25
Для каждого из названных уровней установлены самостоятельные
расходные обязательства соответствующих бюджетов. Однако в случаях
финансирования исполнения делегированных соответствующему уровню
полномочий в отношении льготных категорий реализуются межбюджетные
отношения в рамках бюджетных фондов компенсаций, направляемых
Российской Федерацией субъектам Федерации, а субъектами Федерации
соответственно муниципальным образованиям для указанных целей.
Вместе с тем следует учитывать, что в современный период социально-
обеспечительные льготы, имеющие материальное содержание,
преимущественно заменены доплатами к пенсиям или пособиями. Это, однако,
не означает, что государство навсегда отказалось от использования такого
юридического инструмента, как льгота, и не исключено, что в перспективе
законодатель может вернуться к использованию этого вида обеспечения для
более широкого круга нуждающихся.
Замена натуральной формы предоставления социальных льгот
денежными выплатами находится в центре внимания специалистов, ученых и
широкой общественности. При этом высказываемые оценки носят
диаметрально противоположный характер: одни рассматривают такую замену
как вполне логичную в контексте развития рыночных отношений, другие – как
закамуфлированный обман населения.
24
Проблема действительно сложная. Во-первых, она имеет значительную
социальную составляющую, поскольку затрагивает более 40 млн. человек. Во-
вторых, налицо политическая составляющая, так как вопрос замены является
предметом поддержки или критики со стороны разных движений и партий,
стремящихся использовать возникшую коллизию в своих интересах. Наконец,
немало важную роль играет экономическая составляющая – выполнение
социальных обязательств государства напрямую зависит от его финансовых
возможностей.
24
Павленко Е.Д., Адриановская Т.Л. Социальное обслуживание как институт права социального обеспечения //
Аллея науки. – 2018. – Т. 8. – № 5 (21). – С. 825.
26
Различия позиций сторонников и противников реформы
обуславливаются разными подходами к рассмотрению проблемы: первые
руководствуются экономическими соображениями, вторые акцентируют тему
социальной справедливости.
Концепция реформы социальных обязательств государства
основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В
законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации:
1) Изменение порядка финансирования и условий реализации мер
социальной защиты, установленных для ветеранов, участников Великой
Отечественной войны, инвалидов, Героев СССР, Российской Федерации,
Социалистического Труда, кавалеров ордена Славы, репрессированных по
политическим мотивам, облученных вследствие Чернобыльской катастрофы,
почетных доноров России и ряда других категорий граждан;
2) Разграничение полномочий в социальной сфере между федеральными
органами и органами власти субъектов РФ, передача части функций в области
обеспечения льгот с федерального на региональный уровень;
3) Изменение существующего порядка финансирования оплаты труда
работников бюджетной сферы и правовой базы, регулирующей прожиточный
минимум, а также государственных гарантий для лиц, работающих в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
25
Федеральный закон предусматривает замену существующих
натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном
железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) на
конкретные и адресные меры – прежде всего на выплату денежных
компенсаций. На первом этапе монетизации были созданы федеральный и
региональный регистры граждан. Сделано это было для распределения
расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус
нового нормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».
25
Шайхатдинов В.Ш., Григорьев И.В. Право социального обеспечения: учебное пособие. – 5-е изд. – М.:
Юрайт, 2019. – С. 134.
27
Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему
усмотрению – либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая
деньги. По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять
финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке
такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без
субвенций центра будет весьма сложно.
Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным
льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из
федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики
тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и
это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с
ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие
по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые
многочисленные группы населения.
26
Предоставляя льготу деньгами, Правительство дает льготнику
возможность структурировать свое потребление в соответствии с его особыми
потребностями. Единственным аргументом против этого является утверждение,
что сидящий в системе социальной защиты бюрократ «лучше знает», что и в
каком объеме следует потреблять льготнику. Но необходимо различать
механизм назначения льготы, который имеет нерыночную природу, и механизм
реализации самой льготы, который базируется на рыночных принципах.
