75
числе вопросы наличия нарушений градостроительного и земельного
законодательства при возведении спорного объекта и — при отказе в
удовлетворении иска — обеспечивают защиту прав владельца спорного
объекта, признавая де-факто его действия правомерными или не выходящими
за рамки незначительных формальных нарушений, не влияющих на права
третьих лиц и не создающих угрозу для жизни и здоровья граждан.
Дополнительным основанием для отказа в удовлетворении иска о сносе
самовольно возведенного строения и о признании на это строение права
собственности в судебной практике является отказ органов местного
самоуправления в приеме заявления о выдаче разрешения на строительство в
связи с отсутствием полного пакета необходимых документов (пояснительной
записки, схемы планировочной организации земельного участка, сведений об
инженерном оборудовании, проекта организации строительства, экспертизы
проектной документации и т.д.).
Хотя, как справедливо отмечается в литературе, такой подход вряд ли
может быть признан приемлемым, поскольку, «следуя логике суда,
самовольному застройщику после незаконного возведения объекта
недвижимости достаточно обратиться с заявлением о выдаче разрешения на
строительство в уполномоченный орган, получить законный и обоснованный
отказ в его выдаче ввиду как отсутствия необходимых для выдачи такого
разрешения документов, так и уже фактического существования объекта
недвижимости, а затем обратиться в суд с требованием о признании права
собственности на такой самострой, т.к. «необходимые меры» по легализации
самовольной постройки им были приняты».
При рассмотрении дела о признании права собственности на
самовольную постройку суд обязан проверить, соблюдены ли условия для
удовлетворения такого требования, даже если ответчик признал иск.
К участию в деле о признании права собственности на самовольную
постройку в обязательном порядке привлекается местная администрация как
орган, уполномоченный предоставлять земельные участки для возведения на
76
них строений и выдавать разрешения на строительство, чьи права были
затронуты несоблюдением порядка создания объекта недвижимого
имущества.
Легализация самовольно возведенного объекта недвижимости в ином,
внесудебном, порядке должна влечь те же правовые последствия, что и
осуществление такой легализации в судебном порядке: признание со стороны
государства безусловной возможности нахождения такого объекта в обороте
ввиду устранения признаков самовольности незаконно построенного объекта
недвижимости.
Такой порядок до настоящего времени фактически не установлен,
поскольку введенный с 1 сентября 2006 г. Федеральным законом от 30 июня
2006 г. № 93-ФЗ (Законом о дачной амнистии) порядок регистрации права
собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты
недвижимого имущества упростил процедуру регистрации прав на такие
объекты, но не определил, каким именно образом устраняются признаки
самовольности, т.к. регистрирующий орган не проверяет факт самовольности
постройки в силу отсутствия у него таких полномочий.
В случае легализации самовольных построек во внесудебном порядке
должно иметь место устранение признаков самовольности объекта и
признание последнего государством.
В настоящее время указанное имеет место лишь в случае легализации
самовольно возведенного объекта недвижимости в судебном порядке.
Исключительным основанием для легализации самовольной постройки
является наличие публичного интереса в ее сохранении. Так, в ходе
осуществления муниципального контроля за соблюдением земельного
законодательства было выявлено, что федеральным органом исполнительной
власти на земельном участке, относящемся к землям, государственная
собственность на которые не разграничена, возведен четырехэтажный не
завершенный строительством капитальный объект (не оконченное
77
строительством здание детской поликлиники) без получения необходимых
разрешений.
Полагая, что названный объект возведен на земельном участке, который
не предоставлялся для целей строительства, без соответствующих
разрешений, администрация обратилась в суд с иском о сносе самовольной
постройки, формально обладая правом на иск вследствие нарушения ее
гражданско-правового интереса как лица, наделенного правомочием по
распоряжению земельными участками, государственная собственность на
которые не разграничена, а также вследствие нарушения публичного интереса
— порядка осуществления строительства.
Однако, необходимо обратить внимание на то, что в данном споре как
истец, так и ответчик являются публично-правовыми образованиями, и потому
подразумевается, что их действия должны быть направлены на реализацию
публичного интереса.
