46
- Типовое положение о комиссии по координации работы по
противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации (далее –
Положение о комиссии по борьбе с коррупцией в субъекте Российской
Федерации);
- Типовое положение о подразделении федерального
государственного органа по профилактике коррупционных и иных
правонарушений (далее – Положение об органе по профилактике
коррупции);
- Типовое положение об органе субъекта Российской Федерации по
профилактике коррупционных и иных правонарушений (далее – Положение
об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупции).
В соответствии с Положением о комиссии по борьбе с коррупцией в
субъекте Российской Федерации, комиссия выступает в качестве постоянно
действующего координационного органа при высшем должностном лице
субъекта Российской Федерации. Данная комиссия осуществляет
собственную деятельность во взаимодействии с Управлением Президента
Российской Федерации по различным вопросам противодействия коррупции.
Кроме того, комиссия исполняет функции, которые возложены на
комиссию по соблюдению определенных требований к служебному (либо
должностному) поведению, а также урегулированию конфликта интересов
касательно лиц, которые замещают государственные должности субъекта
Российской Федерации, для которых действующим законодательством не
предусмотрено другое, и рассматривает определенные вопросы данной
сферы в порядке, предусмотренном нормативным актом субъекта
Российской Федерации.
Положение об органе по профилактике коррупции определяет
правовое положение, главные задачи и функции данного органа. Действие
коррупции в субъекте Российской Федерации", "Типовым положением о подразделении
федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных
правонарушений", "Типовым положением об органе субъекта Российской Федерации по
профилактике коррупционных и иных правонарушений") // Собрание законодательства
Российской Федерации.- 20.07.2015.- № 29.- Ст. 4477.
47
данного Положения об органе по профилактике коррупции, не
распространяется на определенные подразделения по профилактике
коррупционных правонарушений, формируемые в федеральных органах
государственной власти, предусмотренных разделом II перечня должностей
федеральной госслужбы, при замещении которых государственные
служащие должны представлять сведения о собственных доходах, об
имуществе, а также обязательствах материального характера, а также
определенные сведения о доходах, об имуществе, а также обязательствах
имущественного характера собственных супруги (или супруга), а также
несовершеннолетних детей.
Данный орган в собственной деятельности руководствуется
положениями Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации, другими нормативными правовыми
актами, определенными решениями Совета при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции, а также его президиума,
изданными в пределах их компетенции, положением о подразделении по
профилактике коррупционных и других правонарушений, сформированном в
федеральном государственном органе.
В соответствии с Положением об органе субъекта Российской
Федерации по профилактике коррупции, главными задачами данного органа
выступают:
а) развитие у лиц, которые замещают государственные должности
субъекта Федерации, а также государственных гражданских служащих
субъекта Федерации и муниципальных служащих, самих граждан
нетерпимости к самому коррупционному поведению;
б) осуществление профилактика коррупционных правонарушений в
высшем исполнительном государственном органе субъекта Федерации,
различных органах исполнительной власти субъекта Федерации, различных
48
организациях, которые созданы для исполнения задач, поставленных перед
непосредственно органами исполнительной власти субъекта Федерации;
в) проведение контроля за соблюдением лицами, которые замещают
государственные должности субъекта Федерации, для которых действующим
законодательством не определено иное, государственными гражданскими
служащими субъекта Федерации и лицами, которые замещают отдельные
должности на основе трудового договора в организациях, сформированных
для исполнения задач, которые поставлены перед органами исполнительной
власти субъекта Федерации, запретов, различных ограничений и требований,
определенных для противодействия коррупции;
г) обеспечение выполнения государственными гражданскими
служащими субъекта Федерации установленных требований действующего
законодательства о контроле за расходами, а также других
антикоррупционных норм.
В правовой литературе отмечено, что положения Федерального закона
о коррупции согласовывает законодательный механизм борьбы с
коррупцией, придает нормативному порядку в указанной области большую
системность
46
.
В то же время, по-прежнему актуальны следующие негативные
моменты:
- не имение системного законодательного акта, который регулирует
экономическую, производственную область правоотношений и
устремленного на противодействие теневой экономике;
- малозначительность правовых актов, которые непосредственно
регулируют механизм противодействия организованной преступности и
коррупции; - второстепенность государственно-правовой роли разного
уровня правоохранительных органов в борьбе с коррупцией;
46
Гостева С.Р. Противодействие коррупции – важнейшее условия укрепления
национальной безопасности России // Юридический мир.- 2013.- № 1.- С. 19.
49
- значительные множественные и неоднородные противоречия
нормативных актов, которые регулируют данный механизм
47
.
В соответствии со ст. 26 Конвенции ООН против коррупции
48
,
государством-участником принимаются необходимые меры для
установления ответственности различных юридических лиц за участие в
выявляемых коррупционных преступлениях. Предусмотренная
ответственность может иметь уголовный, гражданский либо
административный характер, если соблюдаются правовые принципы
государства-участника. В то же время, в Конвенции не указывается на то,
какой конкретно вид ответственности для виновных юридических лиц
предпочтителен.
