, может в судебном порядке также
взыскать с государства моральный вред, если данное наступило вследствие
результатов действий, нарушающих личные неимущественные права. Категория
морального вреда наиболее полно раскрывается в Постановлении Пленума
Верховного суда РФ от 20.12.94 №10 «Некоторые вопросы применения
70
законодательства о компенсации морального вреда»
1
. Под моральным вредом
понимаются нравственные или физические страдания, причиненные
действиями, посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в
силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности,
деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная
тайна и т. п.), нарушающими его личные права, как имущественные, так и
неимущественные (право на пользование своим именем, право авторства и др.).
Основания компенсации морального вреда, установлены действующим
гражданским законодательством в ст.1100 ГК РФ: вред причинен в связи с
воздействием источника повышенной опасности; распространены сведения,
порочащие честь, деловую репутацию и достоинство; лицо незаконно осуждено,
незаконно привлечено к уголовной ответственности и др.
Компенсация морального вреда не зависит от размера возмещения
государством имущественного вреда. Вред, причиненный лицу действиями
органов власти, полежит возмещению за счет средств соответствующих
бюджетов РФ (ст.16 ГК РФ). Обязанность по возмещению вреда имеет
законодательное закрепление на федеральном уровне в ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ.
Данные статьи устанавливают основания и условия ответственности за вред,
причиненный действиями органов власти и их должностных лиц, а также
порядок выделения средств.
Рассмотрим привлечение к гражданско-правовой ответственности на
примере территориальных органов МВД России на региональном уровне –
управлений МВД России по субъектам.
Заметим, гражданско-правовая ответственность ОВД довольно интересное
правовое и социальное явление. Оно включает в себя определенные
особенности, которые позволяют говорить о существовании данного института
в сфере правоохранительной деятельности.
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.1994 № 10 (ред. от 06.02.2007)
«Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» //
Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации. – 1995. – № 3.
71
Опираясь на статистику, приведенную на официальном сайте МВД
России
1
можно проследить следующую тенденцию. Из общего числа обращений,
поступивших на рассмотрение в МВД за второй, третий, четвертый квартал 2018
года и первый квартал 2019 года, число жалоб, поданных на незаконные действия
сотрудников полиции и недостатки в работе органов внутренних дел,
сократилось. Так во втором квартале 2018 года было принесено 49,3 % (27 765),
в третьем – 47,1 % (26324), в четвертом – 46,6% (24892), а за прошедший период
2019 года - 46,5% (23941). Предметом обжалования являются незаконные
действия сотрудников полиции, в число которых входят: незаконное применение
ограничительных мер при задержании, незаконные доставление и
конвоирование; бездействие при раскрытии и расследовании преступлений;
несоблюдение прав граждан на своевременное рассмотрение обращений и
направление мотивированных ответов; нарушение сроков принятия
процессуальных решений, несоблюдение ими профессиональной этики,
нарушение служебной дисциплины
2
.
Результаты статистики МВД России указывают на тот факт, что
первостепенно предъявляются иски по обжалованию действий (бездействий) и
решений органов должностных лиц, в порядке ст. 1069, 1070 ГК РФ.
В связи с осуществлением сотрудниками полиции широкого круга
полномочий их действия должны опираться на принципы законности,
справедливости, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Главной особенностью осуществления полномочий в ОВД является
властный характер деятельности. Сотрудник полиции имеет право использовать
меры государственного принуждения, которые каким-либо образом
ограничивают законные права и интересы лиц. Тем самым увеличивается риск
1
См.: [Электронный источник]. – URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/mvd/structure1/Departamenti/
Departament_deloproizvodstva_i_raboti_s/Informacija_o_rassmotrenii_obrashhenij (дата
обращения: 16.05.2019).
2
См. также: Паламарчук Д. Ю. О некоторых аспектах гражданско-правовой ответственности
органов внутренних дел // Актуальные проблемы права: материалы V Междунар. науч. конф.
– М., – 2016. – С. 91-95.
72
причинения вреда имуществу, жизни и здоровью граждан.
При совершении действий, являющихся противоправными, в полной мере
должен реализовываться механизм возмещения вреда, который направлен в
первую очередь на восстановление и компенсацию нарушенных прав.
Органы внутренних дел, как один из органов исполнительной власти
реализует свою деятельность на основе Федерального закона от 07.02.2011«О
полиции», в котором разъяснено, что на сотрудников полиции возложена
обязанность по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан,
противодействия преступлениям, охраны общественного порядка и обеспечения
общественной безопасности
1
. Но при совершении противоправных действий со
стороны сотрудников, в действие вступает норма Конституции РФ, которая
устанавливает, что при причинении вреда незаконными действиями органов
власти и их должностных лиц, государство возмещает причиненный вред.
