44
1. Укрепление верховенства закона и четкое соблюдение принципа
ответственности коррупцию – необходимость наказывать в
административном или уголовном порядке. Кроме того, общественное
осуждение – неотъемлемая часть процесса наказания. Согласно
действующим кодексам поведения и дисциплины государственные служащие
могут быть признаны виновными путем проведения административной
проверки и наказание от предупреждения до увольнения.
В Сингапуре никто не имеет иммунитета против расследования: ни
член парламента, ни министр, ни первые должностные лица государства.
Если чиновник попадается, он не только будет заключен в тюрьму, он по
закону обязан вернуть все полученное в виде взяток в государственный
бюджет. Закон в Сингапуре предусматривает наказание за коррупцию до 5
лет лишения свободы и / или штраф в размере 100 000 долларов и
обязанность уплатить сумму взятки. Кроме того, в Сингапуре нет никакого
«телефонного права».
2. Лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения
на высшем уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет,
необходимый для борьбы с коррупцией. Итак, неподкупность должна быть
ключевым критерием, основной целью политических лидеров.
Правительство страны заслуженно пользуется хорошей репутацией и
общественной поддержкой.
3. Достойная оплата труда государственных служащих уменьшает
стимул к совершению коррумпированных действий. Правительство
Сингапура руководствуется в этом вопросе идеей «движения вместе с
рынком» вместо лицемерия, результатами которого является лукавство и
коррупция. Всего в Сингапуре выделено 6 категорий зарплат, в каждой из
которых выделяется средний показатель, а госслужащим платится 80% от
этой рыночной ставки. Однако при выплате заработной платы обязательно
учитывается принцип зависимости заработной платы от производительности
труда, а это значит, что деятельность каждого государственного служащего
оценивается отдельно.
45
4. Обязательная контролируемая отчетность государственных
должностных лиц об источниках их доходов.
5. Ликвидация излишних административных барьеров, в частности,
минимизация количества необходимых подписей для документов. Это
уменьшит возможности для коррупции
60
.
Системная и регулярная антикоррупционная политика позволила
Сингапуру достичь впечатляющих успехов. Во многом это произошло
благодаря правильному определению приоритетных направлений
программы: прозрачности деятельности органов власти, сближению рядовых
граждан и контролирующих организаций, обузданию коррупции.
Опыт Сингапура по борьбе с коррупцией высоко оценивается во всем
мире. Сингапур принимает на стажировку делегации представителей других
государств для обучения и повышения квалификации в рамках
«антикоррупционного управления», главы специализированных ведомств
лично консультируют иностранных представителей по вопросам
эффективной организации и проведения антикоррупционной политики в
условиях национальной специфики.
В целом, выборочное исследование зарубежного опыта
ответственности за взяточничество дает возможность выделить основные
особенности и тенденции криминализации и пенализации этого деяния.
Если проанализировать наработки международного опыта, то
очевидно, что цель победы над коррупцией является насущной во всех
странах, но реальный антикоррупционный потенциал удалось ввести только
в форме двух моделей.
В первой из них, так называемой сингапурской или азиатской схеме,
главное внимание уделяется придирчивому контроля за чиновниками. При
этом вводятся строгие наказания за коррупционные действия. Во второй –
шведской или скандинавской – основные усилия сосредоточиваются на
самой возможности коррупции, с тем, чтобы постепенно свести ее на нет
60
Катана А.М. Особенности противодействия коррупции в Сингапуре // Синергия Наук. 2019. № 32. С. 907-
908.
46
вообще. Достигается это за счет снятия ограничений в экономике,
максимальной публичности в государственных делах и высоких этических
норм, предъявляемым перед чиновниками.
Что стоит позаимствовать из зарубежного опыта – это необходимость
создания специализированного органа противодействия коррупции и
взяточничеству – независимого от всех ветвей власти (кроме судебной)
организации.
В России отдельными полномочиями по формированию и реализации
антикоррупционной политики наделены несколько институтов, однако такое
распределение функций формирования и реализации антикоррупционной
политики между органами с различными правовыми статусами и объемами
полномочий не отвечают международным стандартам ни по критериям
специализации, ни по критериям независимости.
Поэтому считаем, что в антикоррупционном законодательстве России
следует предусмотреть такие меры, как: определение на законодательном
уровне основ организации и деятельности специально уполномоченного
органа по предотвращению коррупции, ответственного за комплекс
мероприятий по формированию и реализации антикоррупционной политики,
который должен иметь гарантии независимой деятельности, обеспечить
широкое участие общественности. Организационное оформление
деятельности такой структуры может быть реализовано путем создания
специального федерального агентства по вопросам профилактики коррупции
либо института уполномоченного по профилактике коррупции при главе
государства.
