54
предупреждению коррупции. В рамках данных предписаний организации могут
применять следующие меры:
1) определить подразделения или должностных лиц, которые будут
отвечать за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
2) осуществлять сотрудничество с правоохранительными органами;
3) разработать и внедрить в практику стандарты и процедуры,
направленные на обеспечение добросовестной работы организации;
4) принять кодекс этики и служебного поведения работников
организации;
5) предотвращать и урегулировать конфликты интересов;
6) не допускать составление неофициальной отчетности и
использование поддельных документов.
На федеральном уровне создана организационно-правовая
антикоррупционная система, а в регионах действуют соответствующие
региональные системы. Активно внедряются информационные технологии,
позволяющие гражданину подавать электронные обращения, в том числе о
ставших ему известных фактах коррупции, через интернет-порталы органов
публичной власти и организаций. Действенными инструментами анализа
системы государственного управления в сфере противодействия коррупции
являются антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза.
Важным представляется совершенствование института государственной
службы в направлениях, связанных с предупреждением коррупции. К таким
относятся: формирование конкурсных и аттестационных комиссий,
включающих в состав независимых экспертов; организация внутреннего
финансового контроля и аудита; ротация государственных служащих;
систематическое проведение оценки коррупционных рисков.
Органами прокуратуры в целях предупреждения коррупционной
преступности проводятся следующие меры: мониторинг состояния борьбы с
коррупцией в правоохранительных органах; проверка соблюдения законности в
деятельности служб собственной безопасности, сотрудников
55
правоохранительных органов; регистрация сообщений о преступлениях
коррупционной направленности, совершенных сотрудниками
правоохранительных органов; анализ причин совершения таких преступлений;
меры координационного характера с целью пресечения данного вида
преступления.
Значительная роль в противодействии коррупции принадлежит институту
гражданского общества. Уровень коррупционной преступности зависит не
только от состояния антикоррупционного законодательства, но и от позиции,
занимаемой гражданским обществом по отношению к коррупционной ситуации
в стране
1
. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции
имеет несколько направлений деятельности: мониторинг решений и действий
должностных лиц государственных и муниципальных органов; общественная
экспертиза решений и действий органов государственной власти и местного
управления, их должностных лиц; распространение информации о
противодействии коррупции, о результатах общественного мониторинга и
экспертизы через средства массовой информации.
Важным инструментом противодействия коррупции выступает
антикоррупционное просвещение
2
.
На основе анализа федерального и регионального законодательства,
юридической литературы можно предложить следующую классификацию
общесоциальных мер предупреждения коррупционной преступности:
1. Первая группа мер предполагает проведение социально-экономических
реформ, результатом которых будет устойчивое социально-экономическое
развитие, справедливое распределение ресурсов, благополучие и высокий
уровень жизни населения. Способствовать достижению цели будет также
устранение необоснованных запретов и ограничений, совершенствование
1
Захарова Т.Е. Некоторые вопросы предупреждения коррупционных правонарушений //
Вестник Нижегородской правовой академии. - 2016. - № 11. С. 52.
2
Степанян Ю.В., Штефан А.В. Предупреждение коррупционной преступности в России:
общесоциальные меры // Теоретические и практические аспекты развития науки в
современном мире: сборник статей по материалам международной научно-практической
конференции. – Уфа, 2019. С. 206.
56
порядка использования государственного имущества и государственных
ресурсов.
2. Вторая группа мер связана с правовым и организационным
обеспечением деятельности по предупреждению коррупционных
правонарушений. Это совершенствование нормативной правовой
регламентации деятельности органов государственной власти; принятие
законодательных и иных мер, направленных на привлечение государственных и
муниципальных служащих, граждан к активному участию в противодействии
коррупции; проведение экспертизы законодательства.
3. Третья группа мер связана с совершенствованием института
государственной, муниципальной службы и деятельностью органов публичной
власти. Мерами предупреждения коррупционной преступности здесь являются:
обеспечение режима законности и гласности деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления; совершенствование
системы и структуры органов власти; четкое определение функций и пределов
полномочий каждого служащего; обеспечение прозрачности движения
финансовых потоков; установление контроля за доходами и расходами
служащих; ротация; образование комиссий по служебным спорам.
4. Четвертая группа мер обусловлена переходом к информационному
обществу и связана с информационным правом и информационными
технологиями. Способствовать предупреждению коррупционной преступности
будут следующие меры: обеспечение доступа граждан к информации о 205
деятельности органов публичной власти; создание единой системы
информирования населения по проблемам коррупции; распространение
информации о противодействии коррупции, о результатах общественного
мониторинга и экспертизы через средства массовой информации;
антикоррупционная пропаганда.
5. Пятая группа мер связана с деятельностью гражданского общества и
антикоррупционным воспитанием. К таким мерам можно отнести следующее:
привлечение граждан, общественных организаций к сотрудничеству по
57
вопросам противодействия коррупции, формированию нетерпимого отношения
к коррупционным проявлениям; создание системы общественного контроля за
деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;
общественная экспертиза решений и действий органов государственной власти
и органов местного управления, их должностных лиц; повышение уровня
правосознания и повышение правовой культуры населения;
антикоррупционное воспитание и просвещение.