Статья 16 ГК РФ конкретизирует данную норму и указывает, что убытки,
причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не
соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного
органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией,
соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Кроме
этого статья 16.1 ГК РФ устанавливает, что в случаях и в порядке, которые
предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности правомерными
действиями государственных органов, а также иных лиц, которым государством
предоставлены властные полномочия, подлежит компенсации. Также лицо имеет
право взыскать моральный вред.
На сегодняшний день существуют меры гражданско-правовой
ответственности общего и специального характера, законодательно
закрепленные в ст. 1069 и 1070 ГК РФ.
1
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. – 2011. – № 7. –
Ст. 900.
73
Норма статьи 1069 ГК РФ включает в себя общие положения гражданско-
правовой ответственности. Данная статья устанавливает, что вред, причиненный
личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу
юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом,
причинившим вред.
Также применяется иной порядок привлечения к ответственности. Статья
1070 ГК РФ закрепляет специальный субъектный состав, порядок возмещения
вреда и перечень действий, на основании которого реализуется механизм
гражданско-правовой ответственности ОВД. Ч.1 ст. 1070 ГК РФ является
специальной мерой привлечения лиц к ответственности, так как вводится в
действие независимо от наличия вины, о чем и говорилось ранее. Ч.2 ст.1070 ГК
РФ носит общий характер, при которым обязательным условием возмещения
вреда является исключительное наличие вины.
Анализируя указанные выше правовые нормы можно прийти к выводу, что
для привлечения сотрудников ОВД к ответственности главными условиями
наличия объективной стороны будет противоправное деяние, совершенное
сотрудником полиции при выполнении служебных обязанностей, причинно-
следственная связь между деянием и последствиями и причиненный вред.
Субъект ОВД является особенностью гражданско-правовой ответственности,
так как лицо, причинившее вред, не возмещает причиненный ущерб, а
обязательство по возмещению лежит на государственной казне РФ, либо, если
это прямо предусмотрено законом, на казне субъекта РФ или муниципального
образования.
Рассмотрим судебную практику по спорам, связанным с возмещением
вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействий)
сотрудников ОВД за 2016 год. Количество обращений в МВД за четвертый
квартал 2016 года составило 41596 шт.
1
Из общего количества корреспонденции
1
См.: [Электронный источник]. – URL: https://xn--b1aew.xn--
p1ai/mvd/structure1/Departamenti/Departament_deloproizvodstva_i_raboti_s/Informacija_o_rassm
otrenii_obrashhenij (дата обращения: 16.05.2019).
74
51 % – жалобы, посвященные недостаткам в работе ОВД, нарушению
законности. В целях защиты своих прав граждане приносят исковые заявления в
суд, большинство из которых полежит удовлетворению.
Например, общество обратилось в Арбитражный суд уральского округа с
иском к государственной инспекции безопасности дорожного движения о
возмещении убытков, которые возникли по причине ареста автотранспортного
средства
1
. Данное транспортное средство принадлежало лицу на праве
собственности. После окончания административного производства автомобиль
не был возвращен его собственнику. Суд апелляционной инстанции в порядке
пересмотра установил, что обязанность по возмещению причиненного ущерба
возлагается на государственную казну Российской Федерации в лице МВД
Российской Федерации.
При прекращении производства по делу об административном
правонарушении транспортное средство должно быть незамедлительно
передано его владельцу, а расходы по его перемещению и хранению, в
установленном законом порядке, возмещены. Органы исполнительной власти
должны обеспечить надлежащее хранение изъятого имущества
2
. При утрате
переданного на хранение или под охрану имущества собственник имеет право на
иск о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации.
Также, можно привести следующее судебное решение, рассматривающее
интересующую нас сферу:
Б. предъявил иск о возмещении вреда, причиненного здоровью
3
.
Ответчиком по данному иску выступало МВД России. В ходе судебного
1
См.: Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2016
№17АП-18679/2015-АК Арбитражного суда Уральского округа от 14.06.2016 №Ф09-4413/16
по делу №А71-4208/2015: [Электронный источник]. – URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9f849458-
6020-4d7f-b7c1-2540c7b02904 (дата обращения: 16.05.2019).
2
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г.
№ 145 «Об обзоре практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда,
причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их
должностными лицами» // Вестник ВАС РФ. – № 8. – 2011.
3
См.: [Электронный источник]. – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/28855168/
(дата обращения: 16.05.2019).