65
привлечением Государственного комитета санитарно-эпидемиологического
надзора, других заинтересованных министерств и ведомств, органов
исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований и
по согласованию с Министерством экономики РФ и Министерством
финансов РФ утвердить до 1 ноября 1992 г. базовые нормативы платы за
выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду,
размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также
коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Министерству экологии и природных ресурсов РФ по согласованию с
Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ
предоставлено право вносить уточнения в указанные нормативы платы и
коэффициенты в связи с изменением экологической ситуации в отдельных
регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих
веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду.
Во исполнение данного пункта Постановления Министерство охраны
окружающий среды и природных ресурсов РФ 27 ноября 1992 г. утвердило
«Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в
окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты,
учитывающие экологические факторы»
1
.
При этом делегирование Правительством РФ полномочий
федеральным органам исполнительной власти по установлению нормативов
платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную
среду и размещение отходов законодательством в области охраны
окружающей среды не предусмотрено. Более того, ранее утвержденные
«Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в
окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты,
учитывающие экологические факторы» признаны недействующими
1
Письмо Минприроды РФ от 27.11.1992 (ред. от 18.08.1993) «Базовые нормативы платы за
выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение
отходов» // Закон, № з, 1993.
66
Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 12.04.2002 № 187. При
таких обстоятельствах суд посчитал, что положения пункта 2 Постановления
Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 не соответствуют действующему
законодательству и подлежат признанию недействующими.
Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на
окружающую среду долгое время рассматривался в судебной практике
арбитражных судов в контексте правомерности начисления пени и
привлечения к ответственности за невнесение экологических платежей, т.е.
по существу сводился к применимости положений ч. 1 Налогового кодекса
РФ к плате за негативное воздействие на окружающую среду. Арбитражные
суды по-разному расценили правовую позицию Конституционного Суда РФ,
что привело к возникновению как минимум трех различных линий судебных
решений. Коротко приведем аргументы каждой из них.
1. Как указано в п. 4 мотивировочной части Определения КС РФ от 10
декабря 2002 г. № 284-О, плата за загрязнение окружающей среды является
одним из источников дохода федерального бюджета.
В приложениях № 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. №
115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и к
Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О Федеральном
бюджете на 2002 год» плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и
сбросы вредных веществ, размещение отходов отнесена к налоговым
доходам. Законодатель тем самым подтверждает введение и взимание этой
платы.
Также КС РФ определил, что сохраняется прежний порядок взимания
платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного
воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания.
Таким образом, если природопользователь не исполнил обязанность по
внесению платы за фактическое загрязнение окружающей природной среды,
налоговый орган вправе доначислить экологические платежи и применить
ответственность по п. 1 ст. 122 НК РФ. Если же природопользователь не
67
исполнил обязанность по своевременному представлению в налоговый орган
расчета по плате за загрязнение окружающей природной среды, то с него
подлежит взысканию штраф, предусмотренный п. 1 ст. 119 НКРФ
1
.
2. Как указал в своем Определении от 10 декабря 2002 года № 284-О
Конституционный Суд РФ, платежи за негативное воздействие на
окружающую среду носят индивидуально-возмездный и компенсационный
характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным
сбором. В соответствии с п. 43 Постановления Пленума ВАС РФ от 28
февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения Части первой
Налогового кодекса РФ» при решении вопроса о правомерности применения
налоговым органом ст. 122 Кодекса в случае неуплаты, неполной уплаты
сбора судам необходимо исходить из природы каждого конкретного
обязательного платежа, поименованного «сбор». Неуплата сбора,
определение которого дано в пункте 2 статьи 8 Налогового кодекса
Российской Федерации, не может повлечь применение ответственности,
предусмотренной ст. 122 НК РФ
2
.
3. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в
соответствии с п. 5 Определения КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-0 и ст. 7
Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового
кодекса РФ» взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им
финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из
осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное
воздействие на окружающую среду и представляет собой форму возмещения
экономического ущерба от такого воздействия. Данные платежи не
включаются в систему налогов, которая согласно статье 75 (часть 3)
1
Постановление ФАС BCO от 15 сентября 2003 г. по делу № А19-6435/03-44-Ф02-
2899/03-С1, Постановление ФАС УО от 5 мая 2003 г. № Ф09-1214/03-АК, Постановления
ФАС ДВО от 16 мая 2003 г. по делу № Ф03-А51/03-2/1020, от 13 марта 2003 г. по делу №
Ф03-А51/03-2/221, от 5 марта 2003 г. по делу № Ф03-А51/03-2/274, Постановление ФАС
ЦО от 30 января 2003 г. № А23-3026/02А-5-194.
2
Постановление ФАС ВСО от 29 июля 2003 г. по делу № АЗЗ-2240/02-СЗа-Ф02-2267/03-
С1, Постановление ФАС ЗСО от 16 июля 2003 г. по делу № Ф04/3317-978/А27-2003.
68
Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным
законом. Также рассматриваемые платежи не являются и сбором.
Таким образом, указанные платежи относятся к обязательным
платежам неналогового характера, взимаемым в публично-правовом порядке,
к которым не применяются положения Налогового кодекса РФ.
Следовательно, к отношениям по внесению платы за загрязнение
окружающей среды нельзя применить ответственность по ст. 119, 122 НК
РФ, равно как и начислить пени на основании ст. 75 НК РФ
1
.
Проанализировав судебную практику арбитражных судов, можно
сделать вывод, что, несмотря на подходы к определению характера платы,
выработанные Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ в серии
судебных решений, единообразия в правоприменительной практике
федеральных арбитражных судов достичь так и не удалось.
Столь противоречивая судебная практика по данному вопросу вызвана,
как представляется, введением в терминологический аппарат налогового
права новой, недостаточно определенной формальными признаками
категории «фискальный сбор». Какой бы стройной ни казалась логика
Конституционного Суда РФ, сформулированная правовая позиция по плате
за загрязнение не выдерживает критики с точки зрения складывающейся
правоприменительной практики, в результате чего не соблюдается
конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.
Разрешение данной проблемы было найдено законодателем в принятии
поправок в Кодекс об административных правонарушениях, направленный
на усиление ответственности за правонарушения в области охраны
окружающей природной среды. Теперь закон устанавливает новый состав
правонарушения - невнесение или несвоевременное внесение платы за
негативное воздействие на окружающую среду (статья 8.41 Кодекса).
В пояснительной записке к законопроекту по вопросу установления
1
Постановления ФАС ЗСО от 20 октября 2003 г. по делу № Ф04/5364-752/А67-2003, от 1
сентября 2003 г. по делу № Ф04/4377-1427/А27-2003, от 7 июля 2003 г. по делу №
Ф04/3069-895/А27-2003, Постановление ФАС СЗО от 27 января 2003 г. № А56-30127/02.
69
нового состава правонарушения указывалось следующее: «Федеральный и
региональные бюджеты недополучают в результате невнесения платы за
загрязнение окружающей среды значительные суммы денежных средств. В
соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-
ФЗ «Об охране окружающей среды» требования в области охраны
окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной
деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность,
установленные законами и иными актами. Следовательно, одно из
экологических требований - платность негативного воздействия. В КоАП РФ
ответственность за несоблюдение экологических требований установлена в
статье 8.1. Данная статья является общей и применяется в случае
невозможности квалификации совершенного противоправного деяния в
области охраны окружающей среды и природопользования по специальной
норме. Внесение в КоАП РФ специального состава правонарушения -
невнесение платы за загрязнение окружающей среды - позволит повысить
эффективность применения мер административной ответственности за
совершение данного правонарушения, усилить превентивную роль закона в
деле охраны окружающей среды. Привлечение к административной
ответственности по статье 8.41 будут осуществлять государственные
инспектора по охране природы, осуществляющие государственный
экологический контроль».
Внесенные в КоАП РФ поправки разрешили проблему юридической
ответственности за невнесение платы за негативное воздействие в рамках
административно-правовых отношений. Однако указанную меру нельзя
рассматривать иначе как временную, направленную на скорейшее решение
проблемы отсутствия правовых оснований для привлечения к
ответственности за данное правонарушение.
При этом такая мера не способна решить вопрос по существу.
