36
приведены в Перечне №23 преступлений коррупционной направленности,
под угрозой наказания.
37
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БОРЬБЫ С
КОРРУПЦИЕЙ
2.1. История развития уголовного законодательства об ответственности
за преступления коррупционной направленности
История уголовной ответственности за преступления коррупционной
направленности насчитывает уже много столетий. Так, официально в первый
раз упоминается о посуле, как незаконном вознаграждении за осуществление
официальным лицом своих властных полномочий, имеются в Двинской
уставной грамоте 1397-1398 гг., в статье 6 которой говорилось: «А самосуда
четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул себе
возьмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь
того самосуда нет»
36
.
Другими словами, в данной статье говорится о присвоении жертвы
ограбления полномочий судьи, т.е. о самосуде. При этом к самосуду
приравнивается незаконное получение денежной компенсации,
причитавшейся наместнику, на которого возлагалось осуществление
правосудия. Некоторые ученые полагают, что данная норма запрещала
наместнику отпускать пойманного вора за взятку.
В ст. 4 Псковской судной грамоте от 1397г. говорилось: «А князь и
посадник на вече суду не судять, судити им у князя не сенех, взирая в правду
по крестному целованью. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на
втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни
посаднику»
37
.
Также о взяточничестве упоминается в Новгородской Судной
грамоте и в Судебнике от 1497 г., в ст. ст. 33 и 34 которого запрещалось
неделыцикам брать посулы с тяжущихся для судей и лично для себя. А в 68
говорится о запрещении взимать посулы и давать ложные показания на суде
по всем городам и волостям русского централизованного государства, что
36
Двинская уставная грамота 1397-1398 гг. / Российское законодательство Х-ХХ
веков: в 9 т. Т. 3. - М.: Юридическая литература, 1985. - С. 181, 185.
37
Псковская Судная грамота // Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. Т. 1.
- М.: Юридическая литература, 1984. - С. 332, 337.
38
указывает на стремление великокняжеской власти бороться с бесчисленными
проявлениями мздоимства
38
.
Соборное уложение 1649 г. пошло по пути дальнейшего наращивания
устрашающего начала наказания и процесса его исполнения. Ведущим видом
наказания стала смертная казнь. Более пятидесяти разновидностей
преступных деяний могли быть наказаны по Соборному уложению смертной
казнью. Причем в случае применения наказания в Соборном уложении
действовал принцип неопределенности наказания. Например, если бояре и
воеводы без государева указа за взятку отпустят со службы ратных людей
(ст. 11 гл. 7), то их ожидает «жестокое наказание, что государь укажет»
(выбор видов наказания не ограничен). Такой принцип неопределенности
наказания открывал широкие возможности судебному произволу. Таким
образом, посулы впервые были определены законом, как преступления
39
.
Первоначально, в средние века, коррупция для отечественных
чиновников являлась вполне законным видом деятельности. Чиновники жили
за счет различных «кормлений», т.е. на определенные подношения от тех, кто
был заинтересован в деятельности данных лиц. Князям посылались свои
представители (воевода, наместники) в провинцию без необходимого
денежного вознаграждения, но, в то же время, наделив их немалыми
полномочиями
40
.
Собрав необходимую мзду, наместники возвращались обратно, где
избытки накопленного добра у них отбирали в пользу казны. Так,
развивалась круговая порука как столичных, так и провинциальных
взяточников. «Кормления» законно отменили лишь в 1556 г., но традиция
жить и обогащаться сохраняется в менталитете отечественных чиновников, к
сожалению, еще длительное время. Государство, в сущности, легализовало
38
Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. - СПб.: Альфа, 1997. - С.86.
39
Кабанов П.А. Антикоррупционный аудит как инструмент противодействия
коррупции: понятие, содержание, вопросы правового регулирования // Административное
и муниципальное право. -2015. - №7. - С. 744 - 753.
40
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Дис. д-ра юрид.
наук.- Люберцы.- 2012.- С. 42.
39
определенные формы коррупции среди служивых людей, что самым
отрицательным образом воспроизводилось на уровне дисциплины и
законности в самом государственном аппарате. Административные реформы
периода XVII в. и XVIII в. в некоторой степени поменяли формы и методы
управления, но, в то же время, уровень коррупции продолжал сохраняться на
высоком уровне.
Петром I была проведена кардинальная административная реформа,
введена служба за жалование. При Петре I были изданы нормативные
правовые акты, содержащие административно-правовые средства как
предупреждения, так и пресечения коррупции. Но, в то же время, степень
коррупции в системе государственной службы существенно понижен так и
не был. Значительный уровень коррупции в выстроенной системе
государственной службы повлек за собой развитие административно-
правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. К примеру, в
1832 г. был издан Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать
подношения от общества». Кроме того, дисциплинарные наказания также
выступали в качестве административно-правовых средств предупреждения и
пресечения коррупции в российской системе государственной гражданской
службы того периода
41
.
Петр I вел активную нормотворческую деятельность. Борьбе с
взяточничеством были посвящены:
- Указ «О фискалах и о их должности и действии» от 17 марта 1714г.
