22
стремлением детализировать предмет ответственности отдельных
органов исполнительной власти, их руководителей и сотрудников при
выстраивании системы ответственного управления;
распространением принципов результативного управления на
отдельных государственных (муниципальных) служащих. Данный переход
обеспечивается посредством должностных регламентов, которые органично
вытекают из стандартов и регламентов осуществления отдельных функций
В целом же реализация проектов по оптимизации исполнения АУП
возникает в основном как "ответ" на вопиющую неэффективность исполнения
отдельных процессов и действий, особенно хорошо видную на примере
исполнения аналогичных процессов в рыночном и корпоративном секторе.
В рамках направления "Оптимизация и аутсорсинг исполнения
административно-управленческих процессов" стандартными услугами
являются:
разработка, представление и согласование пакета нормативных
правовых актов, закрепляющих статус регламентов АУП и порядок аутсорсинга
исполнения АУП (примерная продолжительность – 1-2 месяца);
описание отдельного административно-управленческого процесса,
оценка стоимости его исполнения и подготовка предложений по оптимизации
АУП (примерная продолжительность – от 1 месяца на один АУП);
подготовка регламента исполнения АУП или технического задания на
исполнение АУП при аутсорсинге исполнения АУП (примерная
продолжительность – 2-3 недели на один АУП не считая времени на описание
АУП и подготовку предложений по его оптимизации).
Функциональный обзор (анализ) – инструмент анализа и оценки
эффективности и целесообразности текущей деятельности исполнительных
органов власти (ОИВ) от федерального министерства до отдела в
администрации муниципалитета.
В общем случае принято различать горизонтальные и вертикальные
функциональные обзоры. В горизонтальных обзорах анализируются функции
23
всей системы органов исполнительной власти (на предмет их избыточности,
наличия дублирования и закрепления ответственности), осуществляется выход
на новую структуру органов. В вертикальных обзорах анализ фокусируется на
отдельных органах исполнительной власти, осуществляется привязка
выделенных функций к задействованным ресурсам.
Оптимизация функций органов исполнительной власти и реорганизация
структуры органов власти – вопросы из разряда тех, что с определенной
регулярностью возникают перед каждым регионом или муниципальным
образованием.
Как правило, необходимость в проведении функциональных обзоров,
пересмотре функций и структуры органов исполнительной власти объясняется
одной из следующих причин:
осознание политическим руководством проблемы низкой
эффективности органов исполнительной власти, отсутствие прозрачной и
понятной системы деятельности органов власти, отсутствие ясного
распределения ключевых сфер ответственности между органами власти, при
котором определить ответственный орган и ответственного руководителя
невозможно;
смена политического руководства, как правило, требующая ревизии
работы аппарата органов исполнительной власти, "перетряски" структуры
органов исполнительной власти, получения понятной карты функциональных
обязанностей органов исполнительной власти;
необходимость сокращения численности органов исполнительной
власти как политическое обязательство или экономическая необходимость;
как условие перехода к трехзвенной структуре органов
исполнительной власти (в рамках проведения административной реформы в
Российской Федерации), получения средств международных организаций и
федерального бюджета (проект по поддержке Административной реформы).
24
В рамках направления "Оптимизация функций, реформирование
структуры органов власти (проведение функциональных обзоров)"
стандартными услугами являются:
выявление избыточных, уточнение существующих, формулирование
недостающих функций органов исполнительной власти региона,
муниципального образования (примерная продолжительность – от 3 месяцев);
подготовка предложений по модернизации структуры органов
исполнительной власти и проектов нормативных правовых актов,
закрепляющих новую структуру (примерная продолжительность – 3-4 месяца);
переработка положений об органах исполнительной власти с учетом
проведенного анализа функций (примерная продолжительность – 1-2 недели на
одно положение);
формирование "матрицы функций" – карты распределения ключевых
функций между органами исполнительной власти (примерная
продолжительность – 2-3 месяца);
оценка ресурсоемкости выполняемых функций, подготовка планов
реструктуризации отдельных органов исполнительной власти (примерная
продолжительность – 1-3 месяца на один орган);
оценка эффективности функций, выполняемых органами
исполнительной власти региона или муниципального образования (примерная
продолжительность – 1-2 месяца на один орган).
В процессе оптимизации функций органов исполнительной власти
нетрудно предвидеть проблемы в сфере управления персоналом. Во-первых,
возникает необходимость формирования такой кадровой политики, которая
учитывала бы дефицит на государственной службе молодых служащих,
имеющих помимо профессиональных навыков инновационный тип мышления,
приемлемый уровень знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых,
следствием модернизации системы государственной службы и реализации
административной реформы является частичное сокращение персонала. При
упразднении избыточных функций без работы могут остаться государственные
25
служащие с высоким уровнем профессионализма. Чтобы не потерять
квалифицированных сотрудников при существующем дефиците
квалифицированных кадров, необходимо разработать эффективные механизмы
вывода персонала. Технологии поступления на государственную службу,
прописанные в Федеральном законе от 27 июля 2007 г. № 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации",
предусматривают комбинацию открытого конкурса и кадрового резерва.
Система получилась сложная, требующая корректировки в процессе
реализации, а тенденция потерять сильные профессиональные кадры, в чем,
безусловно, государственные органы не заинтересованы, осталась. Выходом из
подобной ситуации могла бы стать модель кадрового регулирования,
достаточно новая для российской действительности – аутстаффинг, которая
заключается в выводе персонала за штат с привлечением его в дальнейшем для
выполнения работ.
Суть технологии заключается в предоставлении заказчику персонала,
состоящего в штате определенного органа (назовем его условно "провайдер
аутстаффинговых услуг"). Другими словами, аутстаффинг – это услуга по
предоставлению персонала требуемой квалификации на определенный срок для
работы в структуре организации заказчика в различных функциональных
областях. Персонал при этом состоит в штате провайдера. Численность и
квалификацию требуемого персонала определяет заказчик.
В нашем случае это государственная организация. Заказчик не имеет
трудовых отношений с предоставленным персоналом, но имеет мотивационные
рычаги для каждого привлеченного работника. На время своей работы
предоставленный персонал становится частью коллектива организации
нанимателя. Аутстаффинг становится оправданным в крупных структурах,
жестко планирующих и контролирующих численность своего персонала.
Например, при сокращении численности, которое связанно с ликвидацией,
реорганизацией или приватизацией государственных учреждений и
предприятий в процессе реализации административной реформы. Выходом из
26
данной ситуации становится перевод части персонала в штат провайдера
аутстаффинговых услуг, путем заключения с ним договора об услугах по
предоставлению персонала.
Другой пример. В процессе деятельности государственного органа может
возникнуть необходимость реализации какого-либо проекта, для выполнения
которого требуется квалифицированный персонал, определенной
специализации. В случае неудачной реализации проекта возникают
дополнительные расходы по увольнению персонала, в услугах которого больше
не нуждаются. Аутстаффинг позволяет избежать таких радикальных мер.
Аутстаффинговое агентство самостоятельно решает проблему быстрой
переориентации персонала в случае необходимости. Экономия накладных
расходов на содержании большой кадровой службы и части бухгалтерии,
занятой расчетами заработной платы, в случае применения этой технологии
очевидна. Наиболее существенной экономии можно добиться, полностью
передав провайдеру функцию кадровой службы, в этом случае наблюдается
использование и аутстаффинга, и кадрового аутсорсинга. Успешно решается и
проблема реализации интеллектуального капитала государственного органа –
путем обеспечения основного штата необходимой дифференциацией
социальных гарантий с учетом реальной ценности сотрудника посредством
высвобождения бюджетных средств, заложенных на содержание штата
государственного органа. При использовании аутстаффинга работодатель
получает определенные преимущества в процессе реализации своей кадровой
политики. Работодателю нет необходимости заключать со служащим
служебный контракт и, следовательно, вступать с ним в трудовые отношения,
подразумевающие под собой определенную, закрепленную законодательно,
ответственность. Отсутствуют риски трудовых споров с привлеченным
посредством аутстаффинга персоналом, так как эти риски несет провайдер.
Работодатель получает определенную мобильность в вопросах привлечения и
сокращения персонала; при определенных условиях лаг мобильности может не
превышать нескольких дней. Используя аутстаффинг, работодатель имеет
27
возможность выстраивать многоступенчатые мотивационные механизмы, в том
числе применять нематериальный стимул перевода работника в основной штат.
В "Концепции административной реформы в Российской Федерации в
2009-2008 гг." говорится о наличии у органов исполнительной власти
значительного числа избыточных (1468) и дублирующих (263) функций.
Передаче на аутсорсинг подлежат такие административно-управленческие
функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий,
управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация
подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Т. е.
вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с
осуществлением властных полномочий:
проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;
проведение международных мероприятий; конкурсная, выставочная и
фестивальная работа;
управление персоналом, в том числе государственными служащими;
системное администрирование, информационные технологии;
бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения
деятельности органов исполнительной власти);
управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной
власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в
которых располагаются органы исполнительной власти;
обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих
автомобильным транспортом.
Помимо этого, экспертными и рабочими группами по проблемам
реализации реформ государственного управления к полному или частичному
вынесению на аутсорсинг рекомендованы следующие функции: анализ и
оценка конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка по видам продукции,
выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики; мониторинг
научно технического, инновационного и промышленного потенциалов;
организация маркетинговых исследований; проведение анализа и оценки
28
эффективности реализуемых государственными органами мероприятий;
систематизация, сбор, обработка и анализ действующего законодательства и
другие. Безусловно, аутсорсинг вызывает большой интерес, но и подвергается
большому скепсису, возникает много спорных вопросов. Во-первых, передача
функций на аутсорсинг подразумевает под собой, в первую очередь, наличие на
рынке эффективно функционирующих саморегулируемых организаций,
которые взяли бы на себя реализацию переданных функций и осуществляли их
добросовестно и эффективно. Но пока в России такие организации не
сформировались, идет лишь процесс их становления. Существует дефицит
законодательного регулирования их деятельности, да и само понятие
"саморегулируемая организация" не конституировано. Не разработаны
принципы контроля за такими организациями, поэтому существуют риски
монополизации или огораживания рынка. Поэтому необходимо предварительно
проанализировать возможности с целью определения функций, предлагаемых к
ликвидации или передаче саморегулируемым организациям, с точки зрения:
возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие
политической составляющей или элементов режима секретности);
анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на
соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;
1.3. Эффективность и выживание как основные критерии оценки аутсорсинга
Для внедрения аутсорсинга непосредственно в систему управления
организации, необходимо рассмотреть возможности его использования в
рамках организационной теории. Наиболее важным критерием существования
и развития организации является ее эффективность. Для начала нужно
разобраться с данным понятием и выявить его связь с поддержанием
выживания организации. Эффективность понимается как рациональное
использование всех имеющихся ресурсов для наиболее быстрого достижения
поставленной цели. Она тесно связана с ее производительностью, то есть
максимизацией целей при минимальном использовании ресурсов. Для каждой
29
организации под эффективностью могут пониматься разные факторы: от
материальных выгод до, например, престижа. Исходя из данных различий,
следует разобрать несколько теорий, которые применимы для всех типов
организаций.
Эффективность рассматривается многими авторами, в том числе и М.
Вебером, в чьей теории говорится о рационализации коллективной
деятельности. Такой подход предполагает предсказуемость действий
сотрудников путем соблюдения следующих мер: сотрудник должен являться
экспертом в своей сфере и нести ответственность за эффективность
выполненной работы, делегирование полномочий сверху, сотрудники несут
строгую ответственность перед руководством, наем сотрудников производится
по результатам их квалификационных качеств, таким же образом производится
и их повышение в должности. Из перечисленных предпосылок эффективности
хотелось бы выделить ответственность за проделанную работу и высокую
квалификацию в выполняемой функции, что, несомненно, повысит
эффективность, но также может стать убыточным, если нанимать специалистов
на неосновные функции. Внедрение аутсорсинга с учетом данных критериев
эффективности является затруднительным в связи со строгой
формализованностью структуры.
Также эффективность организации рассматривается в исследованиях Ф.
Тейлора и Г. Файоля, которые являются представителями школы менеджмента.
Их теории достаточно схожи: эффективность понимается, как умение
организации структурировано и в соответствии с правилами, найти наиболее
верное решение. В своих работах Ф. Тейлор отмечает, что наиболее важными
факторами эффективности являются: концентрация на основных функциях
организации, максимальный уровень производительности при минимальном
уровне расходов, рациональное использование потенциала. В то время как Г.
Файоль концентрирует свое внимание на строгом разделении труда: отношения
начальник-подчиненный, соблюдение правил, ответственность и развитый
уровень культуры. В такой теории аутсорсинг, при регламентированном его
30
введении, мог бы повысить эффективность и не навредить структуре
организации.
Исследования Р. Лайкерта помогли ему вывести признаки эффективной
организации, которые побуждают руководителя направлять свои усилия на
создание высокопроизводительной группы работников, которые нацелены на
достижение результата. Но также в исследованиях выделяются неэффективные
критерии, например, когда руководитель разделяет работу на легкие части,
далее продумывает путь выполнения каждой работы, нанимает под каждую
работу сотрудника, обучает, контролирует и денежно поощряет. Данные
действия приводят к слишком сильной ответственности руководителя, что
отрицательно сказывается на эффективности всей организации в целом. Кроме
того они говорят о появлении чрезмерного количества издержек на персонал,
его контроль и прочее с этим связанное. Именно такие неэффективные стороны
аутсорсинг предлагает сглаживать или вовсе устранять. Выдвинутая им теория
ориентируется на сотрудников организации. Говорится, что наиболее важный
ресурс в организации – человеческий. Для его поддержания и развития
необходимо поддерживать сотрудников, выработать стратегию группового
принятия решений и ориентироваться на достижении высокопроизводительных
целей. Не менее важно учитывать изменения внешней среды, так как они
имеют прямое влияние на функционирование организации и непосредственно
на руководителей. Изменения побуждают к разработке новых принципов
деятельности, которые можно реализовывать путем использования всего
потенциала человеческих ресурсов организации.
Еще одна теория эффективности была разработана Г. Минцбергом, в ней
говорится о том, что всем организациям необходимо сотрудничать и
координировать свои действия друг с другом. Такими действиями должны
быть: стандартизация управленческих процессов, взаимное регулирование и
прямое управление. Нельзя не отметить, что этот подход схож с принципами
аутсорсинга, который основывается на кооперации и выносит из нее
максимальные преимущества для обеих сторон.
31
Наиболее поздние теории Ч. Барнарда, А. Слоана, Р. Тоунсенда, Т.
Петерса и Р. Уотермана ориентируются на современные потребности: высокий
уровень информированности, кооперация, доверие своим сотрудникам и
децентрализация. Современные теории все больше имеют схожестей с
современными методами, к которым и относится передача полномочий на
выполнение в стороннюю организацию.
В соответствии с данными критериями, эффективная организация – это та
организация, которая максимизирует свою прибыль путем внедрения новых
методов управления, ведет учет интересов заинтересованных лиц (в
особенности клиентов) и придерживается уровня лидерских позиций
руководства.
Проанализировав несколько теорий разного времени, которые
представлены выше, можно выделить следующие критерии эффективности
организации:
1. Адаптация. Внешняя среда – фактор, который непосредственно влияет
на организацию. Необходимо приспосабливаться к ее изменениям, принимать
их и правильно реагировать. В рыночной экономике организациям необходимо
изменяться и трансформироваться для дальнейшего развития. Данный критерий
регулируется путем коммуникации, исследования рынка и передачи
информации.
2. Производительность. Получение прибыли, то есть непосредственно
окупаемость организации. Невозможно эффективное функционирование с
минусовым балансом.
3. Специализация. Концентрация организации на главных функциях для
наиболее эффективного их выполнения. Выбор приоритетных функций и менее
значительных.
4. Развитие. Учитываются необходимые изменения, которые не должны
ставить под угрозу выживание организации в долгосрочной перспективе.
5. Централизация/децентрализация. Подходящее типу организации
разделение труда. Но в настоящее время идет все большая тенденция к