55
вреда, особенности его содержания определяют необходимость
дополнительного специального регулирования порядка его возмещения
1
.
Наличие публично-правовых начал в регулировании гражданско-
правовой ответственности за причинение экологического вреда проявляется
в выявлении публичных форм экологического вреда и установлении
специальных способов определения размера такого вреда (такс и методик
исчисления размера вреда).
Гражданско-правовая ответственность за причинение экологического
вреда имеет повышенный характер как по основаниям ее применения (более
широкое действие правила о безвиновной ответственности), так и по размеру
подлежащего возмещению вреда. Являясь специальной разновидностью
гражданско-правовой ответственности, ответственность, основанная на
применении такс и методик, регулируется нормами, которые подлежат
непосредственному применению. Традиционная гражданско-правовая
ответственность имеет прямое действие только в случае возмещения ущерба
причиненного обычному имуществу. Ущерб, причиненный природным
объектам, должен возмещаться на основе специальных норм, которые
дополняются действием общих норм гражданского права.
Такой подход основывается на представлениях об иерархической
структуре права. Данная структура на отраслевом уровне включает в себя
фундаментальные (генетически первоначальные) и специализированные
отрасли права. Как подчеркивает М.Н. Марченко, опыт правового развития
современных государств позволяет сделать вывод об углублении
субординационного начала в системе права. Все отчетливее проявляется
функционально ведущая роль отраслей, регулирующих специализацию
управляющего воздействия государства на общественные процессы. К этому
подталкивают объективные реалии: необходимость «экологизации»
экономической и социальной сфер; «специализация», т. е. коррегирование
1
Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране
окружающей среды: Дисс. на соискание... канд. юрид. наук. М. 1998. С. 31-34.
56
экономической и иной деятельности ее соответствия общенациональным
интересам и ценностям; формирование общественно необходимого
правового режима («предела»), в котором может протекать различная
предпринимательская деятельность. Эти общественные необходимости
усиливают функционально определяющее место вслед за конституционным и
некоторых других отраслей права (природоохранное, административное,
финансовое), что оказывает влияние на правовые режимы в других отраслях
1
.
С 40-х годов в юридической литературе высказывается идея о
сложении в системе права комплексных отраслей права. Обычно говорят о
таких, как: «право природопользования» и других отраслях
2
. Формирование
комплексных отраслей права связывается с существованием «пограничных»
институтов права, как это имеет место в гражданском и трудовом праве
3
.
При этом единство фундаментальной отрасли права, в частности,
гражданского права, обеспечивается действием правила о приоритете норм
гражданского права, закрепленных в ГК РФ, по отношению к нормам
гражданского права, закрепленным в других законах (п. 2 ст. 3 ГК РФ). Не
нарушено единство гражданско-правового регулирования и в случае
применения ответственности на основе такс и методик, поскольку ГК РФ в
ст. 1064 допускает специальное регулирование отношений, связанных с
определением размера убытков, подлежащих компенсации в порядке
гражданско-правовой ответственности.
2.2. Правовая природа платы за негативное воздействие на
окружающую среду
Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на
окружающую среду до настоящего времени окончательно не разрешен ни в
1
Общая теория государства и права. Академический курс. T. 2. Теория права / Отв. ред.
М.Н. Марченко. М.: Зерцало. 1998. С. 240.
2
Указ соч. С. 242.
3
Указ. соч. С. 245.
57
научной литературе, ни в законодательстве и судебной практике.
Действующее законодательное регулирование предлагает лишь общие
подходы к определению понятия платы за негативное воздействие. Так,
Определение понятия негативного воздействия на окружающую среду
содержится в общих положениях Федерального закона «Об охране
окружающей среды». На основании положений ст.1 указанного закона
можно определить негативное воздействие на окружающую среду как
воздействие хозяйственной и иной деятельности человека на совокупность
компонентов природной среды, последствия которой приводят к негативным
изменениям состояния окружающей среды во взаимосвязи ее физических,
химических, биологических и иных показателей.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» негативное
воздействие на окружающую среду рассматривается как разновидность
природопользования, поскольку в соответствии со ст.1 указанного закона
использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на
природные ресурсы в процессе хозяйственной и иной деятельности - как
собственно негативные, так и иные виды воздействия.