Российское государство, согласно международных договоров
Российской Федерации и на основании принципа взаимности, совершает
сотрудничество в сфере противодействия коррупции с зарубежными
государствами, правоохранительными органами данных государств и их
специальными службами, а также с различными международными
организациями для того, чтобы:
- устанавливать лиц, подозреваемых (либо обвиняемых) в совершении
коррупционных преступных деяний, их местонахождения, а также
местонахождения иных лиц, которые причастны к коррупционным
преступным деяниям;
- обнаружить имущество, полученное вследствие совершения
коррупционных преступлений или служащего при помощи их совершения;
- предоставлять в надлежащих случаях предметы или различные
образцы веществ для того, чтобы провести исследования или судебные
экспертизы;
47
Шишкарев С.Н. Концептуальные и правовые основы российской
антикоррупционной политики.- М.: КДУ.- 2012.- С. 155.
48
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г.
Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51ом пленарном заседании 58-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства Российской Федерации.-
26.06.2006.- № 26.- Ст. 2780.
50
- совершать обмен информацией по определенным вопросам
противодействия коррупции;
- координировать деятельность по профилактике коррупции и
проведению борьбы с коррупцией. Нормативные основы ответственности за
совершение коррупционных правонарушений закреплены положениями ст.
14 Федерального закона о противодействии коррупции.
В соответствии с данной нормой, в ситуации, если от имени либо в
интересах отдельного юридического лица реализовываются организация,
подготовка, а также совершение различных коррупционных правонарушений
или правонарушений, которые создают условия для их совершения, должны
к такому лицу применяться предусмотренные меры ответственности. Причем
само применение предусмотренных мер ответственности к юридическому
лицу не может освобождать от ответственности определенное виновное
физическое лицо, так как и привлечение непосредственно к уголовной или
другой ответственности за совершение коррупционного правонарушения
физического лица не освобождает от предусмотренной ответственности само
юридическое лицо.
С коррупцией в экономической сфере бороться нелегко, но всем,
имеющим к этой борьбе отношение, должно быть четко понятно - ни при
каких обстоятельствах и ни под каким видом коррупция в
правоохранительных органах, в государственных органах и на таможне
недопустима. Чтобы решить эту проблему, часто бывает недостаточно
репрессивных мер, имеющих временный характер. Как правило, эффект
подобных мер является ограниченным и недолговечным. Необходима более
широкая стратегия по борьбе с коррупцией, включающей периодические
проверки и меры профилактики.
Независимые инструменты по надзору за деятельностью
государственных органов, инициативный подход к внутренним
расследованиям и образование особых антикоррупционных подразделений
являются необходимыми составляющими любой совокупной стратегии по
обнаружению и искоренению коррупции в зародыше. В отношении
51
гражданско-правовой ответственности, предусмотренной за вред,
причиненный вследствие коррупционных правонарушений, необходимо
отметить то, что Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК
Российской Федерации
49
) не выделяет отдельного основания.
Гражданская ответственность за данные правонарушения подчиняется
установленным общим правилам об ответственности (договорной, в
результате причинения вреда, в результате неосновательного обогащения).
Непосредственно сделка, которая основана на коррупционном акте, может
быть признана недействительной на установленных общих основаниях. К
примеру, если потерпевшей стороной было доказано ее несоответствие
действующему законодательству (ст. 168 ГК Российской Федерации).
Привлечение к гражданской ответственности за совершение коррупционного
правонарушения возможно в соответствии с положениями ст. 1068 ГК
Российской Федерации, которая предусматривает ответственность за вред,
причиненный его работником.
Необходимо разработать систему подтверждения соответствия
управления в отдельной компании антикоррупционным требованиям,
охватывая внедрение определенных комплекс-процедур
50
. Для
осуществления подготовки предложений по предупреждению коррупции
согласно протокола заседания рабочей группы по отдельным вопросам
совместного участия в осуществлении противодействия коррупции членов
бизнес-сообщества, а также госорганов при президиуме Совета при
Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции была
сформирована экспертная группа, деятельностью которой руководила
Торгово-промышленная палата Российской Федерации.
Согласно ст. 13.3 Федерального закона о противодействии коррупции
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации издало
методические рекомендации по выработке и принятию различными
49
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-
Федеральный Закон (ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства Российской
Федерации.- 05.12.1994.- № 32.- Ст. 3301.
50
Сухаренко А. Бизнес без коррупции // ЭЖ-Юрист.- 2014.- N 18.- С. 23.
52
организациями мер по предупреждению, а также осуществлению
противодействия коррупции
51
.
Главный акцент сделан на важности проведения организациями
постоянной оценки коррупционных рисков, образования процедуры
обнаружения и урегулирования конфликтов интересов, осуществления
внедрения стандартов поведения, формирования внутреннего контроля, а
также организации деятельности специализированных подразделений,
осуществляющих противодействие коррупции.
