52
однозначный ㅤ ответ ㅤ на ㅤ вопрос ㅤ об ㅤ эффективности ㅤ проведения ㅤ
природоохранных ㅤ мероприятий ㅤ и ㅤ их ㅤ рентабельности. ㅤ Поэтому ㅤ долгие ㅤ годы, ㅤ
да ㅤ и ㅤ сегодня ㅤ остается ㅤ актуальным ㅤ вопрос ㅤ применения ㅤ эколого-
экономического ㅤ подхода ㅤ в ㅤ системе ㅤ государственного ㅤ управления ㅤ
ликвидацией ㅤ объектов ㅤ накопленного ㅤ экологического ㅤ вреда. ㅤ
Таблица ㅤ - ㅤ Категорирование ㅤ степени ㅤ выраженности ㅤ деградации ㅤ
объектов ㅤ накопленного ㅤ вреда ㅤ окружающей ㅤ среде
Категория ㅤ степени ㅤ выраженности ㅤ
деградации ㅤ объектов ㅤ
накопленного ㅤ вреда ㅤ
окружающей ㅤ среде
Классификационный ㅤ признак
деградации ㅤ объектов ㅤ накопленного ㅤ
вреда ㅤ окружающей ㅤ среде
Катастрофический ㅤ риск
Объект ㅤ уничтожен ㅤ и ㅤ не ㅤ подлежит ㅤ
восстановлению
Чрезвычайный ㅤ риск
Полная ㅤ потеря ㅤ саморегулирования ㅤ и ㅤ
самовосстановления, ㅤ объект ㅤ может ㅤ
существовать ㅤ только ㅤ за ㅤ счет ㅤ
комплекса ㅤ реабилитационных ㅤ мер
Средний ㅤ риск
Устойчивость ㅤ объекта ㅤ не ㅤ сохранена ㅤ и ㅤ
может ㅤ частично ㅤ
самовосстанавливаться ㅤ за ㅤ счет ㅤ снятия ㅤ
функциональной ㅤ нагрузки ㅤ и ㅤ
техногенного ㅤ прессинга
Слабый ㅤ риск ㅤ
Сохранена ㅤ устойчивость ㅤ объекта, ㅤ
функционирование ㅤ слабо ㅤ страдает ㅤ и ㅤ
объект ㅤ способен ㅤ к ㅤ
самовосстановлению
Очень ㅤ слабый ㅤ риск
Сохранено ㅤ функционирование ㅤ и ㅤ
саморегулирование ㅤ объекта ㅤ
окружающей ㅤ среды
Методика ㅤ оценки ㅤ объекта ㅤ ликвидации ㅤ накопленного ㅤ вреда ㅤ
окружающей ㅤ среде ㅤ включает идентификацию ㅤ отдельных ㅤ факторов ㅤ
техногенного ㅤ воздействия ㅤ на ㅤ объект. ㅤ Оцениваются ㅤ почва, ㅤ воздух, ㅤ
растительность, ㅤ геологические ㅤ повреждения, ㅤ шумы, ㅤ вибрации ㅤ и ㅤ другие ㅤ
вредности. ㅤ На ㅤ основе ㅤ применения ㅤ экономико-математических ㅤ методов ㅤ
53
(корреляционно-регрессионного ㅤ анализа) ㅤ устанавливается ㅤ достоверность ㅤ
влияния ㅤ каждого ㅤ фактора ㅤ на ㅤ объект ㅤ окружающей ㅤ среды.
Осуществляется ㅤ ранжирование ㅤ и ㅤ установление ㅤ значимости ㅤ каждого ㅤ
фактора ㅤ по ㅤ силе ㅤ деградационнного ㅤ воздействия ㅤ на ㅤ объект. ㅤ На ㅤ основе ㅤ этого ㅤ
возможно ㅤ категорирование ㅤ объекта ㅤ ликвидации ㅤ вреда ㅤ и ㅤ доказанное ㅤ
установление ㅤ интервала ㅤ от ㅤ максимального ㅤ (катастрофического) ㅤ до ㅤ очень ㅤ
слабого. ㅤ
Для ㅤ целей ㅤ госуправления ㅤ важно ㅤ иметь ㅤ однозначные ㅤ ориентиры, ㅤ
позволяющие ㅤ не ㅤ только ㅤ устанавливать ㅤ сам ㅤ факт ㅤ вредного ㅤ влияния ㅤ на ㅤ объект, ㅤ
но ㅤ и ㅤ критерий ㅤ внесения ㅤ объекта ㅤ в ㅤ государственный ㅤ реестр ㅤ объектов ㅤ
ликвидации ㅤ накопленного ㅤ вреда. ㅤ Поэтому ㅤ этот ㅤ процесс ㅤ является ㅤ наиболее ㅤ
ответственным ㅤ и ㅤ сложным. ㅤ Он ㅤ сопряжен ㅤ с ㅤ большим ㅤ объемом ㅤ полевых ㅤ
обследований, ㅤ камеральных ㅤ работ, ㅤ физико-химических ㅤ обследований. ㅤ
Соответственно ㅤ он ㅤ требует ㅤ привлечения ㅤ специалистов ㅤ соответствующей ㅤ
квалификации ㅤ и ㅤ уровня. ㅤ Кроме ㅤ того, ㅤ современные ㅤ обследования ㅤ и ㅤ расчеты ㅤ
осуществляются ㅤ с ㅤ использованием ㅤ информационных ㅤ технологий ㅤ на ㅤ
соответствующих ㅤ компьютерных ㅤ и ㅤ других ㅤ системах. ㅤ Все ㅤ объекты ㅤ
обязательно ㅤ отмечаются ㅤ на ㅤ картографической ㅤ основе ㅤ и ㅤ являются ㅤ
обязательным ㅤ приложением ㅤ к ㅤ пояснительным ㅤ запискам.
Принятие решения о внесении в государственный реестр
осуществляется на основании пояснительной записки, т.е. документа
утвержденного образца.
На практике отнесение объектов НЭВ в госреестр выполняется
поконтурно.
Для каждого контура, проводится расчет показателя величины
деградации окружающей среды ВДОС по формуле (1):
n n
ВДОС = Бд + ∑ (Бдп
i
) / (∑(Бдп
i
) +n) (1),
i=1 i=1
54
где:
ВДОС – величина степени выраженности деградации объектов
накопленного вреда окружающей среде отдельных компонентов
окружающей природной среды или окружающей природной среды в целом;
Бд - балльное выражение превалирующего показателя компонента
окружающей природной среды или окружающей природной среды в целом;
Бдn – балльное выражение дополнительного показателя компонента
окружающей природной среды или окружающей природной среды в целом
(дополнительный показатель – ранжированный показатель, меньший, чем
доминирующий или равного ему — по классу опасности и по СВЭР),
n – число дополнительных параметров.
Таблица 5. Балльная оценка состояния (качества) окружающей
природной среды и соответствующая ей оценка выраженности
деградации объектов накопленного вреда окружающей среде
Категория
степени
выраженности
деградации
объектов
накопленного
вреда
окружающей
среде
Качественные признаки степени
выраженности деградации объектов
накопленного вреда окружающей среде
Балльная оценка
степени
выраженности
деградации объектов
накопленного вреда
окружающей среде
1
2
3
Очень слабая
Нет: Угнетения естественных и
антропогенных биоценозов;
Нарушений состояния здоровья из-за влияния
окружающей природной среды;
Нет: Нарушений природных сфер и их
функционального равновесия
Балльная оценка 0,5
Слабая
Заметное угнетение естественных
биогеоценозов, использование земель для
производства пищевой продукции без
ограничений;
Балльная оценка 1,5
55
Окружающая среда в целом
удовлетворительна для существования
человека;
Признаки нарушений отдельных природных
сред обратимого характера
Средняя
Природные биогеоценозы сильно угнетены,
производство пищевой продукции неэффек-
тивно из-за низкого качества и снижения
биопродуктивности земель;
Здоровье населения заметно ухудшено из-за
неблагоприятных условий окружающей
среды;
Окружающая среда не справляется с
антропогенными нагруз-ками
Балльная оценка 2,5
Чрезвычайная
Невозможность длительного существования
искусственных насаждений, противопоказан-
ность использования земель для производства
продовольственной продукции;
Существенная деградация населения по
состоянию здоровья;
Необратимые нарушения отдельных
природных сред, исключающие
самовосстановление окружающей среды в
целом
Балльная оценка 3,5
Катастрофическая
Биопродуктивность земель нулевая;
Прямой контакт человека с окружающей
средой опасен для здоровья и существования
человека;
Отдельные природные среды необратимо
нарушены и не могут выполнять своих
функций в окружающей природной среде
Балльная оценка 4,5
Порядок ведения государственного реестра объектов накопленного
вреда окружающей среде устанавливается Правительством РФ.
