72
органами власти), а также анализ структурных изменений в общественном
мнении по отношению к усилиям государства в области противодействия
коррупции свидетельствуют о том, что:
1. С точки зрения формирования национальной антикоррупционной
идеологии реализация государственной программы по противодействию
коррупции в органах власти на всех её уровнях исполняется исключительно
по формальным признакам и является эффективной только в докладах
руководителей ведомств.
2. Организация взаимодействия органов власти с институтами
гражданского общества не выдерживает никакой критики и сводится лишь к
перманентному проведению «дежурных мероприятий» с целью улучшения
плановой отчётности. Результатом подобных «имитаций» решения
поставленных президентом задач является постоянное снижение рейтингов
доверия к действующей власти и, как следствие, доверия лично к Президенту
РФ.
3. Методики, разрабатываемые профильными департаментами
государственных органов власти, являются либо вырванной из контекста
компиляцией предложений общественных организаций, либо попытками
«механического» переноса международных моделей, что зачастую не только
не соответствует реалиям нашей жизни, но иногда и противоречит
действующему российскому законодательству. При современном уровне
развития интернет-коммуникаций, позволяющем вести общественные
дискуссии и обсуждения в «режиме реального времени», подобное
недопустимо.
4. Усугубляют ситуацию так называемые «пиар-пропагандисты»
действий власти, которые своим непрофессионализмом, подчёркнуто-
выраженной ангажированностью и неумением корректно и
аргументированно полемизировать с оппонентами порой уже одним своим
присутствием в теле- и радиоэфирах вызывают «обратный эффект», вне
зависимости от смысловой нагрузки их выступлений.
73
5. В представлении большинства населения: с одной стороны, не
только надежда, но и ответственность за реализацию антикоррупционной
политики возлагается непосредственно на Президента Российской
Федерации. С другой стороны, даже обнародование коррупционных
скандалов в высших эшелонах власти способно повысить электоральный
рейтинг главы государства лишь кратковременно. Так как, несмотря на
заверения политического руководства страны, в повседневной жизни
граждан ничего не меняется. Более того: ежедневно сталкиваясь с
коррупцией во всех её проявлениях на бытовом уровне, граждане отказывают
в кредите доверия действующей власти.
Между тем, у государства имеется достаточно возможностей, чтобы в
рамках действующего законодательства и уже существующей нормативно-
правовой базы переформатировать методику реализации политики в части
формирования антикоррупционной идеологии, тем самым качественно
изменив тренд общественного мнения по отношению к усилиям власти в
данной области.
С этой целью необходимо, прежде всего:
1. Структурировать взаимодействие президентского Совета по
противодействию коррупции с региональными и муниципальными
антикоррупционными коллегиями, действующими при соответствующих
органах власти. Тем самым расширив перечень центров, ответственных за
реализацию и мониторинг исполнения антикоррупционных программ.
2. В части консолидации инициатив общественных объединений
организовать их прямое взаимодействие в рамках Объединённого Народного
Фронта. При этом «деполитизация» проекта позволит привлечь к реализации
антикоррупционных инициатив руководства страны более широкие слои
населения, чем в рамках современного партстроительства.
74
3. Ассоциативно регламентировать участие региональных молодёжных
объединений в программах гражданского содействия органам власти по
исполнению поручений Президента Российской Федерации в сфере
противодействия коррупции. Что позволит не только придать новый
идеологический импульс социально-активной части молодёжи, но и
результативно влиять на формирование межнациональных отношений в
обществе.
Методология исполнения вышеперечисленных пунктов не требует
согласовательных процедур в федеральных органах исполнительной власти,
так как основывается на уже действующем законодательстве, не влечёт за
собой последующих изменений во внутриведомственных нормативах и не
предусматривает вмешательства в деятельность государственных служб.
При этом, исходя из анализа опыта работы государственных структур и
общественных объединений с обращениями граждан по фактам проявления
коррупции, можно с уверенностью предположить, что уже на стадии
практического моделирования данного проекта:
- кардинально снизится количество обращений в центральные органы
власти на действия сотрудников исполнительных органов власти
регионального и муниципального уровня;
- население получит возможность «лично» влиять на реализацию
антикоррупционной политики государства на местном уровне, получая
«обратную связь» не из вышестоящих контролирующих и надзорных
инстанций, а непосредственно по месту проживания;
- оперативное реагирование на обращения граждан местными
антикоррупционными центрами существенно ограничит институт
«посредников», вмешивающихся в деятельность государственных органов
власти;
- корректная регламентация и координация деятельности
общественных организаций в области противодействия коррупции позволит
объективно определять позиции институтов гражданского общества и
75
органов государственной власти с целью подготовки аналитических и
справочных материалов для оптимизации общей антикоррупционной
стратегии государства.
76
2.2 Международные правовые стандарты противодействия коррупции: и
возможности его применения в России.