Все предусмотренные рассматриваемым законом виды негативного
воздействия так или иначе связаны с понятиями «загрязнение окружающей
среды», «загрязняющее вещество». Следует отметить, что утративший силу
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» использовал
термин «плата за загрязнение окружающей среды», который получил свое
закрепление в ряде подзаконных актов, действующих и в настоящее время. В
соответствии со ст.1 действующего закона загрязнение окружающей среды
представляет собой поступление в окружающую среду вещества или
энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают
негативное воздействие на окружающую среду. Для определения степени
загрязнения (негативного воздействия на окружающую среду) используются
нормативы допустимого воздействия, нормативы допустимых выбросов и
сбросов, нормативы предельно допустимых концентраций, прочие
58
нормативы, соблюдение которых должно способствовать поддержанию
качества окружающей среды, ее благоприятного состояния.
Наряду с достаточное скудным законодательным определением
понятия платы за негативное воздействие судебная практика по вопросу
правовой природы платы за негативное воздействие обширна и носит крайне
неоднородный характер.
За весьма непродолжительный период времени высшими судебными
инстанциями по существу было сформулировано как минимум три
полностью или частично взаимоисключающие правовые позиции:
1)
Плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми
признаками налога и не может быть установлена Постановлением
Правительства РФ (Решение Верховного Суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ
2002-178 «О признании незаконным (недействительным) Постановления
Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении порядка
определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»
в редакции от 14.06.2001)
1
.
2)
Плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является
фискальным сбором и может быть установлена Постановлением
Правительства РФ в пределах делегированных полномочий (Определение
Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О «По запросу
Правительства Российской Федерации о проверке конституционности
Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении
порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части
первой Налогового кодекса Российской Федерации»
2
.
3)
Существенные признаки платы за загрязнение окружающей среды
1
Налоговый вестник. № 12. 2002.
2
Российская газета. № 241. 25.12.2002.
59
могут быть установлены на уровне не ниже Постановления Правительства
Российской Федерации (Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2003 №
ГКПИ 03-49 «О признании частично недействующим Постановления
Правительства РФ от 28.08.1992 № 632»)
1
.
Остановимся на каждой из них более подробно.
1. Плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми
признаками налога и не может быть установлена постановлением
Правительства РФ
ОАО обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой о признании
незаконным Постановления Правительства РФ от 28.08.92 № 632 «Об
утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия», ссылаясь на то, что оно не соответствует
действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает
налоговый платеж.
Верховный Суд РФ заявление ОАО удовлетворил. Названное выше
Постановление Правительства РФ признано незаконным
(недействительным). Кассационная жалоба Правительства РФ оставлена без
удовлетворения.
Принимая решение об удовлетворении жалобы, Верховный Суд РФ
исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды может быть
установлена только федеральным законом, а не актом Правительства РФ.
Так, согласно статье 57 Конституции РФ каждый обязан платить
законно установленные налоги и сборы. В соответствии с частью 3 статьи 75
Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и
общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации
устанавливаются федеральным законом.
В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в
1
Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2003 № ГКПИ 03-49 «О признании частично
недействующим Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632» // СПС
КонсультантПлюс.
60
федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в
Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и
сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27.12.1991 г.
№ 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
В силу пункта 5 статьи 3 Налогового кодекса РФ федеральные налоги и
сборы устанавливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни
на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а
также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым
кодексом РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные этим
Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным
Кодексом.
Из содержания статьи 17 Налогового кодекса РФ следует, что налог,
взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным
лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе
определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым
относятся: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период,
налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты
налога.
При рассмотрении дела было установлено, что плата за загрязнение
окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми
признаками налога, перечисленными в статье 8 Налогового кодекса РФ
(обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение
денежных средств плательщика для финансирования государства). Однако, в
нарушение статьи 17 Налогового кодекса РФ, все существенные элементы
указанного налогового платежа были установлены не федеральным законом,
а постановлением Правительства РФ.
