27
5. Организация деятельности специальных служб для
прогнозирования и анализа вероятных последствий.
6. Формирование фонда материальных и финансовых средств для
помощи потерпевшим и восстановления разрушенных объектов.
7. Скоординированное взаимодействие всех подразделений по
локализации стихийных бедствий и устранению последствий катастроф.
8. Организация медпунктов по оказанию первой помощи
потерпевшим от катастроф или бедствий.
9. Создание и реализация нормативных актов, связанных с
предоставлением правовой защиты гражданам страны при наступлении ЧС.
10. Развитие сотрудничества на международном уровне.
С целью решения поставленных задач, установленных данным законом,
нормативно – правовая база была дополнена следующими законодательными
актами:
Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О
пожарной безопасности»
1
. Нормативное правовое регулирование в области
пожарной безопасности представляет собой принятие органами
государственной власти нормативных правовых актов, направленных на
регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной
безопасности. Закон раскрывает понятие пожарной безопасности, пожара и
меры пожарной безопасности.
Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 07.03.2017) «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 25.03.2017)
2
. Закон определяет правовые, экономические и
социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных
производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на
1
Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О пожарной
безопасности» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3649.
2
Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 07.03.2017) «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов» (с изм. и доп., вступ. в силу с
25.03.2017) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3588.
28
опасных производственных объектах и обеспечение готовности
эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий
указанных аварий.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об
обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного
объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 11.09.2017)
1
. В соответствии с законом, владелец опасного
объекта обязан на условиях и в порядке, которые установлены настоящим
Федеральным законом, за свой счет страховать в качестве страхователя
имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред,
причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного
страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного
объекта.
Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О
безопасности»
2
. Закон определяет основные принципы и содержание
деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной
безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов
безопасности, предусмотренных законодательством РФ а также, полномочия и
функции федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в
области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ.
Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О
радиационной безопасности населения»
3
. Закон был создан в целях охраны
1
Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об обязательном
страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда
в результате аварии на опасном объекте» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.09.2017) //
Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4194.
2
Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» //
Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 1. - Ст. 2.
3
Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О радиационной
безопасности населения» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 141.
29
здоровья населения и обеспечения радиационной безопасности. В законе
указаны принципы и основные мероприятия осуществления радиационной
безопасности населения, раскрыты основные государственные программы в
сфере радиационной безопасности, а также, методы оценки радиационной
безопасности.
Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от
03.07.2016) «О чрезвычайном положении»
1
. В соответствии с законом,
Ччрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые
представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан
или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без
применения чрезвычайных мер. Целями введения чрезвычайного положения
являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его
введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты
конституционного строя РФ.
Одним из основополагающих актов в сфере защиты населения и
территории от ЧС является Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ (ред. от
18.07.2017) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (с изм.
и доп., вступ. в силу с 16.01.2018)
2
. Закон определяет общие организационно -
правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно -
спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории
Российской Федерации; регулирует отношения в этой области между органами
государственной власти, органами местного самоуправления, а также
предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими)
хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-
правовых форм и форм собственности, общественными объединениями,
1
Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О
чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.
2
Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «Об аварийно-
спасательных службах и статусе спасателей» (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.01.2018) //
Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3503.
30
должностными лицами и гражданами Российской Федерации, а также,
устанавливает права, обязанности и ответственность спасателей, определяет
основы государственной политики в области правовой и социальной защиты
спасателей, других граждан Российской Федерации, принимающих участие в
ликвидации ЧС природного и техногенного характера, и членов их семей.
Наибольшую реальную угрозу для России, представляет международный
и внутренний терроризм, стремительный рост которого приносит страдания и
гибель большому количеству людей. В России очаги напряженности как внутри
страны, так и вблизи ее границ способствуют нарастанию угрозы
крупномасштабных террористических актов. Возрастает вероятность
применения оружия массового поражения или его компонентов, в том числе
токсичных химикатов, биологических поражающих агентов и радиоактивных
материалов в террористических целях, а также преднамеренных разрушений
РХБ опасных объектов промышленности
1
.
Вот почему уже сегодня необходима всеобъемлющая системная стратегия
противодействия данной угрозе, нацеленная на своевременное предупреждение
и предотвращение терроризма, ликвидацию связанных с ним чрезвычайных
ситуаций. Ликвидация последствий чрезвычайной ситуации террористического
характера должна представлять собой комплекс специальных мероприятий,
осуществляемых с целью максимального ослабления поражения людей и
снижения размеров материальных потерь.
Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О
гражданской обороне»
2
определяет гражданскую оборону, как систему
мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и
культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных
действий или вследствие этих действий. Исходя из анализа данного
1
Гуменюк В.И. Управление безопасностью в чрезвычайных ситуациях / В.И. Гуменюк. – М.:
Изд. Политех. ун-та, 2017.–105с.
2
Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О гражданской обороне» //
Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 799.
31
определения, следует, что организация и ведение гражданской обороны, в
соответствии с законом, являются одними из важнейших функций государства,
составными частями оборонного строительства и безопасности государства.
Чтобы успешно решать задачи гражданской обороны требуются усилия
всех государственных институтов, и четко продуманная система построения
гражданской обороны. Поэтому для решения задач в области гражданской
обороны привлекаются, в соответствии с законодательством Российской
Федерации Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и
воинские формирования, а также аварийно-спасательные службы и аварийно -
спасательные формирования. В целях обеспечения подготовки и ведения
гражданской обороны в экономике и социальной сфере осуществляется целый
комплекс организационных, инженернотехнических, санитарно-гигиенических,
противоэпидемических, мобилизационных и других мероприятий. Закон также
определяет, что при возникновении опасных ситуаций военного или
природного характера, каждый человек обязан пройти полную подготовку в
сфере ГО, стать участником мероприятий по ГО, оказать помощь и содействие
органам государственной власти при организации и реализации задач по ГО
(Рисунок 3).
ПРЕЗИДЕНТ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
Федеральные органы МЧС России
исполнительной власти
Спец. ведомственные Региональные центры
АСС и АСФ МЧС России
Территориальные органы Главы органов исполн. Главные управления
32
федеральных органов власти субъектов РФ МЧС России
исполнительной власти – руководители ГО по субъектам РФ
АСС и АСФ Органы, уполномоченные на Главы муниципальных
решение задач в области ГО, образований
субъектов РФ Органы управления ГОЧС
Подведомственные Организации и учреждения Руководители объектов –
организации руководители ГО
и учреждения АСС и АСФ Структурные подразделения,
по решению задач
Эвакуационные органы в области ГО
АСС и АСФ
Комиссия по ПУФ ДДС
Комиссия по ПУФ
ЕДД Эвакуационные органы
Рисунок 3. Структура гражданской обороны РФ
Таким образом, выполнение функций гражданской обороны является
комплексной задачей органов государственной власти Российской Федерации,
органов местного самоуправления, органов, специально уполномоченных на
решение задач в области гражданской обороны, сил, в том числе являющихся и
элементами военной организации государства, а также привлекаемых для
решения этих задач, организаций и граждан Российской Федерации. С
организационной точки зрения все органы, силы и организации, на которые
возложено выполнение функций в области гражданской обороны, в
соответствии с общим замыслом и принимаемыми решениями содержательно
объединяются в единую организационную систему гражданской обороны.
Гражданская оборона в целом представляет собой специальную
функционально-организационную систему, являющуюся частью общей
системы обороны страны.
33
Для исполнения вышеуказанных законодательных актов, был издан
целый ряд подзаконных актов: Постановление Правительства РФ от 21.05.2007
№ 304 (ред. от 17.05.2011) «О классификации чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера»
1
.
Защищенность населения от вредоносного воздействия техногенных
факторов - важнейшая составляющая национальной безопасности. Россия как
самая крупная в территориальном отношении держава, имеющая развитую
добывающую и перерабатывающую промышленность, подвержена риску
различных катастроф, обусловленных опасными природными явлениями,
стихийными бедствиями и техногенными авариями. Российское государство на
протяжении конца XX - начала XXI в. развивается в условиях постоянно
нарастающего количества чрезвычайных ситуаций. В современном научно - и
технически развитом обществе особое место среди причин, обусловливающих
наступление экологического вреда, занимают техногенные факторы,
действующие в условиях ограниченного природного пространства и
исчерпаемости природных ресурсов
2
. Именно техногенные факторы вносят в
окружающую среду вещества и энергию, приводящие к масштабным
разрушительным последствиям, создающим угрозу для здоровья человека,
наносящим непоправимый ущерб живым ресурсам и экосистемам, и как
результат создается угроза естественному экологическому равновесию
окружающей среды.
Согласно Постановлению, ЧС природного и техногенного характера
подразделяются на
3
:
1
Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 (ред. от 17.05.2011) «О
классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание
законодательства РФ. - 2007. - № 22. - Ст. 2640.