Здание поликлиники соответствует требованиям строительных,
противопожарных, санитарно-эпидемиологических и градостроительных
норм и правил, предъявляемых к общественным зданиям, в том числе к
медицинским учреждениям, и является безопасным для жизни и здоровья
граждан.
Истец не обосновал, как публичный интерес будет защищен в результате
сноса здания поликлиники, тогда как орган местного самоуправления,
распоряжаясь земельными участками, права на которые не разграничены,
должен действовать не только от своего имени и в своих гражданско-правовых
интересах, но также и от имени и в интересах публично-правовых образований
других уровней: Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
В вопросе определения публичных интересов при наличии самовольной
постройки на территории муниципального образования органам местного
самоуправления следует установить:
1) существует ли публичный интерес в сохранении самовольной
постройки и признании права собственности на нее;
78
2) существует ли публичный интерес в сносе самовольной постройки;
3) существует ли конфликт публичных интересов на уровне одного
публично-правового образования либо конфликт публичных интересов
различных публично-правовых образований.
Помимо интереса, проявляющегося в необходимости соблюдения
строительных и градостроительных норм и правил и т.п., публичный интерес
может проявляться в том, что снос самовольных построек необходим для
осуществления программ благоустройства и развития территорий.
Новая редакция ст. 222 ГК РФ, позволившая органам местного
самоуправления некоторых типов муниципальных образований (городских
округов и муниципальных районов в отдельных случаях) принимать решение
о сносе самовольной постройки, предоставила возможность для реализации
программ массового сноса «проблемной недвижимости», в ходе которых
проводится единовременный снос аварийных и бесхозных объектов
недвижимости (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан,
Калининградская, Московская, Саратовская области и другие субъекты
Российской Федерации).
Например, в Московской области при осуществлении региональной
программы «Общественная инвентаризация» в 20169 г. был снесен 431 объект
— самовольные постройки, а также аварийные и бесхозные объекты
недвижимости.
На месте демонтируемых объектов муниципалитеты планируют
благоустройство территорий, а также жилую и общественную застройку.
Легализация самовольных построек может заблокировать либо существенно
осложнить реализацию программ благоустройства.
В случае, когда не менее 50% от общей площади всей территории
занимают земельные участки, на которых расположены объекты капитального
строительства, признанные аварийными и подлежащими сносу, являющиеся
самовольными постройками, либо снос или реконструкция которых
предусмотрены адресными программами, по инициативе самого органа
79
местного самоуправления может быть принято решение о комплексном
развитии территории (ст. 45, 46.10 ГрК РФ).
Такие меры хотя и связаны с ограничением права собственности, но
направлены на реализацию публично значимых интересов по комплексному
освоению территорий и созданию благоприятных условий для
жизнедеятельности.
На основании проведенного исследования можно сделать вывод об
отсутствии стабильности и последовательности в законодательном
установлении правового режима самовольной постройки. Этот правовой
институт неоднократно подвергался и подвергается концептуально
противоположным изменениям — от узаконивания либерального подхода к
самовольной постройке как основанию приобретения права собственности на
недвижимую вещь до сужения использования названного института в качестве
исключительной меры.
Ключом к нахождению адекватного правового режима самовольных
построек может стать нахождение баланса между публичными и частными
интересами, сталкивающимися как при сносе, так и при легализации
самовольных построек.
И снос, и легализация самовольной постройки происходит в
инициативном порядке. Для решения о сносе нужен выраженный органом
местного самоуправления либо прокуратурой публичный интерес в ее сносе,
для легализации — воля частного лица к приобретению права собственности
на самовольную постройку.
органы местного самоуправления усматривают публичный интерес не в
сносе, а в признании права собственности на самовольную постройку, им
следует учитывать, что по общему правилу использование муниципального
земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и видом
разрешенного использования нарушает права и законные интересы органа
местного самоуправления.