Но положительные сдвиги в борьбе с коррупционными проявлениями
могут быть только тогда, когда все без исключения государственные органы
и негосударственные организации будут выполнять возложенные на них
полномочия по борьбе с коррупцией, а общество будет поддерживать такие
меры и будет способствовать этой борьбе, иначе приложенные усилия будут
напрасными.
47
2.2. Виды безусловных коррупционных преступлений на
государственной службе РФ
Следует подчеркнуть, что проблема коррупционных преступлений
давно приобрела общемировые масштабы. В настоящее время мировое
сообщество измеряет уровень коррупции с помощью индекса восприятия
коррупции, который позволяет составить рейтинг государств, отражающий
уровень восприятия коррупции по десятибалльной шкале. Используется
названный индекс с 1995 г., благодаря компании «Transparency International».
Ранжирование стран по шкале от 0 до 10 баллов учитывает восприятие
уровня коррумпированности именно государственного сектора 180
государств мира. К числу наименее пораженных коррупцией стран мира
относятся в 2018 г. Дания, Финляндия и Швеция. За ними следуют Новая
Зеландия, Норвегия, Голландия, Швейцария, Сингапур, Канада. Россия, по
сравнению с предыдущими годами, занимает стабильные позиции – в 2018 г.
страна занимает 138 место. Индекс восприятия коррупции составляет 28
баллов из 100. Например, в 2012-2013 гг. индекс Российской Федерации был
ниже, наравне с такими странами как Гайана, Гондурас, Иран и Казахстан.
Если проводить параллель с другими постсоветскими странами, то уровень
коррумпированности гораздо ниже в Эстонии, Латвии, Чехии. Самыми
коррумпированными странами мира в 2018 году стали Сомали (10 баллов),
Сирия (13 баллов) и Южный Судан (13 баллов)
61
.
Для наглядности хорошо послужит график, представленный на рисунке
2.1 в приложении 2, где нашли отражение данные об индексе восприятия
коррупции в России за последние пятнадцать лет.
Данные исследований «Transparency International» подтверждают
важность повышения прозрачности институтов власти, установления
большей подотчетности для высших должностных лиц. При этом среди
ученых продолжаются дискуссии относительно оптимальности и
61
Россия в Индексе восприятия коррупции – 2018. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://
https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-
korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html
48
достаточности использования индекса восприятия коррупции на практике.
Так, И.А. Моисеева отмечает, что измерить коррупцию крайне сложно,
соответственно, в полной мере рейтингам доверять нельзя. «Так, Исландия в
рейтинге всегда занимала лидирующие позиции, пока социологи не
выяснили, что финансово-кредитная и банковская система данного
государства находится под влиянием и руководством нескольких «правящих
семей» и политических партий. Данный пример демонстрирует
несовершенство индекса и его условность»
62
.
М.А. Бакина поясняет, какие именно факторы и условия мешают
России выйти на новый уровень эффективного противодействия коррупции:
– бессистемность возбуждения дел о коррупционных нарушениях;
– слабые и непоследовательные нормы правового регулирования
отношений в области противодействия коррупции, квалификации
коррупционных преступлений;
– формальность планов по противодействию коррупции;
– стагнация международного антикоррупционного сотрудничества
63
.
Особый интерес в рамках совершенствования антикоррупционной
политики в современной России имеют данные независимых ежегодных
докладов общественной приемной «Чистые руки». Так, по итогам 2018 г.
средний размер взятки в Российской Федерации составил 613 718 руб. или
9440 долларов, тогда как этот показатель в прошлом году был ниже (218 400
руб. или 5600 долларов). Приведённые данные свидетельствуют о том, что за
последний год размер взятки существенно вырос, в частности, в рублевом
эквиваленте – почти в три раза
64
.
Специалисты организации отмечают, что в 2018 г. более половины
ВВП РФ пребывало в «коррупционной тени». Данный показатель по
62
Моисеева И.А. Индекс восприятия коррупции как показатель степени коррумпированности в
отдельно взятой стране и в мире // Актуальные проблемы экономики и права. 2018. Т. 12. № 1 (45).
С. 98.
63
Бакина М.А. Проблемы регулирования противодействия коррупции в России // Образ будущего:
2030. Сборник тезисов IX Международной молодежной научной конференции. 2018. С. 208.
64
Коррупция в России: независимый годовой доклад всероссийской антикоррупционной
приемной «Чистые руки» // Ассоциация адвокатов России «За права человека». [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://rusadvocat.com.
49
сравнению с 2017 гг. вырос почти на 8%
65
.
В долгосрочной динамике показатель коррупционного оборота в
России является относительно устойчивым и стабильным (рис. 2.2,
приложение 2).