В нем регламентировались обязанности фискалов и меры, предпринимаемые
для борьбы с казнокрадством и взяточничеством.
-Указ «О воспрещении взяток и посулов» от декабря 1714г., который
повысил поместное обеспечение чиновников за счет повышения жалований.
-Артикул Воинский от 1715 года, в котором впервые в истории
российского права была реализована попытка систематизации уголовно-
41
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Дис. д-ра юрид.
наук.- Люберцы.- 2012.- С. 43.
40
правовых норм. В нем, например, были описаны такие должностные
преступления, как злоупотребление властью в корыстных целях (артикул
194), взяточничество (артикул 184), подделка печатей и документов (артикул
201), срывание указов (артикул 203), принесение лжеприсяги (артикул 196) и
лжесвидетельство (артикул 198). За все эти преступления назначались
строгие наказания: смертная казнь, телесные наказания и тюремное
заключение
42
.
В ст. 401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
(в ред. 1866 и 1885 гг.) (далее – Уложение о наказаниях) закреплялась
ответственность за мздоимство чиновника или иного лица, состоящего на
государственной или общественной должности, который по делу или
действию, касающемуся обязанностей его по службе, примет, хотя и без
всякого в чем-либо нарушения своих обязанностей, подарок, состоящий в
деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином.
В ст. 402 Уложение о наказаниях предусматривалась ответственности
за лихоимство - получение взятки для учинения или допущения чего-либо
противного обязанностям службы. Высшей степенью лихоимства
признавалось вымогательство взятки (ст. 406 Уложение о наказаниях).
Первым нормативно правовым актом советской эпохи,
предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество, был
Декрет СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве». Согласно нему,
назначалось наказание лишение свободы на срок не менее пяти лет,
соединенный с принудительными работами на тот же срок. Наказание было
направлено не только на взяткополучателя, но и на взяткодателя, на
подстрекателей, на пособников и на всех служащих, кто был причастен к
даче взятки. Однако, в данном документе появилась некоторое новшество -
поощрительная мера, заключавшаяся в освобождение взяткодателя от
уголовного преследования, если он признавался в даче взятки до
42
Томсинов В. А.. . Хрестоматия по истории отечественного государства и права. X
век 1917 год.- М.: Зерцало, 2004.- С. 116.
41
опубликования декрета и в течение 3 месяцев после публикации декрета
заявили о данном преступлении властям.
В следующем Декрете СНК от 16 августа 1921 года «О борьбе со
взяточничеством»1 также было озвучено данное положение. В дополнение к
этому в декрете от 1921 года посредничество в получении взятки было
выделено в самостоятельный состав преступления. Данные декреты от 1918 и
1921 годов стали некоторой основой в подготовки уголовного кодекса от
1922года. По УК РСФСР 1922г. за взяточничество вменялся расстрел с
конфискацией имущества, т.к. оно в те времена приравнивалось к
контрреволюционной деятельности.
Однако для взяткодателей и посредников были предусмотрены
смягчающие обстоятельства: они должны были бы добровольно и
незамедлительно заявить о вымогательстве взятки, а также их показания
должны были бы стать ключевыми в раскрытии дела В следующей редакции
уголовного кодекса от 1926 года необходимо обратить внимание на одно
важное положение, отмечавшее, что лица, виновные в получении взятки от
уголовной ответственности за преступление не освобождались не при каких
обстоятельствах.
Дальнейшая модификация уголовного закона регулировавшее составы
преступлений, связанных с взяточничеством, состоялось в 1960г. В новом УК
были обозначены квалифицирующие признаки дачи взятки, такие как
судимость за взяточничество и неоднократность. Формулировка состава дачи
взятки не была изменена. В результате изменений в социально-
экономическом развитии страны в начале 90-х годов, закон,
предусматривающий ответственность за взяточничество, перестал быть
актуальным. Встал вопрос о разработке нового УК, который был принят в
1996 году.
42
2.2. Антикоррупционная политика Российской Федерации
В современный период правовым основанием антикоррупционной
политики Российского государства выступает Федеральный закон от 25
декабря 2008 г. № 273- Федеральный закон «О противодействии
коррупции»18. В соответствии с данным Законом, коррупция является
злоупотреблением служебным положением, дачей взятки, получением
взятки, злоупотреблением полномочиями, коммерческим подкупом либо
иным незаконным использованием физическим лицом собственного
должностного положения наперекор законным интересам общества и
государства для приобретения выгоды в виде денежных средств, ценностей,
другого имущества или различных услуг имущественного характера, других
имущественных прав для собственной выгоды или для третьих лиц либо
незаконным предоставлением указанной выгоды данному лицу иными
физическими лицами, а также исполнение вышеуказанных незаконных
деяний от имени или непосредственно в интересах юридического лица.
Структурой Федерального закона о противодействии коррупции
отражается замысел законодателя, который стремился, реализуя
комплексный подход, задействовать предельно возможное число рычагов,
которые имеются у органов государственной власти. Вывод о том, что
коррупция выступает как социальное явление, корни которого скрыты в
несовершенствах организации всей государственной службы и в некоторых
особенностях психологии персонала государственной службы, диктует
важность принятия обширного спектра средств антикоррупционного
характера, и, в основном - административно-правовых, а также
организационно-управленческих
43
.