Сведения государственного реестра объектов накопленного вреда
окружающей среде носят общедоступный характер и предоставляются на
безвозмездной основе, за исключением информации, отнесённой
законодательством Российской Федерации к категории ограниченного
доступа или к государственной тайне.
56
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОБЪЕКТЫ НАКОПЛЕННОГО ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЕ
3.1. Оптимизация процесса государственного управления работами по
ликвидации накопленного вреда
Ликвидация накопленного вреда окружающей среде согласно ч. 1, 4 ст.
80.2 Федерального закона № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона № 254-ФЗ)
осуществляется на объектах, включенных в государственный реестр, в
соответствии с порядком организации работ по ликвидации накопленного
вреда окружающей среде, установленным Правительством Российской
Федерации. При этом в силу ч. 3 ст. 80.2 Федерального закона № 7-ФЗ
организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде
включает в себя:
Обследование объекта (полевое, камеральное), проведение необходимых
экспертиз и изысканий
Подготовка задания на разработку проекта ликвидации объекта НЭВ
Разработка проекта ликвидации объекта НЭВ
Согласование и утверждение проекта
Реализация проекта (ликвидация накопленного вреда окружающей среде)
Контроль за выполнением проекта и составление акта-приемки
выполненных работ
Рисунок Содержание и этапы организации работ органов
госуправления по ликвидации накопленного вреда на объектах,
включенных в государственный реестр
57
Однако, Федеральным законом № 254-ФЗ не уточняется, что следует
понимать под проектом работ по ликвидации накопленного вреда
окружающей среде В документе не отражено как утверждается его форма и
утверждается ли вообще Нормативно не закреплен сам порядок его
согласования и утверждения, а также государственные органы,
уполномоченые согласовывать и утверждать указанный проект работ по
ликвидации НЭВ. Эти же недостатки касаются к порядка осуществления
контроля и приемки выполненных работ. Очень важным моментом является
установление сроков, как разработки, так и внедрения проекта по
ликвидации объектов НЭВ. Все эти моменты должны быть уточнены, по
нашему мнению, в установленном Правительством Российской Федерации и
Порядке организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей
среде. Кроме того, в организацию работ не включена инвентаризация
объектов накопленного вреда окружающей среде.
В целях Правил отмечено, что проекты - это мероприятия в области
обращения с отходами, ликвидации отходов производства и потребления, а
также по рекультивации земельных участков, загрязненных в результате
хозяйственной и иной деятельности (далее - природоохранные проекты).
Таким образом, в Правилах сформулирован более широкий термин "проект в
области обращения с отходами, ликвидации накопленного экологического
ущерба" ("природоохранный проект"), чем используемый в Федеральном
законе № 254-ФЗ термин "проект работ по ликвидации накопленного вреда
окружающей среде".
В ходе работы над ВКР установлено, что происходит
терминологическая подмена понятий «вред» и «ущерб». Считаем, что для
модернизации процесса управления объектами НЭВ это недопустимо.
Также мы не согласны с идентификацией самих объектов НЭВ. По
новому законодательству это несанкционированные свалки. Как
классифицировать другие объекты НЭВ не ясно. Видимо на практике
58
возобладает тенденция использования тех положений Правил, в которых
выделены критерии отбора природоохранных проектов. На этой основе
можно будет обосновать необходимость предоставления субсидий из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на
поддержку региональных проектов. Кроме того, рекультивация оказалась
единственным природоохранным мероприятием, указанным в документах.
Это также требует доработки.
Ликвидация накопленного вреда осуществляется на объектах
накопленного вреда окружающей среде, включённых в государственный
реестр объектов.
Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей
среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях,
установленных Правительством РФ, организацию работ по ликвидации
накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в
области охраны окружающей среды.
Порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда
окружающей среде устанавливается Правительством РФ. В данном
определении имеется и внутренняя несогласованность: объекты размещения
отходов являются разновидностью объектов капитального строительства, а в
легальном определении термина они противопоставляются. В результате
содержание понятия «объект накопленного вреда окружающей среде» в
Законе несколько «расплывается». На практике возникает вопрос: если на
территории (акватории), на которой обнаружен накопленный вред, имеются
дополнительно объекты капитального строительства, объекты размещения
отходов, то можно ли сделать вывод о множественности объектов
накопленного вреда или эти объекты образуют один единый интегральный
объект НЭВ.
59
С точки зрения модернизации процесса государственного управления
очень важно, что Закон дополнен новой главой XIV.1 «Ликвидация
накопленного вреда окружающей среде», содержащей ст. 80.1 и 80.2. В ст.
80.1 понятие «объект накопленного вреда» уточняется за счёт указания на то,
что объектами накопленного вреда могут быть признаны не любые объекты
капитального строительства и объекты размещения отходов, а только
бесхозяйные. Правовой режим бесхозяйной вещи установлен в ст. 225
Гражданского кодекса РФ, согласно которой бесхозяйной является вещь,
которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо,
если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую
собственник отказался.
Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учёт органом,
осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое
имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории
которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной
недвижимой вещи на учёт орган, уполномоченный управлять
муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о
признании права муниципальной собственности на эту вещь. Бесхозяйная
недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в
муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение,
пользование и распоряжение оставившим её собственником либо
приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
Таким образом, не любой объект капитального строительства или
объект размещения отходов, даже фактически брошенный, автоматически
является бесхозяйной вещью. Для этого он должен соответствовать
определённым критериям, установленным в ст. 225 Гражданского кодекса
РФ.
Закон предусматривает, что накопленный вред окружающей среде
выявляется посредством проведения инвентаризации и обследования
60
территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась
экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены
бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения
отходов. Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей
среде вправе проводить органы государственной власти субъектов
Российской Федерации или органы местного самоуправления.
В случаях, установленных Правительством РФ, выявление и оценка
объектов накопленного вреда проводятся федеральными органами
исполнительной власти. Очевидно, речь будет идти о наиболее опасных
объектах, представляющих повышенную экологическую опасность. Следует
отметить, что в Законе компетенция органов государственной власти и
органов местного самоуправления по проведению инвентаризации чётко не
разграничена.
Правительству РФ предстоит определить случаи, когда указанные
функции будут осуществляться исключительно федеральными органами
исполнительной власти. После проведения инвентаризации и выявления
объекта накопленного вреда проводится его оценка и постановка на учёт
посредством включения в государственный реестр объектов накопленного
вреда окружающей среде, который ведётся уполномоченным
Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
В качестве значительного пробела государственного управления в
отношении объекта накопленного вреда следует отметить отсутствие в
Законе положений, определяющих правовой режим использования
территорий (акваторий), объектов капитального строительства, объектов
размещения отходов, включённых в реестр, как объектов накопленного
вреда окружающей среде. Анализ законодательных положений позволяет
сделать вывод о том, что специальный правовой режим для объектов
накопленного вреда после включения их в реестр в Законе не предусмотрен.
Соответственно отсутствуют законодательные ограничения для ведения
61
хозяйственной и иной деятельности в границах соответствующих
территорий (акваторий).
Для целей госуправления урегулирован порядок организации работ по
ликвидации накопленного вреда. Прежде всего, отметим, что ликвидация
может осуществляться исключительно на объектах, включённых в реестр.
Детальный порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда
должен быть установлен Правительством РФ. Ключевым является вопрос о
том, кто должен осуществлять ликвидацию объектов накопленного вреда:
бизнес, государство, муниципальные образования? Однозначно можно
утверждать, что на бизнес данная задача возлагаться не будет.
Правом на организацию работ по ликвидации накопленного вреда
окружающей среде (а не обязанностью) наделяются органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления. В случаях, которые предстоит установить Правительству
РФ, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей
среде будет проводить федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий государственное управление в области охраны
окружающей среды.
3.2. Новые методы управления и корректировки стоимости объектов
накопленного экологического вреда
В настоящее время существуют методики определения величины
ущерба отдельно для разных видов воздействия, оказываемого на почвы и
земли. Эти методики определяют правила исчисления размера ущерба от
деградации, загрязнения, захламления почв и земель и предназначены для
использования природоохранными, землеустроительными, финансово-
кредитными, страховыми, судебными и иными органами и организациями, а