80
Отсутствие права на земельный участок влечет отказ в удовлетворении
иска о признании права собственности на самовольную постройку, поэтому
для признания права собственности на самовольную постройку,
расположенную на земельном участке, находящемся в муниципальной
собственности, органам местного самоуправления важно иметь достаточные
доказательства наличия публичного интереса в сохранении самовольной
постройки (как правило, это может быть социальное назначение объекта или
отнесение лиц, проживающих в таких объектах, к категории лиц,
нуждающихся в социальной помощи и поддержке).
Если встает вопрос о легализации самовольной постройки,
расположенной на земельном участке, находящемся в частной собственности,
органам местного самоуправления следует учитывать возможные расходы
местного бюджета на инфраструктурное обслуживание легализуемого объекта
и в зависимости от ожидаемых экономических и социальных эффектов
признания права собственности на самовольную постройку занимать в суде
активную позицию.
Органам местного самоуправления следует определить, отвечает ли
легализация самовольной постройки интересам муниципального образования,
учитывая следующее:
- к наиболее явным для муниципалитета отрицательным последствиям
правомерного сноса самовольных построек относится невозможность ввода в
хозяйственный оборот этих объектов и недовольство значительного числа
лиц, не причастных к возведению объекта самовольного строительства, но
страдающих в результате его сноса (если речь идет, например, о сносе
многоквартирного жилого дома, признанного самовольной постройкой);
- к отрицательным последствиям неправомерного сноса относится
обязанность возмещения причиненного ущерба и «имиджевые потери» для
органов местного самоуправления.
81
Здесь действительно, прежде чем один раз снести, нужно семь раз
отмерить и удостовериться в соответствии спорного объекта признакам
самовольной постройки;
- к отрицательным последствиям легализации самовольных построек
для муниципалитета относится необходимость осуществления
инфраструктурного обеспечения новых объектов недвижимости и вызванное
этим увеличение нагрузки на местный бюджет.
Признание права собственности на самовольную постройку
рассматривается законодателем как исключительное основание приобретения
права собственности, поэтому и выступать в суде с позиции поддержки
легализации самостроя органам местного самоуправления стоит только при
наличии исключительных обстоятельств.
Систематическая легализация самовольных построек фактически
создает альтернативный механизм получения разрешения на строительство и
ввод в эксплуатацию объектов недвижимости (незаконный и потенциально
общественно опасный), нарушает установленный порядок взаимодействия
между физическими и юридическими лицами и органами местного
самоуправления и способствует формированию завышенных и
неправомерных требований, адресованных органам местного самоуправления.
Признание права собственности на самовольную постройку означает и
последующее обеспечение муниципальным образованием проверки
противопожарных, градостроительных и иных требований, предъявляемых к
объектам недвижимости, что также влечет за собой определенную
финансовую нагрузку на муниципальное образование.
В судебных спорах о признании права собственности на самовольную
постройку орган местного самоуправления может основывать свою позицию
как на формальных запретах и ограничениях, установленных нормативными
актами, так и на других аргументах, имеющих комплексный характер и
учитывающих все иные факторы, имеющие значение для решения вопроса о
признании права собственности на самовольную постройку, например,
82
публичные интересы, связанные с определением общих перспектив развития
территории поселения и инфраструктуры населенных пунктов.
Участие в деле о признании права собственности на самовольную
постройку органов местного самоуправления как органов, уполномоченных
предоставлять земельные участки для возведения на них строений и выдавать
разрешения на строительство, обязательно, поскольку их права затрагиваются
несоблюдением порядка создания объекта недвижимого имущества. От их
позиции, представленных доказательств и действий, предшествовавших
возведению самовольной постройки, в значительной степени зависит итоговое
решение по указанной категории дел.
2.5 Проблема правоприменения конструкции «право на право»
Правовая ситуация в российском обществе характеризуется
транзитивным состоянием, так как речь идет о том, что легитимация нового
социально-правового порядка обусловлена и сопровождается парадоксами
правового поведения и правовой культуры россиян.