Совершенно очевидной представляется необходимость принятия отдельного
законодательного акта в соответствии с п. 3 ст. 16 Закона «Об охране
70
окружающей среды» (либо, в качестве альтернативы и в зависимости от
законодательной политики, - дополнения соответствующей главой
кодифицированного акта законодательства), который, во-первых,
соответствовал бы правовой природе и экономическому содержанию
экологических платежей, и во-вторых - обеспечивал бы достаточный уровень
администрирования и контроля за поступлением сумм платы в бюджетную
систему РФ.
На основе анализа судебной практики можно сделать вывод, что по
своей правовой природе плата за негативное воздействие полностью
соответствует критериям налогового платежа: она основана на Законе «Об
охране окружающей среды», уплачивается в денежной форме с целью
обеспечения расходов публичной власти (на восстановление окружающей
природной среды) на началах обязательности, безвозвратности и
индивидуальной безвозмездности.
Критерий безвозмездности выражается в том, что плательщик не
приобретает взамен никакого права и преимущества. Если же исходить из
противного, то это будет означать, что плательщик приобретает у
государства право загрязнять природу (как в пределах нормативов, так и
сверх них), что представляется не соответствующим принципам правового и
социального государства, которое не вправе торговать социальными и
конституционно значимыми ценностями.
Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на
благоприятную окружающую среду. Следовательно, только лица,
пострадавшие от ее нарушения, вправе требовать встречного возмещения от
загрязнителя. Такая плата не распределяется между пострадавшими от
загрязнения. Торговля государства благоприятной окружающей средой, не
обладающего на нее исключительными правами, в пользу отдельных граждан
и организаций с точки зрения Конституции РФ неправомерна.
Более того, если следовать логике Конституционного Суда РФ, то
неналоговыми можно признать все природоресурсные налоги: налог на
71
землю - плата за право пользования землей, лесной налог - за пользование
лесом, водный налог - за пользование водой и т.д. И даже любой другой
налог можно подвести под неналоговые платежи, используя логику
Конституционного Суда РФ: налог на прибыль - это плата за право получать
прибыль, НДС - плата за право реализации продукции и т.д.
1
Очевидно, что вывод Конституционного Суда РФ о неналоговой
природе платы за негативное воздействие не выдерживает критики. С этим
выводом не согласились представители всех ветвей власти: законодатель - в
ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год», где эти платежи отнесены к
налоговым; МНС России - в действиях своих инспекций, которые взыскивали
данные платежи в качестве налоговых недоимок; арбитражные суды,
которые рассматривали споры об этих платежах в качестве налоговых. Даже
обращаясь в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке ст. 7 Вводного
налогового закона, Правительство РФ косвенно признало, что спорный
платеж имеет явно выраженный налоговый характер.
Подводя некоторые итоги, приходится констатировать, что вопрос о
правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду до
настоящего времени окончательно не разрешен ни в научной литературе, ни
в законодательстве и судебной практике.
На основе анализа судебной практики арбитражных судов в контексте
правомерности начисления пени и привлечения к ответственности за
невнесение экологических платежей диссертант выделял различные подходы
к определению правовой природы платы за негативное воздействие на
окружающую среду. Диссертант приходит к выводу, что по своей правовой
природе плата за негативное воздействие на окружающую среду отвечает
основным юридическим признакам фискального платежа, а именно:
установлена, хотя и в общем виде, на уровне федерального закона,
ограничивает право собственности плательщиков - природопользователей,
1
Сасов К.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по
налогообложению / Под ред. С.Г. Пепеляева. - М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 49.
72
взимается вне зависимости от воли отдельного лица, ее уплата строго
юридически не порождает встречного обязательства у государства,
уплачивается в денежной форме с целью обеспечения расходов публичной
власти.
Вместе с тем, с учетом указанных правовых позиций различных
судебных инстанций, позволим сделать свое утверждение относительно
правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую
среду, которая, по нашему мнению, состоит в достижении цели компенсации
причиненного окружающей среде ущерба Данная цель достигается именно
использованием гражданско-правового института возмещения вреда, о
сущности которого указывалось в предыдущем параграфе данной работы.
Компенсационная функция присуща платежам, но она носит вторичный
характер, поскольку основное назначение платы - стимулирование
природопользователя к проведению природоохранных мероприятий В связи с
этим теоретически и практически важным представляется дифференциация
платы как фискального сбора и возмещения вреда как меры гражданско-
правовой ответственности.