Таким образом, несмотря на то, что над всеми указанными
отрицательными обстоятельствами идет работа, она не может быть
одномоментной. Несмотря на реализуемые государством и обществом меры,
коррупционные правонарушения по-прежнему серьезно затрудняют
нормальное действие всех общественных механизмов, мешает
осуществлению социальных преобразований и препятствует модернизации
отечественной экономики, вызывает в нашем обществе серьезную тревогу,
определенное недоверие к государственным институтам и самим
государственным служащим, формирует отрицательный имидж Российской
Федерации на международной арене и правомерно изучается в качестве
угрозы безопасности Российской Федерации.
2.3. Правовые проблемы противодействия коррупции в Российской
Федерации
Государственное управление - это практическое, организующее и
регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования,
опирающееся на его властную силу
52
. Такое воздействие осуществляется
через социальный механизм государственного управления, который, в свою
51
Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по
предупреждению и противодействию коррупции // СПС «КонсультантПлюс».- URL:
http://www.consultant.ru
52
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.:
Юридическая литература. – 2009 –.С. 38 .
53
очередь, направлен на реализацию общественных интересов, а именно
выполнение наиболее значимых для всего общества задач, соблюдение
взаимных обязательств и ответственности, налаживание связей между
обществом и государством
53
.
Политические проблемы, распад СССР, экономическая перестройка,
расслоение общества - все это в совокупности и взаимосвязи стало
объективной причиной необходимости реформирования государственного
управления в России. Такое реформирование основывалось на синтезе
традиционной бюрократической организации и концепции «новое
государственное управление»
54
.
Традиционная бюрократическая организация и использование
инструментов нового государственного управления предполагали смену
советского государственного управления на государственное управление,
соответствующее современным реалиям, и выполнение задач, поставленных
курсом либерализации и демократизации постсоветской России.
Так, одним из направлений административной реформы стало
внедрение программы переустройства системы государственного управления
на демократических принципах. Целями программы явились создание
диалога между властью и обществом и привлечение гражданского общества
к управлению общественными делами путем повышения прозрачности
деятельности государственных органов, внедрения мер противодействия
коррупции и усовершенствования осуществления государственных функции
и оказания государственных услуг.
Так, в Концепции административной реформы в Российской
Федерации в 2006 - 2010 годах, утверждено распоряжением Правительства
Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, отмечается необходимость
повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти
53
Борков В.Н. Коррупционное преступление как основной элемент системы
коррупционных отношений // Современное право. - 2015. - №4. - С. 114 - 119.
54
Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и
модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // Чиновник.
2012. – № 5 (39) – С. 11
54
и гражданского общества путем развития механизмов взаимодействия
органов исполнительной власти с гражданским обществом и форм его
участия в разработке и принятии решений органов исполнительной власти.
Административная реформа реализовывалась по нескольким направлениям.
Каждое направление продолжает свое развитие по сей день.
Одним из 8 таких направлении является противодействие коррупции.
По мере развития мер противодействия коррупции формировалась роль
гражданского общества в борьбе с коррупцией. Это обусловлено тем, что
вовлеченность гражданского общества в борьбу с коррупцией способствует
минимизации коррупционных рисков.
С одной стороны, гражданское общество осуществляет
антикоррупционный контроль за деятельностью государства, с другой
стороны, происходит профилактика совершения коррупционных
правонарушений самими представителями гражданского общества. Как
отмечалось на конференции «Коррупция: политические, экономические,
организационные и правовые проблемы», правовой контроль над
коррупционной деятельностью «не может быть осуществлен в полной мере
без активного сотрудничества государственных антикоррупционных
структур с гражданским обществом. Опора на гражданское общество в
борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным
направлением деятельности правоохранительных органов в демократических
странах»
55
.
Согласно статье 13 Конвенции ООН против коррупции
56
«каждое
государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих
возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего
внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных
лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское
общество, неправительственные организации и организации,
55
Предупреждение и борьба с коррупцией. Выводы и рекомендации научно-
практической конференции // Российская юстиция. – 2011. – № 12. С. 9.
56
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята
Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).
55
функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с
ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и
опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз»
57
.
Именно поэтому в основополагающих актах в области
противодействия коррупции в России закрепляется необходимость
взаимодействия гражданского общества и государства. Так, в Национальном
плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской
Федерации от 31.07.2008 № Пр-1568, в подпункте в пункта 2 раздела II
«Меры по совершенствованию государственного управления в целях
предупреждения коррупции» указано, что реализация системы мер,
направленных на совершенствование функционирования государственного
аппарата, состоит из создания системы контроля деятельности
государственных и муниципальных служащих со стороны институтов
гражданского общества, а также выработки оптимальной системы
взаимодействия институтов гражданского общества и СМИ с
государственными органами. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает такое
сотрудничество как один из принципов противодействия коррупции (пункт 7
статьи 3).
Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная
Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460,
выделяет участие институтов гражданского общества в противодействии
коррупции как одно из основных направлений ее реализации. Все это
свидетельствует о том, что институциональные основы интеграции
гражданского общества в борьбу с коррупцией заложены. Однако
57
Кабанов П.А. Антикоррупционный аудит как инструмент противодействия
коррупции: понятие, содержание, вопросы правового регулирования // Административное
и муниципальное право. -2015. - №7. - С. 744 - 753.