«Монетизация» льгот – именно то решение, которое позволило
повысить эффективность системы социальной поддержки. Предоставление
права выбора структуры потребления самому льготнику способствует
повышению эффективности использования средств, выделяемых на
социальную помощь. Система стала более прозрачной (не создавая иллюзий в
отношении действительного объема социальной помощи), но и более
рациональной с точки зрения улучшения общего социального климата. С одной
26
Кокшарова Е. С., Ковбасюк Ю. Е. Проблемы социальной защиты населения // Молодой ученый. – 2017. –
№11. – С. 225.
28
стороны, устранилась почва для конкуренции между потребителями льгот, с
другой – ликвидировалась база для коррупции. Это решение сделало систему
менее бюрократической, позволяя снизить административные издержки и
направить высвободившиеся средства на социальные цели.
Переход к денежным компенсациям был предпочтителен даже в том
случае, если размер реальных выплат льготникам оказался бы несколько
меньше денежной оценки существующих льготных прав. Льготы на бумаге
ничего не добавляют к социальной защищенности, но зато чреваты
существенными негативными последствиями. Если же правительство
сокращает денежные выплаты ниже уровня, который соответствует
финансовым возможностям, то это – вопрос не полемики, а политического
давления на правительство и законодателей.
27
Какие позитивные задачи решил Федеральный закон по «монетизации»
льгот:
– самое главное достижение – создание федерального и регионального
регистра льготников;
– определение и регулирование полномочий и ответственности органов
власти различных уровней по исполнению законов;
– установление финансовой ответственности органов государственной
власти различных уровней по исполнению законов;
– установление финансовой ответственности органов государственной
власти федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также органов
муниципальной власти;
– модернизация механизмов реализации социальных функций, в
частности, замена натуральных льгот денежными выплатами;
– адаптация социальной сферы к рынку;
– отказ от системы попустительских решений 1990-х гг., связанных с
предоставлением различных льгот самому широкому спектру категорий
27
Кузьмина И.В. Институт льгот, как одно из основных прав человека в системе социального обеспечения // В
сборнике: Права человека в изменяющемся мире Материалы международной научно-практической
конференции. – 2017. – С. 242.
29
граждан.
Не все блага сразу перешли на денежное предоставление. Некоторые
блага продолжили предоставляться бесплатно. Например, определенный объем
услуг здравоохранения и образования. Разграничение благ на те, которые могут
предоставляться бесплатно, и на те, для которых такой принцип исключен,
провести было не сложно. Важно было обеспечить дифференцированный и
разумный подход. Ведь предоставление, например, права на бесплатное
удаление зубов не приведет к повальному желанию воспользоваться этим
правом без надобности. Конечно, и здесь была проблема установления
оптимального, т.е. соответствующего финансовым возможностям общества,
объема блага не исчезает: она трансформируется в определение набора
бесплатных услуг.
Поэтому бесплатными стали только те льготы, которые реализуются
строго избирательно и адресно. Например, бесплатное предоставление
инсулина диабетикам.
Предполагалось, что принятие Федерального закона № 122 занизит
уровень бедности в стране. Но по результатам проводимых исследований по
стране в целом, уровень бедности мало чувствителен к монетизации льгот,
поскольку основной прирост доходов направляется в среднеобеспеченные
группы населения. Следовательно, данная программа не может
рассматриваться как значимый элемент политики, направленной на снижение
бедности.
28
Распределение «выигрышей» и «проигрышей» в зависимости от
демографического типа семей показывает, что в большей степени от принятых
законом изменений выигрывают пенсионеры, поскольку именно эта категория
населения является приоритетным получателем основной массы льгот.
Можно сделать вывод, что реформа льгот, предусмотренная
Федеральным законом № 122, в целом способствует повышению уровня
28
Пашкова Г.Г. Сравнительная характеристика социально-обеспечительных льгот и привилегий // Вестник
Томского государственного университета. Право. – 2018. – № 30. – С. 194.
30
материальной обеспеченности домохозяйств, но практически не влияет на
динамику бедности.
Подход к замене льгот денежной компенсацией должен быть
взвешенным, продуманным и тщательно подготовленным с тем, чтобы
реализовался принцип «не ухудшить, не навредить». Реформа, которая
затронула интересы большинства граждан России, не прошла
экспериментальной апробации, не была широко обсуждена, а принята Думой в
достаточно короткие сроки. Отсюда масса недоработок, отсутствие
разработанных положений и нормативных актов по внедрению, которые
должны сопутствовать принятию любого закона до начала его реализации.
Все перечисленное поставило региональные власти в весьма трудное
положение необходимости исполнять закон, который они не имели
возможности скорректировать на этапе обсуждения. В первую очередь это
касается разделения (в значительной степени искусственного) на региональных
и федеральных льготников. Никто из разработчиков такого закона так и не
сумел ответить на вопрос о причинах такого распределения.
29
Введение «монетизации» льгот в условиях дефицита средств на
социальную политику на региональном уровне:
– сохранило и углубило категориальный принцип предоставления льгот
– традиции советской системы социальной поддержки людей, имеющих особые
заслуги перед государством;
– значительно увеличило финансовые расходы всех уровней бюджета;
– фактически дезавуировало основные критерии социальной политики:
адресность и нуждаемость;
– поспешность в проведении столь широкомасштабной реформы и
разделение льготников на федеральных и региональных (порой в рамках одной
семьи) вызвали крайне негативный психологический эффект;
– продемонстрировало игнорирование региональной (в том числе
29
Шумская Е.С., Волкова А.С. Социальные льготы и формирование социального пакета в организации // В
сборнике: Управление человеческими ресурсами: теория, практика, перспективы Сборник научных трудов
национальной научно-практической конференции. – 2019. – С. 254.
31
северной специфики проживания людей), унификацией размера денежных
выплат;
– лишь частично решило одну из основных задач монетизации –
«финансировать потребителя, а не производителя».
С точки зрения адекватности компенсаций, по сравнению с реальной
стоимостью услуг, к категории «выигравших» принадлежат лишь льготники,
которые ранее не пользовались полагавшимися им льготами, а теперь получили
добавку в бюджет. Это жители сел, поселков, не имевшие возможности ездить
в муниципальном транспорте и пользоваться льготным проездом, или пожилые
люди, которые по возрасту и состоянию здоровья уже не могли
воспользоваться санаторно-курортным лечение. Среди тех, кто пользовался
льготами раньше, к числу «выигравших» относят группы с более высоким
уровнем компенсаций.
30
Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства
населения страны. Однако существующие объемы трансфертов из центра в
регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий
льготников, недостаточны. Проведение реформы не было согласовано с
субъектами РФ, не полностью подготовлены нормативно-правовые документы
и законодательная база. На первом этапе возникла проблема в информационной
неподготовленности реформы, что привело к массовым протестам по всей
стране. Реформирование модели социальной защиты – закономерный шаг в
сторону ее адаптации к рыночной экономике. По существу, натуральные
льготы выступали как рудимент советской эпохи, условиям которой они были
имманентны. Реформируемая в настоящее время система льгот несет на себе
отпечаток не только советского прошлого, но и постсоциалистического
периода.
По первой главе сделаны выводы:
1) Институт льгот в системе социального обеспечения играет большую
30
Яшина М.С. Монетизация льгот в условиях признания недопустимости издания законов, отменяющих или
умаляющих права и свободы человека и гражданина // В сборнике: Актуальные проблемы правового,
социального и политического развития России. Материалы XI Международной научно-практической
конференции студентов, магистрантов, аспирантов, соискателей: сборник научных статей. – 2018. – С. 290-294.
32
роль. Льготы – необходимое условие социальной поддержки населения со
стороны государства. Под льготами в системе социального обеспечения
понимается юридически-закрепленное создание особых правовых привилегий
для граждан, находящихся в затрудненной жизненной ситуации.
2) Цель льгот состоит в взаимодействии интересов личности, различных
социальных слоев и государства, в создании особых правовых привилегий для
удовлетворения потребностей субъектов социальных взаимоотношений.
