25
производства работ, составляется в соответствии с пунктом 5.7.4 СП
48.13330.
В настоящее управление инвестиционно-строительной деятельность
осложнено из-за экономической нестабильности, а также несоответствия
схем управления организационной структурой динамически меняющемуся
рынку. Кроме этого негативным фактором может быть не согласованность
информационных потоков на разных стадиях инвестиционно-строительной
деятельности (подробно рассмотрено в разделе 1.1). Для эффективного
управления строительством необходимо применять инновационные методы
управления инвестиционными проектами и вносить корректирующие
изменения на всех уровнях управления [27, 30, 31].
1.3. Законодательство в сфере управления развитием
строительного комплекса
В условиях активной трансформации хозяйственного уклада и
способности использования разнообразия всех субъектов экономического
рынка строительный рынок России считается, пожалуй, самой активно
развивающейся отраслью экономики.
Строительный комплекс и его место в различных областях экономики
с большой интенсивностью влияет на гражданское население.
Современное управление строительством в Российской Федерации не
обходится без рассмотрения её как системы управления данным видом
деятельности при обязательном регулирующем воздействии на эту сферу
деятельности со стороны органов государственного управления.
Объединение государственных, общественных и индивидуальных
интересов, с преследованием задачи развития больших экономических
соотношений потребления, накопления и инвестирования на основе
прогнозирования
Вмешательство государства в регулирование строительной
деятельности необходимо для объединения государственных (общественных)
и индивидуальных интересов, с цель развитии крупных пропорций
26
(соотношений) в экономике между потреблением, накоплением и
инвестированием на основе прогнозирования, стратегического планирования,
бюджетного финансирования, налогообложения и других мер
государственного воздействия на рынки инвестиций, подрядных работ,
недвижимости
12
.
Большую роль играет функционал воздействия государства на
строительную отрасль, а именно органами исполнительной власти,
подлежащие классификации:
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Правовое обеспечение деятельности предприятий и организаций
жилищно-коммунального хозяйства представлено, в первую очередь
законами Российской Федерации, в которых заложены правовые основы их
взаимоотношений как хозяйствующих субъектов с внешней средой в
рыночных условиях хозяйствования. Перечислим перечень данных законов:
Конституция РФ;
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ;
Гражданский кодекс РФ;
Кодекс об административных правонарушениях;
Федеральный закон от 06.10.2003 №131- ФЗ (ред. От 27.12.2019)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и т.д.
Однако эти акты не учитывают особенности ЖКХ и регулируют
только общие рыночные условия функционирования предприятий и
организаций, а невозможные процессы развития жилищно-коммунального
комплекса. Поэтому их можно рассматривать как результаты первых шагов
на пути законодательно-нормативного обеспечения реформирования
12
Зелинская М.В., Пронин Е.С. Направления повышения эффективности государственного управления. В
сборнике: Международная научно-практическая конференция по актуальным вопросам экономики и
гуманитарных наук в 2015 году. Материалы научно-практической конференции. – 2015. – с. 107-110
27
отрасли, которые полностью еще не решили проблем законодательного
характера. В предыдущий период наблюдался достаточно активный
законодательный процесс в сфере ЖКХ. Например, в 2003 году было
принято три закона по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. Таким
образом, в современный период существует достаточно большое количество
нормативно-правовых актов, которые непосредственно регулируют
осуществление государственного управления в сфере ЖКХ, так и косвенно
касаются этого вопроса. Кроме того, многие законодательные акты
находится на стадии рассмотрения или их проекты отклонены (детальнее
рассмотрено в Заключении). Анализ действующего законодательства по
данному вопросу показал, что большинство нормативно-правовых актов
посвящено решению текущих проблем отрасли, а именно решению вопросов
регулирования тарифов, социальной защиты населения, реструктуризации и
долгов и тому подобное. В то же время, конкретно вопросам
реформирования ЖКХ концептуального характера посвящено небольшое
количество правовых актов. В действующем законодательстве нечетко
определена компетенция всех субъектов в сфере управления ЖКХ, не
сформулированы приоритетные направления государственной политики и
задачи по ее реализации. Это не позволяет в полной мере реализовать задачи
по реформированию ЖКХ. В условиях существующего нечеткого
разграничения полномочий органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления невозможно обеспечить и эффективное
государственное регулирование процессов реформирования на предприятиях
ЖКХ, а именно на субъектах естественных монополий и тому подобное.
Анализ показал, что до сих пор не разработанными остаются базовые законы
под отрасли ЖКХ и ряд нормативных актов, направленных на стабилизацию
финансового состояния предприятий отрасли. Вышеуказанное
свидетельствует о том, что с практической точки зрения качественная
законодательная база реформирования отрасли только начинает
формироваться[15, 36, 45, 47].
28
В целом, анализ публикаций по правовому управлению строительного
комплекса показывает многополярность точек зрения по этому вопросу[17,
27, 45, 47]. Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина
13
, все
нормативно-правовые акты по государственному регулированию
хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности,
содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две
категории:
Законодательство о градостроительной деятельности, где главная
роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам;
Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок
обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической,
санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые
должны получать отражение в строительных нормах и правилах,
регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.
Согласно статье 3 Законодательства о строительной деятельности
состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Он регулирует отношения в области создания системы расселения,
градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и
сельских членов на приобретение или строительство жилых помещений на
территории Российской Федерации в целях передачи их в пользование и
после внесения паевых взносов в полном размере в собственность членам
жилищных накопительных кооперативов, а также устанавливает гарантии
защиты прав и законных интересов граждан - членов жилищных
накопительных кооперативов.
Закон о защите прав потребителей (Закон РФ от 07.02.1992 №2300-1
(ред. от 18.07.2019) «О защите прав потребителей») регулирует отношения,
13
Коростин С.А. Анализ показателей развития региональных рынков жилой недвижимости и доступности
жилья в Российских регионах// Фундаментальные исследования. – 2015. - №5-1. С.195-198;
29
возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями,
импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ,
оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров
(работ, услуг) надлежащего качества, развития их инженерной, транспортной
и социальной инфраструктур, рационального природопользования,
сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей
природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания
населения.
Рассмотрим подробнее основные законы в сфере управления
развитием строительного комплекса.
Закон о приватизации жилищного фонда (Федерального закона от
20.05.2002 № 55-ФЗ) устанавливает основные принципы осуществления
приватизации государственного и муниципального жилищного фонда
социального использования на территории Российской Федерации,
определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования
отношений собственности на жилище. Целью Закона является создание
условий для осуществления права граждан на свободный способ
удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и
сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на
жилище дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства,
осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на
рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться
своим жилищем.
Закон о жилищных накопительных кооперативах (Федеральный закон
«О жилищных накопительных кооперативах» от 30.12.2004 № 215-ФЗ)
определяет правовые, экономические и организационные основы
деятельности жилищных накопительных кооперативов по привлечению и
использованию денежных средств граждан - качества и безопасных для
жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение
информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях
30
(исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную
защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.
Закон о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 №122-ФЗ) – по данному закону
государственной регистрации подлежат права собственности и другие
вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со
статьями 130, 131, 132 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации,
за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего
плавания и космические объекты. Наряду с государственной регистрацией
вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной
регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут,
ипотека, доверительное управление, аренда.
Закон об ипотеке (залоге недвижимости) (Федеральный закон «Об
ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 N 102-ФЗ) - по договору о
залоге недвижимого имущества (договору об ипотеке) одна сторона -
залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному
ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих денежных требований
к должнику поэтому обязательству из стоимости заложенного недвижимого
имущества другой стороны - залогодателя преимущественно перед другими
кредиторами залогодателя, за изъятиями, установленными федеральным
законом. Залогодателем может быть сам должник по обязательству,
обеспеченному ипотекой, или лицо, не участвующее в этом обязательстве
(третье лицо). Имущество, на которое установлена ипотека, остается у
залогодателя в его владении и пользовании.
Закон об ипотечных ценных бумагах (Федеральный закон «Об
ипотечных ценных бумагах» от 11.11.2003 №152-ФЗ) регулируются
отношения, возникающие при выпуске, эмиссии, выдаче и обращении
ипотечных ценных бумаг, за исключением закладных, а также при
исполнении обязательств по указанным ипотечным ценным бумагам.
31
Письмо ФНС Минфина РФ от 17 апреля 2009 г. №3-5-04/453 «Об
имущественном налоговом вычете по налогу на доходы физических лиц» -
согласно положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса
Российской Федерации (далее – Кодекс) при определении размера налоговой
базы в соответствии со статьей 210 Кодекса налогоплательщик имеет право
на получение имущественного налогового вычета в суммах, полученных
налогоплательщиком в налоговом периоде от продажи жилых домов,
квартир, комнат, включая приватизированные жилые помещения, дач,
садовых домиков или земельных участков и долей в указанном имуществе,
находившихся в собственности налогоплательщика менее трех лет, но не
превышающих в целом 1 000 000 рублей.