В Российском государстве определены определенные
организационные основы по противодействию коррупции. Президентом
Российской Федерации определяются основные направления по
43
Собрание Законодательства Российской Федерации.- 29.12.2008.- № 52.- Ст. 6228.
43
осуществлению государственной политики в сфере противодействия
коррупции; устанавливается компетенция федеральных государственных
органов, деятельностью которых он руководит, в сфере противодействия
коррупции. Федеральным Собранием Российской Федерации обеспечивается
разработка и принятие федеральных законов по определенным вопросам
противодействия коррупции, а также контролируется деятельность
государственной власти в пределах собственных полномочий.
Правительством Российской Федерации распределяются функции
между федеральными государственными органами, деятельностью которых
оно руководит, по осуществлению противодействия коррупции.
Федеральные государственные органы, а также органы государственной
власти субъектов Федерации и муниципальные органы осуществляют
противодействие коррупции в рамках предоставленных им полномочий. Для
обеспечения координации деятельности различных федеральных
государственных органов, органов исполнительной власти субъектов
Федерации и муниципальных органов по исполнению государственной
политики в сфере противодействия коррупции по решению Президента
Российской Федерации могут создаваться органы в составе различных
представителей федеральных государственных органов, органов
государственной власти субъектов Федерации и других лиц.
Для выполнения решений органов по координации деятельности в
сфере противодействия коррупции могут быть подготовлены проекты указов,
различных распоряжений и поручений Президента Российской Федерации,
определенные проекты постановлений, а также распоряжений и поручений
Правительства Российской Федерации, которые в предусмотренном порядке
должны быть предоставлены на рассмотрение соответственно Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации , а также
приниматься акты (либо совместные акты) федеральных государственных
органов, органов государственной власти субъектов Федерации,
представители которых включены в состав определенного органа по
координации деятельности в сфере противодействия коррупции. При
44
полученных определенных данных о совершении различных коррупционных
правонарушений государственные органы по координации деятельности в
сфере противодействия коррупции передают их в специальные
государственные органы, которые уполномочены осуществлять проверку
таких данных, после чего принимать по результатам проверки решения в
определенном законодательством порядке.
Генеральный прокурор Российской Федерации, а также подчиненные
ему прокуроры в рамках предоставленных им полномочий координируют
деятельность МВД России, органов ФСБ, таможенных органов Российской
Федерации и иных правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с
коррупцией, а также исполняют другие полномочия в сфере противодействия
коррупции, определенные федеральными законами. Счетной палатой
Российской Федерации в рамках предоставленных ей полномочий
обеспечивается противодействие коррупции согласно Федерального закона
от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"
44
.
Положениями Федерального закона "О противодействии коррупции"
определяются следующие ведущие меры по проведению профилактики
коррупции:
- развитие в обществе нетерпимости к коррупционному поведению
любых лиц;
- антикоррупционная экспертиза принимаемых правовых актов и их
проектов;
- предъявление в предусмотренном законом порядке
квалификационных требований к тем гражданам, которые претендуют на
замещение государственных, муниципальных должностей, а также
должностей государственной или муниципальной службы, проведение
проверки в предусмотренном порядке сведений, которые предоставляются
указанными гражданами;
44
Собрание Законодательства Российской Федерации.- 08.04.2013.- № 14.- Ст. 1649.
45
- установление в виде основания для увольнения субъекта,
замещающего должность как государственной, так и муниципальной
службы, которая включена в перечень, предусмотренный действующими
законодательными актами, с замещаемой должности как государственной,
так и муниципальной службы либо для использования в отношении его
других мер юридической ответственности, непредставления данным лицам
сведений либо представления недостоверных или неполных сведений о
собственных доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, представления ложных сведений о доходах, ложных сведений об
имуществе и различных обязательствах имущественного характера
собственных супруги (супруга) и несовершеннолетних лиц;
- включение в практическую деятельность кадровой работы
федеральных государственных, региональных или муниципальных органов
нормы, согласно которому продолжительное, безупречное и результативное
выполнение как государственным, так и муниципальным служащим
собственных должностных обязанностей необходимо в обязательном
порядке приниматься во внимание при назначении данного лица на
вышестоящую должность, присвоении данному лицу воинского или
специального звания, предоставления классного чина, дипломатического
ранга либо при поощрении данного лица;
- формирование институтов как общественного, так и парламентского
контроля за выполнение действующего законодательства о противодействии
коррупции.
Кроме того, в целях обеспечения единой государственной политики в
сфере противодействия коррупции был принят Указ Президента Российской
Федерации от 15.07.2015 N 364 "О мерах по совершенствованию организации
деятельности в области противодействия коррупции"
45
, в соответствии с
которым были приняты:
45
Указ Президента Российской Федерации от 15.07.2015 № 364 "О мерах по
совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"
(вместе с "Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию