64
соглашений. Так, в 2017 году антимонопольными органами было возбуждено 204
дела о заключении антиконкурентных соглашений с органами власти.
Картели и иные антиконкурентные соглашения угрожают экономической
безопасности страны, наносят существенный вред бюджетам государства и
компаний с государственным участием, а также являются фактором, ведущим к
социальной нестабильности. В связи с этим в 2017 году принят ряд важнейших
стратегических документов, а также даны поручения, направленные на усиление
работы по противодействию картелям:
Национальный план развития конкуренции (предусматривает 4
мероприятия по вопросам, связанным с пресечением деятельности картелей)
1
;
Перечень поручений Президента Российской Федерации от 05.08.2017
№ пр-1525;
Поручение Совета Безопасности Российской Федерации от 25.07.2017 №
А21-4772;
Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030
года (отмечается необходимость предотвращения картельных сговоров).
ФАС России разработано 11 законопроектов, направленных на эффективное
противодействие картелям, а также ужесточение уголовной и административной
ответственности за их участие, в части предусматривающих:
приведение диспозиции статьи 178 УК РФ («Ограничение
конкуренции») в соответствии с положениями антимонопольного законодательства;
введение альтернативной подследственности по уголовным делам о
картелях;
получение антимонопольным органом результатов оперативно-
розыскной деятельности в целях доказывания антиконкурентных соглашений;
1
Указ Президента РФ от 21.12.2017 N 618 "Об основных направлениях государственной политики
по развитию конкуренции" (вместе с "Национальным планом развития конкуренции в Российской
Федерации на 2018 - 2020 годы") // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». –
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_285796/2bbd05163f15eaba8fe163c1b26f3956
626a5210/
65
введение реестра участников антиконкурентных соглашений (как меры
превенции сговоров).
Разработан также законопроект о введении оборотных штрафов за
воспрепятствование проверкам антимонопольного органа; ведется работа по
формулированию положений законопроекта, вводящего правовое регулирование
использования специального программного обеспечения – так называемых
«ценовых роботов», позволяющих анализировать цены конкурентов и производить
автоматическое ценообразование.
Эффективная работа по противодействию картелям невозможна без активного
взаимодействия с правоохранительными органами.
С целью совершенствования взаимодействия в противодействии картелям и
иным антиконкурентным соглашениям между надзорными, контролирующими и
правоохранительными органами разработан проект межведомственной программы
мер по выявлению и пресечению деятельности картелей и иных антиконкурентных
соглашений на 2018-2022 гг.
В свете развития цифровой экономики, для достижения антиконкурентных
соглашений участники картелей используют современные технологии, например,
функционал, обеспечивающий автоматизированное участие в аукционе
(аукционного робота) или новые способы анализа и обработки данных (Big Data).
Появление новых инструментов реализации вышеуказанных
антиконкурентных практик требует от ФАС России совершенствования подходов к
процессу доказывания антиконкурентных соглашений, согласованных действий и
незаконной координации экономической деятельности. Кроме того с целью
адаптации законодательства о защите конкуренции к условиям цифровой экономики
требуется его модернизация: закрепление определения ценового алгоритма,
ужесточение ответственности за заключение и реализацию антиконкурентных
соглашений и осуществление незаконной координации экономической деятельности
с использованием программного обеспечения (ценовых алгоритмов и аукционных
роботов), введение запрета и установление ответственности за соучастие в
незаконной координации экономической деятельности (путем использования
66
ценовых алгоритмов для формирования отчетов о ценах на рынке, используемых
координатором при контроле за ценами и приведения их к определенному уровню),
добавление в понятие соглашения способа его заключения путем конклюдентных
действий.
Для соглашения в виде картеля установлен наибольший вид
административной ответственности в виде штрафа для должностных лиц от 40 до 50
тыс. рублей или дисквалификацию на срок от 1 до 3 лет, для юридических лиц –
штраф от 0,03 до 0, 15 размера выручки правонарушителя от реализации товара
(работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение,
либо суммы расходов на приобретение товара, но не менее 100 тыс. рублей.
Законом установлено в отдельных частях статьи 14.32 КоАП РФ уменьшение
размера административной ответственности за иные антиконкурентные соглашения
и согласованные действия по мере снижения их общественной опасности.
В ФАС России созданы условия для общественного контроля за
деятельностью подконтрольных субъектов. Так, на официальном сайте ФАС России
размещены и функционируют три «горячии линии»: по вопросам повышения цен на
продовольствие, для сообщений о нарушениях Закона о торговле и «Сообщи о
картеле!».
В целях создания эффективных механизмов борьбы с ограничительными
деловыми практиками транснациональных корпораций и нарушениями
антимонопольного законодательства, носящих трансграничный характер ФАС
России с участием МИД России, Минюста России, Минэкономразвития, МВД
России, Следственного комитета Российской Федерации, Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, Института государства и права РАН, Института права и
развития Сколково, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
был разработан проект конвенции «О борьбе с картелями».