Механизма противодействия коррупции демократических правовых
государств, как свидетельствует анализ, ориентирован на комплексное
применение широкого спектра мер правового, организационно-кадрового и
просветительско-воспитательного характера. Причем не только с целью
подавления, но прежде всего для выявления первопричин и зон наиболее
серьезных коррупционных рисков, предупреждения и профилактики
возможных коррупционных проявлений: силовое пресечение такого рода
правонарушений и привлечение к юридической ответственности виновных –
дело само собой разумеющееся. И все это в рамках всеобъемлющих
национальных стратегий антикоррупционного действия.
Международное сообщество и правительства многих стран давно
усвоили, что коррупция причиняет колоссальный и невосполнимый
материальный, политический и моральный вред обществу, что
коррупционеры всегда профессиональнее и гибче законопослушного
труженика. Поэтому уделяют вопросам борьбы с коррупцией повышенное
внимание, понимая, что победить коррупцию можно только при наличии
твердой политической воли и только масштабными системными мерами.
Многие зарубежные авторы делят коррупцию на три типа:
приватизация государства, покровительство и административная коррупция.
В соответствии с данной типологией разрабатывают маршрутные карты
выявления зон повышенного коррупционного риска и нейтрализации
уязвимых коррупционных мест.
С высокой долей уверенности можно констатировать, что Россия
многие из общепринятых в мире элементов организационно-правового
механизма противодействия коррупции взяла на вооружение, но, к
сожалению, в ряде случаев действуют они слабо, нередко, если даже и
предусмотрены нормативно, реализуются малоэффективно. Об этом
свидетельствует динамика роста объемов отечественного коррупционного
77
рынка, который по оценкам Международного центра «Transparency
International» превысил 300 млрд. долларов, запредельное великое
разнообразие тяжких коррупционных преступлений. Суммарный объем
взяток чуть ли не сравнялся с ВВП страны.
В этом смысле изучение зарубежного опыта противодействия
коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом)
предусмотренных международным правом нормативных правовых
установлений и апробированных антикоррупционных стандартов поможет
создать в России более надежные предпосылки (механизмы) эффективной
борьбы с коррупцией и, главное, разрушения причин, ее порождающих.
Наиболее существенные успехи на этом направлении, как
свидетельствуют исследования отечественных и международных научных
центров, достигнуты правовыми системами Дании, Финляндии, Швеции,
Новой Зеландии, Канады, Нидерландов, Норвегии, Австралии, Сингапура,
Люксембурга, Швейцарии, Ирландии, Германии, Великобритании, Израиля,
Франции, Соединенных Штатов Америки, Австрии.
Формы, методы и способы борьбы с коррупцией здесь весьма
разнообразны: от создания эффективного антикоррупционного
законодательства, отладки мониторингового научного анализа и обобщения
тенденций в сфере коррупционной преступности до пропаганды
законопослушного высоконравственного поведения служащих и
формирования здоровой нравственной атмосферы общественных отношений.
Коррупция отслеживается тотально, причем на всех уровнях и во всех ее
аспектах, антикоррупционная практика носит одновременно и глобальный, и
«заземленный» характер, ориентирована на укрепление правопорядка и
оздоровление морально-психологического климата в обществе.
Сингапур. Одним из первых среди современных индустриальных
стран активную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура и в
достаточно короткие по историческим меркам сроки добилось впечатляющих
успехов. Сегодня Сингапур одна из самых благополучных с точки зрения
78
коррупционной болезни стран. Здесь создано сильной антикоррупционное
законодательство, высоким авторитетом пользуется власть, эффективно
функционирует Бюро по расследованию случаев коррупции (агентство по
борьбе с коррупцией). В его компетенции расследование и пресечение
коррупционных проявлений, причем как в государственной сфере, так и
частном секторе экономики, проверка информации и о коррупции в среде
чиновников, разработка эффективных методов идентификации зон
коррупционного риска и оценки коррупциогенности системы управления.
Бюро подотчетно непосредственно правительству страны, что гарантирует
его самостоятельность в принятии решений и независимость от стороннего
«давления».
Антикоррупционная стратегия ориентирована на три главные задачи:
упрощение бюрократических процедур; жесткая регламентация полномочий
чиновников; контроль соблюдения этических стандартов. Принципы
противодействия коррупции тоже продуманы: ответственность обеих сторон
коррупционных отношений; разграничение государственного и частного
интереса; равенство всех перед законом и судом; дебюрократизация аппарата
– минимизация документационного оборота, личный пример руководителя;
карьерный рост на основе персональных заслуг и достижений, а родственных
или дружественных связей; достойная заработная плата; подконтрольность –
непредвиденные проверки бизнеса, декларирование доходов, имущества и
долгов, прокурорская проверка банковских, акционерных и расчетных счетов
лиц, подозреваемых в причастности в коррупционных сделках.