6. Шестая группа мер связана с механизмом государственного контроля и
надзора в сфере предупреждения коррупции. Сюда можно отнести следующие
меры: мониторинг решений и действий должностных лиц государственных и
муниципальных органов; надзорная деятельность органов прокуратуры;
усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях
граждан и юридических лиц; повышение ответственности органов
государственной власти и их должностных лиц за непринятие мер по
устранению причин коррупции.
Для такого государства как Российская Федерация противодействие
коррупции представляется сложным процессом, обусловленным в первую
очередь территориальным фактором, что являет некоторую специфичность
управления процессами по борьбе с коррупцией. В регионах Российской
Федерации значительно раньше пришло осознание общественной опасности
коррупции и необходимости противодействия этому негативному явлению.
Первым субъектом Российской Федерации, предпринявшим попытку создания
собственной системы антикоррупционной политики, стала Республика
Башкортостан, в которой впервые в России еще в 1994 году был принят закон
«О борьбе с коррупцией». Аналогичные попытки создания собственных
инструментов противодействия коррупции в конце ХХ века происходили и в
других субъектах России. Так, летом 1999 года в Нижегородской области была
принята комплексная программа мер по предотвращению коррупции, а в
58
дальнейшем принят закон о противодействии коррупции
1
.
В настоящее время реализация антикоррупционной политики носит ярко
выраженный региональный характер и построена на определенной
нормативной основе федеральных актов «О противодействии коррупции», «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», указов Президента РФ, постановлений
Правительства Российской Федерации и других нормативных правовых актов.
На основе федеральных актов в каждом субъекте Российской Федерации
сформирована собственная нормативная основа региональной
антикоррупционной политики.
Антикоррупционная политика в Российской Федерации и в субъектах
Российской Федерации строится на правовой основе, которая постоянно
обновляется и совершенствуется, используется довольно широкий нормативно-
правовой инструментарий. Однако все принимаемые меры со временем
перестают быть эффективными, поскольку меняется социально- экономическая
обстановка в стране и на местах, изменяются социально- экономические
условия жизни, в общественную жизнь приходит новое поколение с новыми
жизненными установками и приоритетами.
Следует подчеркнуть, что меры по предупреждению коррупционной
преступности будут эффективны, если они будут реальными. И решить
проблемы предупреждения коррупционной преступности можно только при
взаимодействии общества и государства.
Таким образом, для обеспечения антикоррупционного поведения
работников организаций необходима реализация комплекса правовых,
организационных, образовательных и других мер.
1
Коннов И.А. Региональное законодательство о противодействии коррупции: состояние и
направления совершенствования (на примере Нижегородской области) // Апробация. – 2016.
– №11(50). – С. 47.
59
2. ХАРАКТЕРИСТИКА УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
2.1 Уголовно-правовое противодействие коррупции в сфере
государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления
В данном параграфе исследование касается уголовной ответственности за
проявления «государственной коррупции», к которой относятся деяния,
содержащиеся в главе 30 УК РФ и традиционно именующиеся должностными.
Это злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое
расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств-
государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), незаконное участие в
предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292) и др.
В рамках данной работы не представляется возможным рассмотреть все
предусмотренные Уголовным кодексом РФ составы государственной
коррупции, поэтому мы проанализируем некоторые из них.
Злоупотребление должностными полномочиями заключается в
использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки
интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной
заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных
интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов
общества или государства.
Родовым объектом должностного злоупотребления являются
общественные отношения по обеспечению нормального и легитимного
функционирования государственной власти и местного самоуправления. По
мнению Волженкина Б.В., нарушая нормальную деятельность органов
государственной власти, виновное лицо тем самым совершает посягательство на
60
саму государственную власть
1
.
Наиболее распространенной является точка зрения, при которой под
непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ,
понимается нормальная деятельность определенного звена системы
государственной или муниципальной службы, а также организационно-
распорядительные и административно-хозяйственные направления
деятельности в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских
формированиях Российской Федерации. В тоже время высказывается точка
зрения о том, что непосредственным объектом должностного злоупотребления
является авторитет общественного и государственного аппарата. Данная точка
зрения часто подвергается критике, большинство авторов указывает на то, что
авторитет это категория моральная, и как следствие, она не может быть
объектом данного преступления. Авторитет государственной власти
определяется как отношение граждан или всего общества к деятельности
конкретных органов либо действующей власти в целом.
В результате преступного посягательства на интересы государственной
службы и службы в органах местного самоуправления, нарушаются права и
законные интересы гражданина, организации либо охраняемые законом
интересы общества и государства, а также жизнь, здоровье, свобода, честь и
достоинство личности. Это позволяет сделать вывод о наличии, в
рассматриваемом преступлении, дополнительного объекта, установление
которого имеет очень большое практическое значение для правильной
квалификации содеянного и назначения соразмерного наказания. Под
дополнительным непосредственным объектом преступления Ю.Е. Пудовочкин
понимает «общественное отношение, посягательство на которое не составляет
сути данного преступления, но которое всегда повреждается или ставится под
угрозу повреждения наряду с основным объектом»
2
.
Поскольку преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ имеет
1
Волженкин Б. В. Служебные преступления. – М., 2000. С. 95.
2
Пудовочкин Ю. Е. Учение о составе преступления. Учебное пособие. – М., 2009. С. 59.
61
материальный состав, то для него обязательными будут все три признака
объективной стороны, а именно:
а) использование должностным лицом своих служебных полномочий
вопреки интересам службы, то есть совершение деяния, которое может
выражаться как в действии, так и в бездействии субъекта.
б) наступление общественно-опасных последствий в виде существенного
нарушения прав и законных интересов граждан, общества и государства.
в) причинно-следственная связь между деянием и наступившими
общественно-опасными последствиями.
Преступное злоупотребление должностными полномочиями может
реализовываться путем совершений, как активных действий, так и бездействия.
Это отличает данный состав коррупционного преступления от ст. 286 УК РФ
«превышение должностных полномочий», который совершается только в
форме действий, слово «превышать» означает «выйти за пределы своих прав,
полномочий»
1
, что в форме бездействия совершить невозможно. Н.И. Панов
определяет действие как признак преступления, заключающийся в
целенаправленном, активном общественно опасном поведении субъекта,
которое нарушает общественные отношения, находящиеся под охраной
уголовного закона
2
.
Бездействие может признаваться преступным лишь в том
случае, если лицо было обязано совершить определенные действия, и была
реальная возможность исполнить эту обязанность. Злоупотребление
должностными полномочиями, совершаемое в форме бездействия, выражается
в том, что должностное лицо намеренно не исполняет возложенные на него
служебные обязанности, либо права, тем самым извлекая для себя выгоду.
В ст. 285 УК РФ предусматривается ответственность за использование
должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы.
Использование служебных полномочий заключается в совершении или не
1
Толковый словарь Ожегова С.М. [Электронный ресурс] // http://slovarozhegova.ru (дата
обращения: 14.02.2020).
2
Печников Н. П. Должностные и служебные преступления: Издательство ТГТУ, 2007. С. 24.
62
совершении должностным лицом, в рамках своей служебной компетенции
конкретных действий, предусмотренных Федеральным законом "О
государственной гражданской службе Российской Федерации"
1
, "О
муниципальной службе в Российской Федерации»
2
, иным нормативным актом,
должностной инструкцией, приказом, устанавливающим права и обязанности
данного субъекта как должностного лица.
Следующим обязательным признаком объективной стороны должностного
злоупотребления является наступление общественно-опасных последствий в
виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, общества
и государства. Характер данных последствий может быть различным -
имущественный ущерб, нарушение конституционных прав и свобод, подрыв
авторитета органов власти, нарушение общественного порядка, сокрытие
преступлений и пр. Понятие «существенное нарушение» является оценочным и
не существует единого критерия для определения существенности нарушения.
Некоторые авторы предлагают вообще исключить данный признак из
диспозиции, именно поэтому судебная практика по данной категории дел
настолько различна. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 18
постановления от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о
злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных
полномочий"
3
по этому вопросу дает следующее разъяснение: «Под
существенным нарушением прав граждан или организаций в результате
злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных
полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и
юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами
международного права, Конституцией Российской Федерации.
1
Федеральный закон от 27.07.2004 (ред. от 16.12.2019) №79-ФЗ "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. - 31.07.2004.
2
Федеральный закон от 02.03.2007 (ред. от 16.12.2019) №25-ФЗ "О муниципальной службе в
Российской Федерации" // Российская газета. - 07.03.2007.
3
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 24.12.2019) "О
судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о
превышении должностных полномочий"// "Российская газета", N 207, 30.10.2009.
63
При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень
отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу
организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число
потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или
имущественного вреда и т.п.»
1
.
Еще одним обязательным признаком объективной стороны является
причинно-следственная связь между преступными действиями или
бездействиями должностного лица и наступившими общественно - опасными
последствиями. То есть следствию необходимо установить, что нарушение прав
и законных интересов граждан, общества и государства произошло именно в
результате действий, входящих в круг полномочий конкретного должностного
лица, а не в результате каких-либо других противоправных действий. Именно
это действие или бездействие должностного лица, совершенное им по службе и
противоречащее интересам службы, послужило причиной нарушения прав и
законных интересов граждан, общества и государства. Причинно-следственная
связь характеризуется тремя критериями: временным, реальной возможностью и
неизбежностью. При определении временного критерия нужно учитывать, что
причина всегда предшествует следствию, так необходимо установить, что
общественно-опасные последствия наступили после совершения деяния
должностным лицом.
При определении следующих критериев необходимо установить, имело ли
должностное лицо реальную возможность причинить указанные последствия и
явилось ли общественно-опасное последствие неизбежным, закономерным
результатом преступных действий должностного лица. Только после
установления данных критериев в совокупности, можно говорить о причинно-
следственной связи между преступными действиями должностного лица и
наступлением общественно-опасных последствий в виде существенного
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 24.12.2019) "О
судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о
превышении должностных полномочий"// "Российская газета", N 207, 30.10.2009.