Практика осуществления государственного контроля (надзора) за
ограничивающими конкуренцию соглашениями, согласованными действиями
(нарушения по статьям 11, 11.1, 16 Закона о защите конкуренции) ежегодно
демонстрирует высокую эффективность:
67
резкое уменьшение количества возбужденных дел по признакам
нарушения статьи 16 в анализируемом периоде (в 2017 году на 45% по сравнению с
2013 годом) свидетельствует о повышении ответственности органов
государственной власти всех уровней, а также иных лиц, на которые
распространяется действие статьи 16, в соблюдении норм антимонопольного
законодательства при заключении соглашений или осуществлении согласованных
действий, которые могут привести к ограничению конкуренции;
повышение количества возбужденных дел по признакам нарушения
статьи 11 свидетельствует о систематическом совершенствовании
антимонопольными органами правоприменительной практики и методов борьбы с
картелями.
Тенденцию возбужденных дел с 2013 г. по 2017 г по ст. 11, 11.1, 16 Закона о
защите конкуренции можно рассмотреть в Приложении 5.
В целях усовершенствования полномочий антимонопольных органов при
проведении проверочных мероприятий в части осуществления контроля за
картельными соглашениями необходимо процессуально регламентировать этот
механизм, а именно:
разработать стандарты раскрытия картельных дел на основе
правоприменительной практики.
разработать совместно с Генпрокуратурой России порядок проведения
антикартельных проверок.
На наш взгляд, предложенные дополнения могут оказать положительное
влияние на практику применения конкурентного законодательства.
Выводы по главе 2:
Рассматриваемые формы, прямо не поименованы в законодательстве,
обладают весьма размытыми оценочными признаками, что делает эти явления
трудноопределимыми.
Признаки злоупотребления правом и недобросовестной конкуренции, которые
регламентированы упомянутыми нормативными актами, взаимно друг друга
дополняют.
68
Помимо статутных характерных признаков недобросовестной конкуренции,
при определении в действиях субъекта направленности на получение незаконных
конкурентных преимуществ следует использовать принцип разумности,
отклонением от которого характеризуется злоупотребление правом в любой форме.
Совместное соглашение это добросовестное согласованное действие группы
лиц, включая различные национальные юрисдикции, направленные на
установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей в ходе
деятельности с учетом ограничений на проведение монополистической
деятельности и предотвращение недобросовестной конкуренции в государствах,
имеющих стороны соглашения. Соглашение о совместной деятельности является
широким понятием, которое объединяет большое количество договоров, в т. ч.
договор простого товарищества.
Создание картелей влечет за собой ряд негативных экономических и
социальных последствий. Во-первых, повышение уровня монополизации рынка
ухудшает экономическое благополучие потребителей, поскольку чрезмерное
повышение цены приводит к перераспределению экономического профицита в
пользу производителей. Кроме того, создание картелей не поощряет производителей
к повышению качества производимых товаров (услуг).
Картельные соглашения нарушают права участников рынка и направлена на
ограничение конкуренции, что вызывает незаконный характер их формирования.
69
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ КОНКУРЕНТНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
3.1. Гражданско-правовая ответственность в системе ответственности за
нарушение конкурентного законодательства
На основе ранее проведенного исследования, можно сделать вывод о том, что
конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором
самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается
возможность каждого в одностороннем порядке воздействовать на общие условия
обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Очевидно, что конкуренция хозяйствующих субъектов является основой
развития рынка, а значит, оказывает влияние на развитие экономики и государства в
целом. В таком свете особенное значение имеет профилактика и пресечение
нарушений конкурентного законодательства, а значит, актуальность имеет
определение и разграничение видов юридической ответственности за его
нарушение.
Чтобы рассмотреть виды юридической ответственности за нарушение
законодательства о конкуренции, необходимо рассмотреть концепцию
антимонопольного регулирования и органы, компетентные действовать в этой
области. Следует отметить, что поддержка конкуренции и запрещение
экономической деятельности, которая направлена на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию, является одним из важных принципов
предпринимательского права.
Антимонопольное (конкурентное) законодательство РФ основано на
следующих нормативно-правовых актах (далее – НПА): Конституция РФ, ГК РФ,
Закон № 135-ФЗ, и иных федеральных законов, которые регулируют отношения,
указанные в ст. 3 Закона № 35-ФЗ. Помимо этого, правовое регулирование
конкуренции и ограничения монополистической деятельности
70
Хозяйствующие субъекты в процессе осуществления экономической
деятельности конкурируют за лучшие условия для производства и реализации
продукции, выполнения работ и оказания услуг. Достижение данной цели
конкурентами может происходить как с помощью законных, так и с использованием
незаконных средств (злоупотребление доминирующим положением).
Соответственно, осуществление добросовестной конкуренции происходит при
помощи законных средств, при недобросовестной конкуренции применяются
незаконные средства.
Правовая сущность конкуренции отражается в законах и иных НПА.
В ст. 1 Закона № 135-ФЗ определены организационные и правовые основы
защиты конкуренции, в т.ч. в части следующего – предупреждение и пресечение
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущение,
ограничение, устранение конкуренции компетентными органами (государственная
власть, местное самоуправление). Очевидно, что свобода конкуренции –
центральное направление антимонопольного регулирования. Помимо указанного,
поддержка добросовестной конкуренции обеспечивается ст. 8 Конституции РФ.
Необходимо рассмотреть субъекты, которые подлежат ответственности за
нарушение конкурентного законодательства.
На основании ст. 4 Закона о защите конкуренции, к хозяйствующим субъектам
относятся индивидуальные предприниматели; коммерческие организации;
некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, которая приносит
доход.
Таким образом, субъекты конкуренции – это хозяйствующие субъекты, в т.ч.
финансовые организации. Установленные запреты на действия (бездействие)
хозяйствующих субъектов распространяются и на действия (бездействие) группы
лиц. Группа лиц представляет собой специфический субъект конкуренции,
определенный в ст. 9 Закона № 135-ФЗ.
Таким образом, субъектами конкурентного законодательства являются
российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной
власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного
71
самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов
власти органы или организации, а также физические лица, в т.ч. индивидуальные
предприниматели.
Как ранее было отмечено, недобросовестная конкуренция включает любые
действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), имеющие цель получить
преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности. Такие
действия вступают в противоречие с действующим законодательством, а также теми
обычаями, которые сложились в деловом обороте, не отвечают требованиям
добропорядочности и наносят или же могут нанести убытки, ущерб другим
хозяйствующим субъектам-конкурентам, а также их деловой репутации (ст. 4
Закона № 135-ФЗ).
С целью защиты конкуренции предусмотрены уполномоченные органы, т.е.
антимонопольные органы. В их компетенцию входят вопросы, связанные с
регулированием отдельных сфер правоотношений в сфере конкуренции и
монополий, в системе антимонопольных органов, по сути, можно выделить
следующие направления, согласно которому происходит внутриведомственное
разделение:
деятельность субъектов естественных монополий;
процедуры размещения государственных и муниципальных заказов;
интеллектуальная собственность;
кредитные и иные финансовые организации;
внешнеэкономическая деятельность.
Антимонопольный орган является федеральным контрольно-надзорным
органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию конкурентной
политики в пределах установленных полномочий, данными органами реализуется
конкурентное регулирование и контроль, а также имеет место система
взаимодействия с иными органами государственной власти, в рамках
межведомственного взаимодействия.
72
Как ранее было отмечено, в настоящий момент, антимонопольный орган, его
положение и правовой статус в системе федеральных органов исполнительной
власти определяется следующими нормативными правовыми актами:
Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов
исполнительной власти»
1
;
постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о
Федеральной антимонопольной службе»
2
.
Соответственно, ФАС России представляет собой уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет ряд функций.
Руководит деятельностью ФАС России Правительство РФ. ФАС России
осуществляет деятельность непосредственно и посредством своих территориальных
органов в процессе взаимодействия с различными структурами, к которым
относятся другие федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк
РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного
самоуправления, общественные объединения и пр.
На основании Положения о ФАС, антимонопольные органы с целью
реализации возложенных полномочий вправе:
запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по соответствующим вопросам;
заказывать по вопросам осуществления надзора проведение
исследований, испытаний и пр.;
давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам,
которые отнесены к установленной компетенции;
осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов;
1
Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной
власти» (в ред. Указа Президента РФ от 21 января 2020 г. N 21) // Собрание законодательства РФ,
от 21 мая 2018 г., № 21, ст. 2981.
2
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о
Федеральной антимонопольной службе» (в ред. Постановления Правительства РФ от 17 февраля
2020 г. N 160) // Собрание законодательства РФ от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3259.
73
в установленном порядке привлекать для проработки вопросов в
соответствующей сфере деятельности научные и другие организации, ученых и
специалистов;
применять предусмотренные законодательством РФ меры
(ограничительные, предупредительные, профилактические), которые направлены на
недопущение и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами
обязательных требований в сфере антимонопольного законодательства,
ликвидировать последствия таких нарушений;
создавать координационные, совещательные и экспертные органы, в
т.ч. межведомственные;
издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции
вопросам, в т.ч. приказы, определения, постановления;
учреждать знаки отличия и награждать граждан за высокие достижения
в установленной сфере деятельности.
Кац Р.Ю. выдвигает следующую позицию: «…обращение в антимонопольный
орган в административном порядке дает заявителям широкий круг возможностей
для реализации правомочия защиты субъективного гражданского права. Помимо
этого, разнообразие функций и полномочий ФАС России и ее территориальных
органов позволяет урегулировать отношения между управомоченными и
обязанными лицам на различных стадиях вмешательства государства, позволив
первым применить на каждой из них предусмотренный законом способ защиты
права»
1
.
Таким образом, ФАС России обладает правом на привлечение к
административной ответственности субъектов антимонопольного законодательства.
В свою очередь, привлечение к гражданско-правовой ответственности и уголовной
осуществляется судом. Следует остановиться на данном моменте более подробно.
Ст. 37 Закона о защите конкуренции устанавливает меры ответственности за
нарушение антимонопольного законодательства. При этом субъекты
1
Кац Р.Ю. Особенности предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного
законодательства как формы защиты субъективного гражданского права // Juvenis scientia. № 6.
2016. С. 54-56.