43
государственной власти.
Гораздо больший интерес в организационном плане представляет п. 5
статьи 5 Закона о возможности формирования органов по координации
деятельности в области противодействия коррупции. Решение о создании таких
специализированных органов принимает Президент РФ. Главной целью
подобных органов является координация деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной
политики в области противодействия коррупции. В состав органов входят
представители федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и иные лица.
Поскольку органы по координации образуются по решению Президента РФ, то
сфера их влияния - вся страна, т.е. они имеют федеральное значение. Иными
словами, комментируемый Закон не предусматривает напрямую образования
подобных органов на уровне субъектов РФ.
Органы по координации не имеют непосредственных полномочий в
отношении неопределенного круга лиц, поэтому для исполнения их решений
подготавливаются проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ,
проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ,
которые в установленном порядке представляются на рассмотрение
соответственно Президенту РФ, Правительству РФ. Также для исполнения их
решений могут издаваться акты (совместные акты) федеральных
государственных органов, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, представители которых входят в состав
соответствующего органа по координации деятельности в области
противодействия коррупции. Это позволяет заключить, что органы по
координации выполняют совещательную функцию и лишь подготавливают
решения "стабильных", постоянных государственных органов.
Не обладают органы по координации и компетенцией в юрисдикционной
сфере - при получении данных о совершении коррупционных правонарушений
44
они передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные
проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в
установленном законом порядке.
Имеется не вполне удавшийся опыт создания координационного органа в
виде Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией в 2003 г. В 2008 г.
образован другой Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.
Основными задачами Совета являются:
- подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и
реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления муниципальных образований по реализации государственной
политики в области противодействия коррупции.
Для решения возложенных задач Совет:
- запрашивает и получает в установленном порядке необходимые
материалы от федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ;
- приглашает на свои заседания представителей федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и
общественных объединений.
Например, Совет при мэре Москвы по противодействию коррупции в
числе основных задач имеет:
- подготовку предложений мэру Москвы о реализации государственной
политики в области противодействия коррупции;
- координацию деятельности органов исполнительной власти города
Москвы, иных государственных органов, органов местного самоуправления
внутригородских муниципальных образований в городе Москве по реализации
государственной политики в области противодействия коррупции;
- координацию выполнения мероприятий, предусмотренных планом
противодействия коррупции в органах исполнительной власти города Москвы,
45
и контроль за их реализацией.
Ассоциация Адвокатов России за права человека «Коррупция в России:
независимый годовой доклад Всероссийской антикоррупционной
общественной приемной чистые руки» за период 01 сентября 2015 г. – 31
августа 2016 г. указывает, что количество жалоб на органы внутренних дел за
отчетный период снизилось на 14,1% и составило 25,2% , для сравнения в
прошлый отчетный период жалобы на полицию составили 39,3%.
Коррупционные схемы, об использовании которых специалисты приемной
сообщали в докладах за прошлые отчетные периоды, по-прежнему остаются
актуальными, например, слияние с криминалом, раскрытие оперативных
данных криминалу, покровительство нелегальной миграции, покровительство
проституции и т.д. Размер взятки за отказ полиции в возбуждении уголовного,
согласно обращениям, в пределах 1 500 000 рублей. За настоящий отчетный
период обоснованные жалобы на коррупцию в ФСБ составили 0,9 %., жалобы
на коррупцию в ФСБ носят традиционно низкие показатели – 1, 25% за
прошлый отчетный период. Количество жалоб на коррупцию во ФСИН
снизилось с 16,87% за прошлый отчетный период до 2,8% за настоящий
отчетный период [56].
Актуальный статус правоохранительных органов уже сейчас позволяет
им активно противодействовать коррупции. Органы федеральной службы
безопасности в рамках борьбы с преступностью проводят оперативно-
розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и
раскрытию коррупции (ст. 10 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ
"Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"). За
МВД России закреплена организация в пределах своих полномочий
предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования
преступлений, а также предупреждения и пресечения административных
правонарушений (Закон РФ "О полиции", Указ Президента РФ от 19 июля 2004
г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"),
специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и
46
административными правонарушениями имеются у Федеральной таможенной
службы (Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459), у
Федеральной службы по финансовому мониторингу - по противодействию
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма (Постановление Правительства РФ от 23 июня
2004 г. N 307).
Перечень правоохранительных органов, не является исчерпывающим, да
и само законодательство тоже не располагает конкретной системой
правоохранительных органов, поскольку некоторые из них создаются, а другие
упраздняются. Следует ожидать разработки и принятия федерального закона о
правоохранительной службе, который должен внести ясность. Пока же можно
лишь отметить, что согласно Федеральному закону "О системе
государственной службы Российской Федерации" под правоохранительной
службой понимается вид федеральной государственной службы,
представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан
на должностях правоохранительной службы в государственных органах,
службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению
безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по
защите прав и свобод человека и гражданина.
Централизация прокуратуры отмечена в ст. 129 Конституции РФ:
"Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную
систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и
Генеральному прокурору Российской Федерации".
Согласно ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской
Федерации" [36] Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры
координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних
дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов
таможенной службы и других правоохранительных органов. По сути, п. 6 ст. 5
Закона лишь конкретизирует норму законодательства о прокуратуре
47
применительно к коррупционным правонарушениям, а это значит, что в
организации работы правоохранительных органов тоже ничего не меняется.
Более детально координационная роль прокуратуры закреплена в Положении о
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. Согласно Положению, координация осуществляется в целях
повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и
осуществления этими органами согласованных действий по своевременному
выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений,
устранению причин и условий, способствующих их совершению. Координация
деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих
основных формах:
- проведение координационных совещаний руководителей
правоохранительных органов;
- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий,
проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с
преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
- создание следственно-оперативных групп для расследования
конкретных преступлений;
- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и
пресечения преступлений, а также устранения причин и условий,
способствующих их совершению;
- взаимное использование возможностей правоохранительных органов
для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров,
конференций;
- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в
процессе деятельности по борьбе с преступностью;
- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных
писем и иных организационно-распорядительных документов;
- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных
48
изданий;
- разработка и утверждение согласованных планов координационной
деятельности.
Выбор названных и иных форм координационной деятельности
определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки.
В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных
органов прокуроры созывают координационные совещания. В состав
координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и
руководители соответствующих правоохранительных органов или
исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается
председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а
также по инициативе одного из членов координационного совещания. На
координационные совещания могут быть приглашены другие должностные
лица правоохранительных органов, руководители федеральных и региональных
органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов
военного управления, общественных объединений, научные и педагогические
работники, представители средств массовой информации.
Решение координационного совещания оформляется в письменной форме
и считается принятым, если оно одобрено руководителями
правоохранительных органов, на которых возлагается его выполнение.
Руководители правоохранительных органов во исполнение решений
координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и
принимают соответствующие организационно-распорядительные меры. В
целях подготовки материалов и проектов документов по конкретным вопросам,
вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбора и
направления необходимой в связи с этим информации в различные
государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами
массовой информации организуются рабочие группы.
Также в координационных совещаниях правоохранительных органов
могут принимать участие председатели судов, руководители органов юстиции.
49
Закон отдельно оговаривает участие в процессе противодействия
коррупции Счетной палаты РФ как постоянно действующего органа
государственного финансового контроля. В Федеральном законе от 11 января
1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" [35]
антикоррупционный аспект ее деятельности не выделяется. Однако анализ
задач Счетной палаты РФ позволяет оценить важность информации,
находящейся в распоряжении этого органа, для обнаружения коррупционных
правонарушений. Так, задачами Счетной палаты РФ являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением
доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов
государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также
нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти,
предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального
бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и
подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на
совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в
Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных
учреждениях РФ;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе
информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах
50
проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом, противодействие коррупции в организационном смысле
не предполагает системных и структурных изменений существующей
государственной власти. Российское законодательство не восприняло опыт
многих стран по созданию специализированного органа противодействия
коррупции с особыми полномочиями, включающими расследование
коррупционных преступлений высших должностных лиц. Между тем
Конвенция ООН против коррупции (ст. 6) предусматривает создание
специализированного органа по борьбе с коррупцией с необходимой
самостоятельностью: "Каждое государство-участник обеспечивает, в
соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы,
наличие органа, осуществляющего предупреждение коррупции".
Анализ ситуации и изучение зарубежного опыта говорят о том, что
целесообразно рассмотреть вопрос о создании самостоятельной структуры с
наделением ее, помимо функций надзора и поддержания государственного
обвинения по делам о коррупционных преступлениях, оперативно-розыскными
и следственными полномочиями, а также тесной взаимосвязью с
подразделениями кадровых служб и комиссиями по урегулированию конфликта
интересов, сконцентрировав тем самым профилактические и
правоохранительные усилия государства в борьбе с коррупцией [63, с. 46-51].
2.2. Практическая реализация антикоррупционных мероприятий
Формирование оптимальной системы взаимодействия государственных
структур и институтов гражданского общества способно в значительной
степени повлиять на улучшение обстановки в сфере противодействия
коррупции в Российской Федерации и преодоление значительного отставания
России по данным показателям от ведущих мировых держав [59, с. 80-84].
В целях усиления воздействия законодательства о противодействии
коррупции в отношении государственных гражданских служащих, было бы
51
вполне оправдано, в дополнение к должностному регламенту государственного
гражданского служащего добавить в качестве приложения или нового
документа, такой акт, как антикоррупционный должностной стандарт
служебного поведения. Для приведения в действие предписаний
законодательства о ротации государственных гражданских служащих, назрела
необходимость утвердить указом Президента России «Реестр должностей
федеральной государственной службы», которые, как показывает опыт
противодействия коррупции, в наибольшей степени были подвержены ее
воздействию [66, с. 26-34].
Коррупция в правоохранительных органах Российской Федерации
представляет собой угрозу национальной экономической безопасности,
является серьезным препятствием практическому воплощению целей
государственной антикоррупционной программы, инициированной
Президентом РФ. Принятие антикоррупционного пакета федеральных законов в
конце 2008 г. демонстрирует наличие сложной обстановки в сфере
противодействия коррупции во всех органах государственной власти и
управления, в том числе и в правоохранительных. Так, по данным Генеральной
прокуратуры России, на момент утверждения антикоррупционного
законодательства за 9 месяцев 2008 г. органами прокуратуры выявлено и
пресечено свыше 155 тыс. нарушений законодательства в сфере
противодействия коррупции. Этот показатель превышает почти в 1,5 раза
аналогичный показатель 2007 г. Все указанное свидетельствует о
необходимости активизации работы по противодействию коррупции, прежде
всего, это касается профилактической работы по предупреждению
должностных правонарушений среди сотрудников правоохранительных
органов, поскольку эти органы в первую очередь сами призваны бороться с
коррупционными проявлениями.
Масштабные мероприятия по внедрению антикоррупционных стандартов
не имеют аналогов на протяжении новейшей истории России. В настоящее
время проблеме коррупции придано значение общенациональной угрозы
52
безопасности, наряду с нормативными преобразованиями вводятся изменения и
в действующий организационно-управленческий механизм. Следует отметить,
что общие нормы антикоррупционного законодательства, содержащиеся в
Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
[13], являются более осмысленными, чем в проектах, предлагавшихся на
протяжении длительного времени различными политическими партиями и
движениями. Зачастую указанные проекты законов противоречили
действующему законодательству и вводили неправомерные ограничения для
лиц, являющихся сотрудниками различных органов власти и управления.
Главное назначение принятого пакета антикоррупционных законов, с
одной стороны, четко обозначить предмет закона — коррупцию как социально-
экономическое явление, с определением механизма противодействия ее
проявлениям, а с другой — не создать ситуацию, когда можно будет по
надуманному признаку уволить любого неугодного сотрудника. В этих целях
после принятия основного закона был внесен ряд взаимоувязанных изменений в
отдельные законодательные акты РФ, в частности, в федеральные законы «О
полиции», «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральной службе
безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О службе в
таможенных органах Российской Федерации», «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», УК РФ и др.
Изменения коснулись всех правоохранительных органов России. В том
числе расширены ограничения, запреты и обязанности для государственных
служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, определяющих полномочия государственных органов, включая
правоохранительные. При этом был внедрен ряд организационно-правовых мер,
которые никогда ранее в законодательстве Российской Федерации не
применялись. С одной стороны, в целом ужесточены требования к лицам,
замещающим коррупциогенные должности и, соответственно, расширены
возможности различных правоохранительных органов и спецслужб по