3) Льготы носят многофункциональный характер, в праве социального
обеспечения проявляется преимущественно компенсаторная функция,
способствующая восполнению возможностей и удовлетворению необходимых
потребностей лиц, находящихся в неравных условиях в силу биолого-
социальных и экономических причин. Льготы компенсируют недостаточный
для полноценной жизни человека уровень социального обеспечения.
4) Льготы, предоставляемые различным социальным группам, носят
разноплановый характер и направлены на компенсацию недостаточного уровня
жизнесуществования данных категорий граждан.
5) Закон № 122-ФЗ именуется в обиходе законом о монетизации льгот,
ознаменовавшего революцию в системе социальной защиты. Монетанизация
льгот предусматривает замену натуральной формы предоставления социальных
льгот денежными выплатами. Таким образом, Федеральный закон № 122-ФЗ -
новая страница в социальной политике государства.
Важным результатом реформирования системы льгот следует считать
также разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами
Федерации по вопросам льготного обеспечения граждан. В результате
нуждающиеся были разделены на три категории: льготные категории
федерального уровня; льготные категории уровня субъектов Федерации;
льготные категории уровня муниципальных образований.
33
ГЛАВА 2. ЛЬГОТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ
2.1. Федеральные льготы: виды, нормативное регулирование
По всей территории Российской Федерации действует единый закон о
государственной помощи. Федеральный закон «О государственной социальной
помощи» № 178-ФЗ от 17.07.1999г.
31
устанавливает правовые и
организационные основы оказания государственной социальной помощи
малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным
категориям граждан.
Федеральные льготы выплачиваются за счет соответствующего уровня
бюджета РФ.
К федеральным льготникам относят:
1) ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов войны,
тружеников тыла;
2) членов семей ветеранов войны, которых нет в живых;
3) население, попавшее под радиационный выброс в следствии
Чернобыльской аварии;
4) узников фашизма;
5) героев России, Советского Союза, кавалеров Орденов Славы;
6) героев социалистического труда;
7) ветеранов боевых действий;
8) военнослужащих периода Великой Отечественной войны, а также
граждан, участвовавших в обеспечении работы ПВО, строительстве
прифронтовых объектов;
9) инвалидов, детей с ограниченными возможностями;
10) граждан, имеющих отношение к категориям особого риска.
Виды федеральных льгот: жилищные льготы; медицинские льготы;
налоговые льготы; прочие социальные льготы.
31
Федеральный закон № 178-ФЗ от 17.07.1999 «О государственной социальной помощи» (ред. от 27.12.2019) //
Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 29. – ст. 3699.
34
Виды федеральных льгот представлены на рис. 1.
Рисунок 1. Виды федеральных льгот
Рассмотрим каждый вид льгот.
Жилищные льготы социально незащищенным гражданам включают
предоставление жилья и льготы по оплате жилищных и коммунальных услуг.
Государство оказывает поддержку в виде предоставления жилья и скидок по
оплате ЖКУ. Преференции устанавливаются в виде:
1) Договора «социального найма» — аренда квартиры у государства по
цене ниже рыночной. Для выделения жилья используют резервы
государственного и муниципального жилищного фонда. На эти средства могут
рассчитывать несовершеннолетние дети-сироты и граждане, оставшиеся без
жилья (признано негодным). Кроме того, эти льготники обеспечиваются
жильем в первую очередь.
2) Права на улучшение условий проживания. Эту льготу могут получить
граждане в том случае, если размер их жилплощади не соответствует
минимально установленным нормам.
3) Льготы по оплате коммунальных платежей. Если расходы на оплату
услуг ЖКХ превышают установленную норму, государство за счет скидок
уменьшает размер необходимых платежей. Величина скидок зависит от региона
проживания и категории льготы и достигает 25-50% (в некоторых случаях
100% освобождение от оплаты).
3) Программы ипотечного кредитования реализуются путем выдачи
субсидий для погашения ипотечных кредитов.
Льготы участникам боевых действий (УБД) по оплате жилищно-
коммунальных услуг подразумевают компенсацию в определенном размере при
Виды федеральных льгот
Жилищные
льготы
Налоговые
льготы
Медицинские
льготы