Регулярно исследования в области коррупции в Российской Федерации
проводит и Всероссийский центр изучения общественного мнения, благодаря
которому устанавливается степень распространения коррупции в
современном российском обществе. Именно данный индекс (от 0 до 100)
отражает мнение россиян по поводу состояния коррупции в стране (рис. 2.3,
приложение 2). Чем выше значение данного индекса, тем более высоким
является уровень коррупции. За последнее десятилетие граждане России
отметили снижение уровня коррупции. Так, в 2006 г. о высоком уровне
коррупции говорили более 40% россиян, тогда как в 2019 г. об этом заявили
только четверть респондентов. В то же время более двух третей россиян
(68%) считают получение взяток чиновниками и их аресты проявлением
всеобщего разложения и коррумпированности власти и лишь 22% –
единичными и нетипичными для страны явлениями, следует из опроса
«Левада-центра»
66
. Несмотря на это, вопросы профилактики коррупции
продолжают оставаться актуальными для России, поскольку коррупционное
поведение ослабляет всю систему демократических институтов.
Важно отметить, что правоохранительные органы практически не
располагают достоверными статистическими данными относительно
количества коррупционных преступлений в России. В 2019 г. фонд
«Общественное мнение» было проведено социологическое исследование на
предмет уровня коррупции. Отмечено, что наиболее высокий уровень
коррупции наблюдается в Южном федеральном округе, особенно в
Краснодарском крае. Более половины респондентов (опрошено было 17,5
тыс. человек) подтвердили, что не единожды попадали в коррупционную
65
Коррупция в России: независимый годовой доклад всероссийской антикоррупционной
приемной «Чистые руки» // Ассоциация адвокатов России «За права человека». [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://rusadvocat.com.
66
Отношение россиян к коррупции [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.levada.ru/tag/korruptsiya/
50
ситуацию с органами власти. По сферам взяточничества наиболее
популярной оказалась образовательная сфера, далее – Госавтоинспекция и
уклонение от призыва в армию
67
.
Всероссийская антикоррупционная приемная «Чистые руки» отмечает,
что в 2018 году в приемный офис поступило около 10 тыс. обращений от
граждан о факте коррупционного поведения. По количеству поступивших
жалоб лидирует Москва (34,2%) и Московская область (17,3%). При этом
больше всего жалоб поступает на коррупционное поведение служащих в
судебной системе (28,5%) и полиции (20,4%)
68
.
В данном контексте отдельного внимания заслуживают виды и
специфика осуществления коррупционных преступлений. В последние годы,
совершаемые коррупционные правонарушения всё чаще получают
общественную огласку, в чём большая заслуга средств массовой
информации. Сегодня о любых коррупционных проявлениях жители
отдельных городов и даже регионов могут сообщать по почте, по телефону,
по электронной почте, либо непосредственно обратившись в
исполнительный орган.
К числу безусловных преступлений коррупционной направленности,
прежде всего, относится взяточничество – весьма обширная категория,
которая включает ряд преступлений, за совершение которых предусмотрена
уголовная ответственность – это получение взятки (ст.290 УК РФ), дача
взятки (ст.291 УК РФ), пособничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) и
мелкое взяточничество (ст. 291.2 УК РФ). Каждое из обозначенных
преступных деяний имеет свой состав, позволяющий соответствующим
образом квалифицировать совершенные преступления. Общественная
опасность взяточничества заключается в том, что оно открывает
дополнительные, скрытые каналы для достижения других преступных
замыслов. В постановлении № 24 «О судебной практике по делам о
67
Уровень коррупции в России-2019: мониторинг [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/
68
Коррупция в России: независимый годовой доклад всероссийской антикоррупционной
приемной «Чистые руки» // Ассоциация адвокатов России «За права человека». [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://rusadvocat.com.
51
взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» Пленум
Верховного Суда Российской Федерации выделил объективные признаки
взятки
69
.
Отметим, что уголовную ответственность влечет как явная, так и
прикрытая взятка, которая может иметь форму подарков родственникам
взяткополучателя. То есть, если имущественные выгоды предоставлены
родным и близким людям взяткополучателя с его согласия, и впоследствии
он использовал свои полномочия в пользу взяткодателя, то действия
получателя взятки следует надлежащим образом квалифицировать.
Прикрытая взятка может выражаться и в установлении выгодных
условий работы должностному лицу и его родственникам, выплате более
высокой заработной платы и премий, авторских гонораров. Скрытые взятки
достаточно редко встречаются, поэтому составляют лишь незначительную
часть в системе коррупционной преступности. Толкование предмета взятки,
изложенное в постановлении № 24, хотя и является развернутым, однако, не
отражает всех положений, имеющих значение для установления уголовно
наказуемого деяния или конфликта интересов на государственной службе.