По этой теме неоднократно высказывались видные российские
правоведы, политологи и социологи. Казалось бы, вердикт ясен и вопрос
состоит в том, что российскому обществу трудно расстаться с недавним
прошлым, что очевидно влияние социокультурной травмы, обусловленной
распадом страны и неоднозначными социальными реформами. Тем не менее,
есть актуальность анализа правовой культуры как социокультурного
феномена, определяющего социальные настроения россиян по отношению к
правовой сфере, к модели социально-правового порядка и правовым
стратегиям.
В этом смысле, показателен тот факт, что российское общество осознало
невозможность поворота к прошлому, что является результатом социальной
ностальгии, но не мотивацией массового поведения. Однако стабильными
83
можно назвать парадоксы правовой культуры, то, что российский социолог
Ж.Т. Тощенко описывает как метаморфозы общественного сознания.
Описание современной реальности, согласно его позиции, не позволяет
преумножать общеизвестные факты, но сложность изучения правовой
культуры российского общества заключается в том, что превращенные формы
массового сознания порождают не только эффект «расколотости», но и
требуют, во имя достижения объективных критериев исследований,
концентрации внимания на парадоксах, имеющих и объективный и
субъективный смыслы.
Для того, чтобы не порождать феномены ложного сознания, вероятно,
следует, признавая реальности переходного периода, уходить от штампов
«маргинализированного сознания», «патологического сознания», отречься от
иллюзий по поводу скорых перемен в правовой культуре и, главное,
диагностировать правовую культуру в контексте парадоксов как противоречия
между оценками и реальным влиянием правовой культуры, расхождением
стереотипов и официального дискурса, принятого в правовой сфере.
Иными словами, рассматривать парадоксы правовой культуры
необходимо не только как следствие субъективных ошибочных намерений и
стремлений индивидов, с трудом адаптирующихся к новым социально-
экономическим и социально-политическим реалиям, но и принимать во
внимание возможность воспроизводства парадоксов в рамках «симбиоза» в
правовой культуре социальных групп и слоев, формирующих структуру
российского общества, взаимоисключающих друг друга оценок, установок,
ориентиров и намерений.
Актуальность осмысления парадоксов правовой культуры в российском
обществе очевидна потому, что вне нейтрализации этих парадоксов нам
маловероятным представляется модернизация правовой культуры,
приведения ее в соответствие с правовыми нормами и стандартами,
уменьшение влияния сферы неправовой свободы и, в конечном счете,
создание работающих механизмов правовых практик.
84
Нахождение общества в состоянии социальной и правовой
дезориентации имеет негативные последствия для социальной интеграции,
вызывает параллелизм жизненных и культурных форм, приводит к
отчуждению и недоверию по отношению к политическим и правовым
институтам, и на уровне межгруппового и межличностного взаимодействия.
Поэтому, осознавая сложность проблемы парадоксов в правовой культуре
российского общества, нельзя ограничиться констатацией фактов или
предложить мало объяснительную схему.
Социологическая мысль наработала определенные концептуальные
схемы, которые позволяют охарактеризовать парадоксы правовой культуры и
в классическом варианте социальной аномии Э.Дюркгейма, и в
неклассической схеме социального конструирования реальности П. Бергера и
Т. Лукмана.
Однако правовая культура в российском обществе формируется под
влиянием социокультурного контекста и требует, как писал П. Штомпка,
включения механизма социологического воображения, выработки
социологического языка, позволяющего принять и понять разнообразие форм,
в которых проявляется правовая культура в российском обществе, определить
перспективы правового поведения в рамках норм и ценностей правовой
культуры, принимать во внимание влияние «прошлого» и сделать акцент на
возможных изменениях, динамике правовой культуры.
Разумеется, механический перенос аналитических образцов,
накопленных зарубежной социологической мыслью, приводит только к
рецессивности, к привязке российских реальностей к социологическим
абстракциям.
И для того, чтобы избежать отдаленности социологического мышления
от социальной и правовой реальности, требуется принятие методологических
принципов, связанных с субъектно-деятельностным подходом, результативно
реализуемым российскими учеными в исследовании социального сознания и