Возмещение вреда окружающей среде по утвержденным в
установленном порядке таксам и методикам является повышенной
имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским
законодательством Публичный элемент указанной ответственности
проявляется в ее штрафном характере, имеющим целью не только
компенсировать причиненный вред, но и стимулировать причинителя вреда к
недопущению подобных нарушений в будущем.
2.3. Правовая организация экологического страхования
Экологическое страхование необходимо рассматривать в качестве
важнейшего элемента финансово-экономического механизма
природопользования и охраны окружающей среды, способствующего
73
достижению паритета экономических и экологических ценностей, а,
следовательно, достижению устойчивого развития. Это обусловлено
содержанием экологического страхования, под которым понимается
страхование ответственности предприятий (источников повышенной
экологической опасности) и имущественных интересов страхователей,
возникающих в результате аварийного (внезапного, непреднамеренного)
загрязнения окружающей природной среды, обеспечивающее возможность
компенсации причиняемых при этом убытков и создающее дополнительные
источники финансирования природоохранных мероприятий и обеспечения
экобезопасности
1
.
Кроме того, экологическое страхование следует оценивать в качестве
адекватной институциональной поддержки такого механизма,
представляющего собой систему имущественной ответственности
природопользователей за негативное воздействие на окружающую
природную среду.
Экологическое страхование было предусмотрено в качестве одного из
экономических инструментов охраны окружающей природной среды в
Законе РСФСР от 19 декабря 1991г. № 2060-1 «Об охране окружающей
природной среды» наряду с платой за выбросы и сбросы загрязняющих
веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другими
экономическими мерами. В Федеральном законе «Об охране окружающей
среды» экологическое страхование также предусмотрено в качестве
самостоятельного метода экономического регулирования в области охраны
окружающей среды (ст. 14, 18). Однако понятия экологического страхования
законодательство не содержит. Имеются лишь его доктринальные
определения наряду с указанным выше
2
.
1
Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М., 1996; Труды I Всероссийской
конференции «Теория и практика экологического страхования». М., 1995; Труды II
Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования. М., 1996. С.
53.
2
Азаров Г.И., Бринчук М.М., Серов Г.П., Скуратов Ю.И. и др. Экологическое право России:
Учебник. М., 1997; Сплетухов Ю.А. Основные черты страхования ответственности
74
Несмотря на то, что объектом страхования является риск гражданской
ответственности, выражающейся в предъявлении страхователю
имущественных претензий физическими или юридическими лицами в
соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении
ущерба
1
, понятие экологического риска так же, как и экологического
страхования в целом, все чаще рассматривается на страницах изданий,
посвященных вопросам охраны окружающей природной среды и
экологического права
2
.
На территории России до недавнего времени экологические виды
страхования практически не применялись. Исключение составляли договоры
Ингосстраха с судовладельцами о страховании ответственности
судовладельцев за утечку нефтепродуктов из танкеров и загрязнения ими вод
и побережья
3
. Точнее, речь идет о страховании ответственности за
возможную в будущем вину в связи с нарушением природоохранных
законов.
По поручению Правительства РФ в 1992 г. Минприродой России
совместно с Росгосстрахом было разработано и утверждено Типовое
положение о порядке добровольного экологического страхования в
Российской Федерации. Согласно данному Положению страхователями
выступают предприятия и организации всех форм собственности. Объектом
страхования является риск гражданской ответственности. Страховым
событием служит непреднамеренный ущерб окружающей природной среде в
той или иной форме. В страховом договоре заранее оговаривается перечень
загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым
подлежит возмещению из страхового фонда.
Говоря о значении экологического страхования можно согласиться с
предприятий за вред, причиненный в результате загрязнения окружающей среды // Труды I
Всероссийской конференции. М., 1995.
1
Азаров Г.И., Бринчук М.М. и др. Экологическое право России: Учебник. М., 1997. С. 23.
2
Малик A.M. Страхование ответственности за экологический ущерб// Правовые вопросы
охраны окружающей среды: экологическая экспертиза. 1991. № 8.
3
Экологическое право России I Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. М., 1997. С. 329.