Установление федеральных налогов отнесено к исключительной
компетенции законодателя, а не к компетенции Правительства, и введение
Правительством РФ такого налога было расценено судом как нарушение
определенного указанными выше Федеральными законами порядка введения
61
федеральных налогов и сборов.
2. Плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является
фискальным сбором и может быть установлена постановлением
Правительства РФ в пределах делегированных полномочий
Правительство РФ направило в Конституционный Суд РФ запрос о
проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28.08.92
№ 632, ссылаясь на то, что платежи за загрязнение окружающей среды не
являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками
налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и,
следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно
статьям 57 и 75 (часть 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом.
Конституционный Суд РФ установил следующее.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ ни на кого не может быть
возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие
установленными данным Кодексом признаками налогов и сборов, не
предусмотренные данным Кодексом либо установленные в ином порядке,
чем определено данным Кодексом. В силу этого любой платеж независимо от
его названия должен оцениваться по существу, с учетом характеристик
налога и сбора, предусмотренных законом.
По смыслу статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», платежи за различные виды негативного воздействия на
окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной
и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую
среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и
сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п.
Указанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во
исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей),
возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает
негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют
собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия,
62
производимого в пределах установленных нормативов, под контролем
государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны
устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и
объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах
допустимых нормативов), право на осуществление которого получает
субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды
взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых
реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку;
они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и
степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на
окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей
народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также
затрат природопользователей на выполнение природоохранных
мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение
окружающей среды.
Таким образом, плата, внесение которой является необходимым
условием получения юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную
деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду,
определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе
дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую
среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану
и восстановление.
Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное
воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих
налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и,
следовательно, не включаются в систему налогов, которая согласно статье 75
(часть 3) Конституции РФ подлежит установлению федеральным законом.
Поэтому на них не может быть распространен вытекающий из статей 57, 71
(пункт «з»), 75 (часть 3) Конституции РФ критерий правомерности
63
налоговых платежей, в соответствии с которым налоговый платеж может
считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные
элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены
непосредственно федеральным законом.
Платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как
необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную
деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду,
являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках
финансово-правовых отношений) за осуществление государством
мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от
последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное
на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого
допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и
компенсационный характер и являются по своей правовой природе не
налогом, а фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором,
ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект
налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на
окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база -
нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ,
размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого
негативного воздействия на окружающую среду и их существенные
характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что же
касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то
федеральный законодатель предоставил право его установления
Правительству РФ.
Таким образом, делегирование Правительству РФ федеральным
законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за
загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного
воздействия - с учетом характера данной платы - не может рассматриваться
64
как нарушение конституционного предписания о законно установленных
налогах и сборах.
Вместе с тем в ходе дальнейшего реформирования законодательства
РФ о налогах и сборах не исключается возможность введения законодателем
иного порядка взимания указанных платежей.
В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ № 284-0
от 10.12.2002 Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об
утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия» - поскольку оно принято Правительством РФ во
исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и
предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет
силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными
лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения
разграничения компетенции между Федеральным Собранием и
Правительством РФ.
3. Существенные признаки платы за загрязнение окружающей среды
могут быть установлены на уровне не ниже Постановления Правительства
РФ
Несмотря на вынесенное Определение Конституционного суда РФ о
неналоговом характере платы за загрязнение окружающей среды, ОАО
повторно обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой о признании
незаконными отдельных положений Постановления Правительства РФ от
28.08.92 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды,
размещение отходов, другие виды вредного воздействия», ссылаясь на то,
что они не соответствует действующему законодательству. Верховный суд
РФ удовлетворил заявленные требования частично.
Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632
Министерству экологии и природных ресурсов РФ поручено разработать с