2
Гуменюк В.И. Управление безопасностью в чрезвычайных ситуациях / В.И. Гуменюк. – М.:
Изд. Политех. ун-та, 2017.– 95 с.
3
Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 (ред. от 17.05.2011) «О
классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание
законодательства РФ. - 2007. - № 22. - Ст. 2640.
34
Локальные. При таких ситуациях число жертв обычно не превышает 10
человек, условия для нормального существования становятся хуже для 100
человек, ущерб от такой аварии равняется примерно 40-100 размерам
минимальной заработной платы на момент происшествия. Аварийная
ситуация не покидает пределов объекта.
Местные ЧС. В таком случае число жертв повышается до 50 человек, а
пострадать от плохих условий существования могут до 300 человек.
Материальный ущерб уже равняется более 1000 минимальных заработных
плат. Зона аварии захватывает только один город или другой населенный
пункт.
Региональные ЧС выходят за границы области. Пострадавшими могут
стать уже до 500 человек, а ущерб равняется до 0,5 миллиона минимальных
оплат труда.
Республиканские чрезвычайные ситуации охватывают более двух
областей. Пострадавших становится более 500, и урон материальный
составляет до 0,5 млн. минимальных заработных плат на момент аварии.
Трансграничные ситуации вовлекают соседние республики или
страны. Число жертв таких аварий доходит до миллиона. Соответственно, и
ущерб нельзя назвать незначительным.
Еще одним подзаконным актом, направленным на решение главных задач
гражданской обороны является Постановление Правительства РФ от 24.12.2015
№ 1418 (ред. от 22.07.2017) «О государственном надзоре в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера»
1
. Настоящее Положение определяет компетенцию каждого из
1
Постановление Правительства РФ от 24.12.2015 № 1418 (ред. от 22.07.2017) «О
государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера» (вместе с «Положением о государственном
надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера») (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) // Собрание
законодательства РФ. - 2016. - № 1 (часть 2). - Ст. 232.
35
органов власти в части касающейся порядка осуществления ими федерального
и регионального надзоров в области ЧС.
С учетом установленной классификации ЧС и классификации
потенциально опасных объектов, разработана методика определения
периодичности надзорных мероприятий в отношении объектов надзора в
области ЗНТЧС природного и техногенного характера. В соответствии с данной
методикой установлено три категории объектов надзора. К каждой категории
определены объекты надзора и периодичность проведения в отношении них
плановых проверок:
Порядок реализации методики по определению периодичности
осуществления надзорных мероприятий в отношении объектов надзора в
области ЗНТЧС в зависимости от установленной категории можно представить
в виде схемы, которая основана на модели риск – ориентированного подхода,
предложенной профессором Лондонской школы экономики и политических
наук Дж. Блэком. (Рисунок 4)
1
.
В настоящее время контрольно-надзорная деятельность МЧС России
проводится с применением новых форм и методов, в том числе внедрением
риск-ориентированной модели и повышение доли профилактической работы с
одновременным обеспечением прав и защиты интересов бизнеса и субъектов
экономической деятельности в целом. Риск-ориентированный подход
представляет собой метод организации и осуществления государственного
контроля (надзора), при котором в предусмотренных федеральным законом
случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности)
проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности
юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых
ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к
определенной категории риска либо определенному классу (категории)
1
Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского
университета. Серия «Экономика». - 2015. - № 2. - С. 61.
36
опасности. Выбор указанного подхода обусловлен, во-первых, достаточным
количеством наработок для его реализации, во-вторых, классификация
объектов надзора по категории риска предусматривает наличие утвержденных
методик оценки вероятности несоблюдения обязательных требований
пожарной безопасности, которые в настоящее время отсутствуют.
Классификация
потенциально
опасных объектов
Категории объектов
надзора в области
ЗНТЧС
Классификация ЧС
природного и
техногенного
характера
1 класса
2 класса
3 класса
4 класса
5 класса
1 категория
Локального
Муниципального
Межмуниципального
Регионального
Межрегионального
Федерального
2 категория
3 категория
Рисунок 4. Порядок реализации методики по определению
периодичности осуществления надзорных мероприятий в
отношении объектов надзора.
Модель различается на два вида: статистическая (при использовании этой
модели результаты проверок не учитываются при категорировании объектов) и
динамическая (результаты проверок влияют на категорию объекта надзора и
как следствие на интенсивность его проверки). Использование динамической
модели значительно сокращают излишние административные барьеры на пути
деятельности добросовестных организаций.
Постановление Правительства РФ от 24.03.1997 № 334 (ред. от
20.09.2017) «О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией