55
- выявление причин, послуживших основаниями признания недействи-
тельными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий
(бездействия) обозначенных субъектов;
- последующая разработка и реализация системы мер, направленных на
устранение и предупреждение указанных причин;
- контроль результативности принятых мер, последующей правопримени-
тельной практики
1
.
В ходе рассмотрения вопроса правоприменительной практики по каждо-
му случаю признания недействительными ненормативных правовых актов, не-
законными решений и действий (бездействия) соответствующих органов, орга-
низаций и их должностных лиц определяются:
- причины принятия ненормативных правовых актов, решений и совер-
шения действий (бездействия) соответствующими органами, организациями и
их должностными лицами, признанных судом недействительными (незаконны-
ми);
- причины, послужившие основаниями признания недействительными
ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездей-
ствия) соответствующих органов, организаций и их должностных лиц.
По итогам рассмотрения вопросов правоприменительной практики рабо-
чая группа соответствующего субъекта принимает решение, в котором:
- устанавливается, что в рассматриваемой ситуации содержатся (не со-
держатся) признаки коррупционных фактов;
- даются рекомендации по разработке и принятию мер в целях устранения
и предупреждения причин выявленных нарушений или устанавливается отсут-
ствие необходимости разработки и принятия таких мер
2
.
1
Деревянко И.Т. Противодействие коррупции в системе государственной службы в
современной России / И.Т. Деревянко // Студенческий вестник. 2018. № 28. С. 59.
2
Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Н. А. Агешкина, А. Б. Бельянская, А. Б. Смушкин
// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 01.09.2019.
56
4. Предъявление в установленном законом порядке квалификационных
требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или
муниципальных должностей и должностей государственной или муниципаль-
ной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представ-
ляемых указанными гражданам - эта четвертая антикоррупционная мера изна-
чально предусмотренная в тексте Федерального закона. Обоснованность дан-
ной меры не вызывает сомнения.
Так, например, квалификационные требования для замещения должно-
стей гражданской службы закреплены в ст. 12 Федерального закона от
27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» и целом ряде других нормативных правовых актов.
В частности, предъявляются требования к уровню профессионального
образования, стажу службы или работы по специальности, направлению подго-
товки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных
обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя
нанимателя - к специальности, направлению подготовки
1
.
Отметим, что Федеральным законом от 30.06.2016 года № 224-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации» был введен новый подход к установлению
квалификационных требований к знаниям и умениям, которые необходимы для
исполнения должностных обязанностей государственным гражданским и му-
ниципальным служащим. Данные требования устанавливаются в зависимости
от области и вида профессиональной служебной деятельности служащего его
должностным регламентом (должностной инструкцией - для муниципального
служащего). Кроме того, должностным регламентом (должностной инструкци-
ей - для муниципального служащего) может быть установлено требование к
1
Велигодский Д.В. Совершенствование работы по противодействию коррупции в
Российской Федерации в 2018-2020 годах / Д.В. Велигодский // Ученые записки Крымского
федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2018. № 4. С. 28.
57
наличию образования по конкретной специальности, направлению подготовки
1
.
Представляется, что данный подход сам по себе содержит неопределенность и
коррупциогенные факторы. Он открывает возможности для необоснованного
занижения требований к лицам, претендующим на данные должности, что, в
свою очередь, не может не сказаться на снижении эффективности данной дея-
тельности в целом.
5. Установление в качестве основания для освобождения от замещаемой
должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государствен-
ной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нор-
мативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должно-
сти государственной или муниципальной службы или для применения в отно-
шении его иных мер юридической ответственности непредставления им све-
дений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о
своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного ха-
рактера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расхо-
дах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей. Отметим, что данная антикоррупцион-
ная мера дважды за недолгий период существования Федерального закона «О
противодействии коррупции» подвергалась корректировке и в настоящее время
действует в редакции Федеральных законов от 21.11.2011 № 329-ФЗ, от
03.12.2012 № 231-ФЗ.
К сведениям, которые должны быть представлены, относятся:
- сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имуществен-
ного характера самого государственного или муниципального служащего, лица,
замещающего должности государственной или муниципальной службы;
- сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имуществен-
ного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей государственно-
1
Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Н. А. Агешкина, А. Б. Бельянская, А. Б. Смушкин
// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 01.09.2019.
58
го или муниципального служащего, лица, замещающего должности государ-
ственной или муниципальной службы.
В качестве мер ответственности предусмотрены:
- освобождение от замещаемой должности;
- увольнение лица, замещающего должность государственной или муни-
ципальной службы;
- увольнение с государственной или муниципальной службы.
Кроме того, ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» до-
пускает применение в отношении виновных лиц иных мер юридической ответ-
ственности
1
.
Необходимо учитывать, что обязанность предоставления сведений о до-
ходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера была изна-
чально сформулирована в статье 8 Федерального закона «О противодействии
коррупции», хотя ее первоначальная редакция и отличалась от ныне действую-
щей. В то время как обязанность «предоставления сведений о расходах» была
введена ст. 8.1 Федеральным законом от 03.12.2012 года № 231-ФЗ. В настоя-
щее время в этой сфере применяется также Федеральный закон от 03.12.2012 №
230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государ-
ственные должности, и иных лиц их доходам»
2
, вступивший в силу с 01 января
2013 года, и соответствующие нормы законодательства о государственной и
муниципальной службе.
Считается, что признаками нарушения законодательства о контроле за
расходами являются в совокупности:
1) замещение лицом государственной должности (иной должности, ука-
занной в пункте 1 части 1 статьи 2 Федерального закона № 230-ФЗ);
1
Саркисян А.А. Зарубежная практика и российский опыт борьбы с коррупцией / А.А.
Саркисян // Научное сообщество студентов. Междисциплинарные исследования. Электрон-
ный сборник статей по материалам XXXVII студенческой международной научно-
практической конференции. 2018. № 1. С. 577.
2
О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должно-
сти, и иных лиц их доходам: федеральный закон: от 03.12.2012 года № 172-ФЗ,// Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 01.09.2019.
59
2) совершение сделки по приобретению имущества (ценных бумаг, ак-
ций);
3) фактическое превышение суммы сделки над общим доходом лица и его
супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.
При расчете общего дохода служащего (работника), представляющего
сведения о расходах за 2018 год, суммируются доходы, полученные им и его
супругой (супругом) за отчетные периоды (2015, 2016, 2017 гг.), вне зависимо-
сти от того, замещал ли (занимал ли) служащий (работник) должности, вклю-
ченные в перечни, утвержденные нормативными правовыми актами, весь обо-
значенный период или нет, а также вне зависимости от места осуществления
трудовой деятельности (в России или за-рубежом)
1
. В настоящее время склады-
вается определенная судебная практика по результатам рассматриваемых мер
контроля. Так, в первом полугодии 2019 года прокуроры инициировали почти
150 процедур контроля, в суды направлено 14 исковых заявлений об обращении
в доход Российской Федерации 22 объектов движимого и недвижимого имуще-
ства на сумму около 45 млн рублей. Судами уже удовлетворено 4 иска на сум-
му почти 17 млн рублей.
Всего с момента предоставления законом соответствующих полномочий
и по настоящее время прокуроры инициировали более 700 процедур контроля,
предъявили в суды свыше 30 исковых заявлений об обращении в доход Россий-
ской Федерации более 80 объектов имущества (транспортные средства, земель-
ные участки, жилые и нежилые помещения). Общая стоимость такого имуще-
ства составила более 300 млн рублей. Суды удовлетворили 11 исковых заявле-
ний в отношении 24 объектов имущества на сумму свыше 75 млн рублей.
Например, Нижневартовский городской суд Ханты-Мансийского авто-
номного округа - Югры удовлетворил исковое заявление прокурора г. Нижне-
вартовска к заместителю начальника одного из отделов городского УМВД Рос-
сии об обращении в доход государства приобретенной в 2015 году квартиры
1
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии корруп-
ции: сборник методических рекомендаций / под общ ред. А. Е. Русецкого. М., 2017. С. 33.
60
стоимостью 4,9 млн рублей. Стоимость этой недвижимости на 1,2 млн рублей
превышала совокупный семейный доход должностного лица за три предше-
ствующих года. Ответчик не смог доказать в суде законность происхождения
денежных средств, потраченных на приобретение квартиры.
Уже сейчас можно привести примеры реального исполнения судебных
решений по обращению в доход Российской Федерации дорогостоящего иму-
щества
1
.
Так, органы прокуратуры Саратовской области провели проверку посту-
пивших от губернатора региона материалов о результатах контроля за расхода-
ми работника комитета финансов администрации Балаковского муниципально-
го района, а также за расходами ее супруга. Установлено, что муж сотрудницы
администрации в 2015 году приобрел автомобиль «Lexus RX 350» стоимостью
2,6 млн рублей, однако муниципальная служащая представила недостоверные
сведения об источниках получения средств, за счет которых была совершена
эта покупка. Балаковский районный суд Саратовской области удовлетворил за-
явление прокурора об обращении автомобиля в доход государства. Апелляци-
онная инстанция оставила это решение без изменения. В июне 2017 года транс-
портное средство передано судебным приставом в Территориальное управле-
ние Росимущества в Саратовской области.
В Краснодарском крае состоялось судебное решение по заявлению про-
курора об обращении в доход государства земельного участка и жилого дома,
приобретенных судебным приставом и ее супругом на неподтвержденные до-
ходы. В ходе судебного разбирательства установлено, что жилой дом уничто-
жен ответчиками, в связи с чем исковые требования изменены на обращение в
доход государства стоимости жилого дома. По возбужденному ис-
1
Лабцов Т.С. Совершенствование понятия «коррупция» и мер прокурорского реаги-
рования на нарушения законодательства о противодействии коррупции / Т.С. Лабцов // Пра-
во и государство: теория и практика. 2017. № 11. С. 126.
61
полнительному производству частично произведено исполнение судебного ре-
шения на сумму 3,2 млн рублей
1
.
6. Внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государ-
ственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с кото-
рым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или
муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обя-
зательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую долж-
ность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, ди-
пломатического ранга или при его поощрении - названо в ст. 6 Федерального
закона «О противодействии коррупции» в качестве следующей антикор-
рупционной меры
2
.
Регламентация в законе данной меры основана на положениях гл. II к
Конвенция ООН против коррупции, в которой в числе прочего предусмотрено,
что:
- каждое Государство-участник стремится создавать, поддерживать и
укреплять такие системы продвижения по службе, которые основываются на
принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях,
как безупречность работы, справедливость и способности;
- в целях борьбы с коррупцией каждое Государство-участник поощряет,
среди прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных
должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей
правовой системы
3
. Таким образом, можно утверждать, что здесь нашло отра-
1
О практике реализации прокурорами полномочий по контролю за расходами чинов-
ников. URL: https://www.genproc.gov.ru/anticor/doks/document-1127077/ (дата обращения:
01.09.2019).
2
Цыкора А.В. Современные тенденции уголовно-правовой политики РФ в сфере про-
тиводействия коррупции: уголовно-правовые меры противодействия коррупции / А.В. Цы-
кора // Экономическая безопасность, учет и право в Российской Федерации: реалии и пер-
спективы. 2019. № 1. С. 36.
3
Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Н. А. Агешкина, А. Б. Бельянская, А. Б. Смушкин
// Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Дата обращения 01.09.2019.
62
жение правило, являющееся основой публичной службы, обеспечивающее ее
стабильность и гарантирующее «право на успешный карьерный рост».
7. Развитие институтов общественного и парламентского контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии
коррупции завершает перечень антикоррупционных мер, содержащихся в ст. 6
Федерального закона «О противодействии коррупции».
Отметим, что Конвенция ООН против коррупции закрепила положение,
согласно которому каждое Государство-участник принимает надлежащие меры,
в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими прин-
ципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному уча-
стию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как граж-
данское общество, неправительственные организации и организации, функцио-
нирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для
углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного
характера коррупции, а также создаваемых ею угроз
1
. Это участие следует
укреплять с помощью таких мер, как:
- усиление прозрачности и содействие вовлечению населения
в процессы принятия решений;
- обеспечение для населения эффективного доступа
к информации;
- проведение мероприятий по информированию населения, способству-
ющих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также
осуществление программ публичного образования, включая учебные програм-
мы в школах и университетах;
- уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опублико-
вания и распространения информации о коррупции. Могут устанавливаться
определенные ограничения этой свободы, но только такие ограничения, какие
предусмотрены законом и являются необходимыми:
1
Халимова Р.М. Коррупция в современной России: противодействие / Р.М. Халимова
// Правовестник. 2018. № 2. С. 83.
63
для уважения прав или репутации других лиц;
для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или
охраны здоровья или нравственности населения
1
.
Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что наличие данной
антикоррупционной меры в тексте Федерального закона «О противодействии
коррупции» свидетельствует об учете рекомендаций международного сообще-
ства относительно противодействия коррупции в национальном российском за-
конодательстве. Однако следует отметить, что Федеральный закон «О проти-
водействии коррупции» не содержит норм, которые определяли бы систему
национального контроля в сфере антикоррупционной политики. Так, в ст. 5 Фе-
дерального закона «О противодействии коррупции» речь идет лишь о полномо-
чиях отдельных государственных органов в части определения организацион-
ных основ противодействия коррупции и ничего не говорится об институтах
общественного контроля.
Кроме того, вызывает обоснованные вопросы то обстоятельство, что, не-
смотря на то, что ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»
говорит о развитии институтов общественного и парламентского контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии кор-
рупции в качестве одной из возможных мер по профилактике коррупции, ст. 7
данного Федерального закона посвящена исключительно основным направле-
ниям деятельности государственных органов по повышению эффективности
противодействия коррупции, хотя в п.3 этой статьи, в частности, упоминается и
о необходимости принятия мер, направленных на привлечение граждан к более
активному участию в противодействии коррупции.
Согласимся с тем, что в настоящее время Федеральный закон «О проти-
водействии коррупции» определил основных субъектов антикоррупционной
политики и их полномочия в части противодействия коррупции, систему пре-
1
Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Н. А. Агешкина, А. Б. Бельянская, А. Б. Смушкин
// Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Дата обращения 01.09.2019.
64
вентивных мер противодействия коррупции, основные направления по повы-
шению эффективности противодействия коррупции, запреты, ограничения и
обязанность публичных должностных лиц, однако не предусмотрел при этом
норм, устанавливающих, кто и в каком порядке осуществляет контроль и
надзор за реализацией антикоррупционной политики
1
.
Подобное упущение, по нашему мнению, является существенным и тре-
бует внесения в текст Федерального закона «О противодействии коррупции»
соответствующих дополнений.
Нельзя не упомянуть и о том, что целый ряд антикоррупционных мер
предусмотрен в ряде других статей Федерального закона «О противодействии
коррупции». В частности:
- в ст. 7.1 установлен запрет отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в ино-
странных банках, расположенных за пределами территории Российской Феде-
рации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструмен-
тами;
- в ст. 9 установлена обязанность государственных и муниципальных
служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению кор-
рупционных правонарушений;
- в ст. 10 регламентировано понятие «конфликт интересов», а в ст. 11 по-
рядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов;
- в ст. 12 определены ограничения, налагаемые на гражданина, замещав-
шего должность государственной или муниципальной службы, при заключении
им трудового или гражданско-правового договора;
- в ст. 12.1 регламентированы ограничения и обязанности, налагаемые на
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, госу-
1
Агешкина Н. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Н. А. Агешкина, А. Б. Бельянская, А. Б. Смушкин
// Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Дата обращения 01.09.2019.