Акт (закон) о предотвращении коррупции предусматривает
индексацию и постоянное повышение заработной платы государственных
служащих; совершенствование процедур взаимодействия с гражданами,
предприятиями и организациями с целью исключения бюрократических
проволочек; обеспечение должной прозрачности контроля и надзора;
ротацию кадров во избежание формирования устойчивых коррупционных
79
связей; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения
утечки инсайдерской информации.
Предусмотрены также процедуры пересмотра (каждые 3-4 года)
антикоррупционных планов и конкретных мер противодействия коррупции.
В качестве силового принуждения широко практикуется штрафы, лишение
свободы, конфискация, увольнение с работы. Причем каждый знает, что
взяточник рискует не только своей свободой, но ставит под сомнение
успешное будущее своих потомков.
Израиль. Коррупция нормативно здесь трактуется как незаконное
обогащение государственных служащих за счет использования служебного
положения. Коррупционные правонарушения подразделяются на три группы:
прямые (непосредственное злоупотребление властью, незаконное
обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм); опосредованные
(использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при
определении результатов голосования); использование недостатков системы
управления (умышленное неправомерное использование государственного
имущества или денежных средств в целях личного обогащения)
7
.
Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран.
Обеспечивается это системой мониторингового контроля за возможными
коррупционными действиями. Осуществляется мониторинг
правительственными организациями, специальными подразделениями
полиции, ведомством государственного контроля, а также общественными
организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Указанные
организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их
обнаружения немедленно организуют расследование. Информация об итогах
расследования в обязательном порядке доводится до сведения
7
Попов В.И. Противодействие организованной преступности, коррупции,
терроризму в России и за рубежом. М.: 2007. 161 с.
80
общественности. Важную роль в этом деле играют СМИ,
неправительственные организации, Интернет.
Широкой практикой стало наложение законодательных запретов и
ограничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях,
организуемых теми, в отношении которых у этих лиц имеется существенная
финансовая заинтересованность; наложение запретов и ограничений на
получение подарков и других благ. Активную профилактическую роль
играют кодексы профессиональной этики, которые содержат
профессиональное кредо; рекомендации по принятию решений при
столкновении с этическими дилеммами; конкретные запретительные и
предписывающие и рекомендательные правила; примеры приемлемого и
неприемлемого поведения в конкретных ситуациях; перечень
информационных ресурсов и форм «экстренной помощи». Чтобы кодексы не
утратили своей практической значимости, руководители стараются
своевременно и адекватно реагировать на каждый факт нарушения
сотрудниками их положений.
Нидерланды. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах построена
на установках стратегии «системного устранения коррупции», ориентирована
на формирование уважительного отношения к чиновнику, который служит
государству и обслуживает людей. Программа противодействия коррупции
и включает в себя целый комплекс процедурных и институциональных
мер:
- гласность в вопросах обнаружения коррупции и широкое публичное
обсуждение причин и последствий предпринимаемых мер. Прежде всего, в
части совершенствования судебной практики, оптимизации наказаний за
коррупционные правонарушения и минимизации негативных последствий
коррупции. Ежегодно министр внутренних дел направляет в парламент
доклад о тенденциях и динамике коррупционных процессов, о принятых
мерах по пресечению, о мероприятиях по противодействию коррупции;
81
- система мониторинга возможных очагов коррупционных
напряженности, усиление контроля деятельности лиц, находящихся на
должностях повышенного коррупционного риска. А далее составление
маршрутных карт нейтрализации зон наибольшей коррупционной опасности.
Такие карты, ориентируют на результат; проливают свет на природу
коррупции и показывают, как один тип коррупции связан с другим; помогает
с помощью «сигнализаторов коррупции» выявить все уязвимые места и
определить меры, которые окажут оздоровительное воздействие на
коррупцию; позволяют руководителям обратить внимание на те участки, где
четко просматривается повышенная опасность возникновения коррупции.
Маршрутные карты хороши еще и потому, что уводят людей от обсуждения
общей картины коррупции и акцентируют внимание на анализе конкретных
проблем и их конкретное решение;
- основная форма наказания за коррупционное действие - не уголовное
преследование и заключение под стражу, а большие штрафы, запрещение
работать в государственных организациях, лишение крупных, но легальных
преимуществ, которые предоставляет государственная служба (хорошее
денежное содержание, повышенная пенсия, социальные льготы, санаторно-
курортное обслуживание);
- особое внимание службам внутренней безопасности государственных
органов и частных кампаний, в обязанность которых входит своевременное
выявление, регистрация и пресечение нарушений антикоррупционных
правил, нейтрализация последствий таких на-рушений;
- стремление к антикоррупционной вышколенности аппарата, главные
факторы которой - повышение нравственно-правовой культуры и разумное
поощрение позитивных действий сотрудников. Цель: создание условий, при
которых служащим становится не выгодным идти на сделку с совестью,
наоборот, оказывается существенно выгоднее (и в материальном, так и в
моральном плане) вести себя достойно, работать качественно и эффективно;