Полагаем, что предмет взятки можно условно разделить на две группы.
Первая группа включает в себя деньги, имущество, ценные бумаги,
драгоценные металлы. Фактически к данной группы отнесены материальные
ценности, которые находятся в свободном обороте. Противоправное деяние,
которое выражено в передаче таких ценностей в виде взятки, полностью
охватывается диспозициями ст.ст. 290-291.2 Уголовного кодекса Российской
Федерации (далее – УК РФ).
Вторая группа включает в себя иное имущество, которое также
обладает ценностью, но не входит в первую группу, то есть, это могут быть
вещи и материальные ценности, изъятые из оборота, либо ограниченные в
обороте. Например, оружие или наркотики, то есть, если предмет изъят или
ограничен в обороте, это еще не значит, что он не имеет материальной
69
О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях:
постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9.07.2013 г. № 24 //
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9.
52
ценности. В качестве взятки могут рассматривать не только деньги,
движимые и недвижимые вещи, но и имущественные выгоды, которые
подлежат денежной оценке. Так, имущественной выгодой может считаться
прощение долга, беспроцентный кредит, занижение стоимости проводимых
работ или оказываемых услуг. В качестве предмета взятки не могут
рассматриваться неимущественные блага и выгоды. Так, например, не
считается взяткой оказание сексуальных услуг проституткой или
добровольное половое сношение с должностным лицом в обмен на оказание
им помощи. Пока проституция запрещена законом, а сексуальные услуги не
имеют материальной оценки рассматривать их как предмет взятки нельзя
70
.
Не является предметом взятки продвижение или попустительство по
службе, даже если они связаны с повышением оклада, дача положительных
рекомендаций, отказ от разглашений компрометирующих сведений.
Сложным является вопрос о понимании в качестве взятки трудоустройства
должностного лица, его близких родственников, или заключения с ним
договора на более выгодных условиях. Если цена заключаемых сделок явно
завышена, то содеянное будет считаться прикрытой взяткой. Взяткой следует
считать и предоставление материальных выгод, если работа не выполнялась.
Однако не считается взяткой трудоустройство, если труд должностного лица
оплачивается эквивалентно выполненному труду и других работников.
Нельзя рассматривать в качестве взятки предоставление имущественных
выгод учреждением, которое обязано оказывать услуги бесплатно. Речь идет
о ситуации, когда родственника должностного лица в обход конкурса или
установленного порядка бесплатно трудоустраивают в государственное или
муниципальное учреждение. Устойчивая и единообразная практика по
данному вопросу отсутствует, поскольку зачастую такие дела просто не
доходят до судов
71
. Подобные случаи, в общем-то, можно считать
конфликтом интересов, в рамках типичной ситуации, связанной с подарками
70
Жилкин М.Г., Качалов В.В., Кузьмин Н.А. Квалификация взяточничества. М.: Московский
университет МВД РВ им. В.Я. Кикотя, 2019. С. 14.
71
Яресько А.М. Современные вопросы квалификации взяточничества // Право и жизнь. 2019. № 3.
С. 83.
53
и услугами для служащих.
Взяткой можно считать только незаконное вознаграждение, так,
премирование должностного лица за хорошую работу или службу не может
считаться взяткой. Взятка может быть дана от имени органов
государственной власти и местного самоуправления, муниципальных
учреждений, либо получена такими учреждениями в интересах частных лиц.
Не являются взяткой имущественные блага, которые получаются
должностным лицом вне его связи со служебной деятельностью или
положением. То есть, должностные лица обладают своими полномочиями
только в рамках службы, вне ее пределов они являются обычными людьми,
которые, например, приобретают товары как простые потребители,
пользуются услугами и т.д. В частной сфере права должностные лица
определенным образом ограничены, в частности, они не могут заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой или
педагогической деятельности. Подарки или услуги, полученные служащим
как взятка, предполагают наступление уголовной ответственности.
Взяточничество значительно опаснее простого конфликта интересов,
который можно устранить быстрее, нежели последствия от взяточничества,
являющегося базой развития коррупции в стране. В результате
взяточничества утрачивается ценность и значимость, падает авторитет и
независимость органов государственной власти и местного самоуправления.
Получение взятки допускает получение взяткодателем, в обмен на
предоставленное должностному лицу материальное благо, незаслуженных
поощрений по службе, повышения в должности, непринятие чиновником мер
за нарушения или упущения по служебной дисциплине. Важно отметить, что
от правильного определения объективных признаков преступлений,
предусматривающих уголовную ответственность за взяточничество, зависит
и квалификация преступных деяний. Взятка имеет природу незаконного
вознаграждения, которое может даваться в интересах не только частного