Законодательству в сфере градостроительной деятельности присущ
комплексный характер, что обусловлено включением в него норм
экологического (природоохранного, природоресурсного) права, жилищного,
муниципального, конституционного, административного, гражданского,
финансового, информационного, процессуального отраслей права,
взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных
отношений.
На федеральном уровне правовое регулирование указанных
общественных отношений осуществляется значительным количеством актов,
среди которых:
«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от
29.12.2004 № 190-ФЗ непосредственно регулирующий отношения по
управлению в сфере градостроительства;
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 №136-
ФЗ, регламентирующий вопросы землепользования в сфере строительства;
«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от
30.11.1994 №51-ФЗ, «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть
вторая)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ, устанавливающий нормы о праве
собственности и аренды на землю и объекты строительства,
32
интеллектуальные достижения в области архитектуры, регулирующий
отношения по выкупу земель - участков, необходимых для реализации
государственных и муниципальных нужд, в том числе под строительство,
закрепляющий правоотношения по поводу заключения государственного
контракта, определяющий юридическую сущность договора подряда и
строительного подряда;
«Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 №74-ФЗ;
«Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 №200-ФЗ.
Немаловажную роль играют постановления Правительства
Российской Федерации в регулировании градостроительного
функционирования:
от 06.02.2012 № 92 «О федеральном органе исполнительной
власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и
разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства»;
от 31.03.2012 № 272 «Об утверждении Положения об
организации и проведении негосударственной экспертизы проектной
документации и (или) результатов инженерных изысканий»;
от 31.03.2012 № 271 «О порядке аттестации на право подготовки
заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов
инженерных изысканий»;
от 16.04.2012 № 326 «Об утверждении Положения о совместной
подготовке проектов документов территориального планирования»;
от 31.03.2012 № 272 «Об утверждении Положения об
организации и проведении негосударственной экспертизы проектной
документации и (или)результатов инженерных изысканий»;
от 26.11.2012 № 1220 «О составе, порядке подготовки и
согласования проекта схемы территориального планирования Российской
Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также
порядке внесения изменений в такую схему»;
от 12.04.2012 № 289 «О федеральной государственной
33
информационной системе территориального планирования»;
от 16.04.2012 № 327 «О порядке ведения государственного
реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения
негосударственной экспертизы проектной документации и (или)
негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий»;
от 24.03.2011 № 207 «О минимально необходимых требованиях к
выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к
работам на особо опасных и технически сложных объектах капитального
строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов»;
от 30.09.2011 № 802 «Об утверждении Правил проведения
консервации объекта капитального строительства»;
от 16.01.2010 № 2 «Об утверждении Положения о порядке
согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия
проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов
документации по планировке территории, разрабатываемых для
исторических поселений, а также градостроительных регламентов,
устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их
зон охраны» и многие другие.
В сфере строительства многоквартирных домов существует практика
долевого участия пайщиков. Привлечение денег от граждан для долевого
строительства жилых многоквартирных домов регулируется специальным
законом – ФЗ-214 (Федеральный Закон №214 от 30.12.2004 «Об участии в
долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации»). Данный закон был принят с цель защиты
интересов дольщиков от неправомерных и недобросовестных действий
застройщиков, однако под действия данного Закона попадают только
дольщики заключившие Договора долевого участия (ДДУ). Под Защитой
понимают четко регламентированные требования к застройщику при
реализации строительного проекта и привлечения денет от дольщиков, а
34
также к четкой формулировке прав дольщиков на конкретные квартиры в
строящемся доме, с возможностью влиять на Застройщика и взыскивать с
него неустойки за нарушение условий договора.
Согласно закону ФЗ-214, защита прав дольщиков при строительстве
жилья выражается, в частности, в следующем застройщик обязан:
предъявить дольщику ключевые документы для реализации
строительного проекта – разрешение на строительство, и
зарегистрированные права на участок застройки (собственность или аренда);
публично представлять подробные сведения о себе, своем
финансовом состоянии, и о проекте – в виде бухгалтерской отчетности,
аудиторского заключения и Проектной декларации (ст.3.1, и ст.19, ФЗ-214);
вложить в проект собственные средства, в размере не менее 10%
от общего бюджета проекта (пп.1.1, п.2, ст.3, ФЗ-214);
использовать привлеченные от дольщиков деньги строго на
реализацию конкретного проекта;
зафиксировать в ДДУ окончательную цену на квартиру, и
невозможности решения своих финансовых проблем за счет дополнительных
платежей дольщика;
зарегистрировать каждый ДДУ в УФРС, что исключает
возможность «двойных продаж» строящихся квартир (ст.17, ФЗ-214);
четко обозначать срок передачи построенной квартиры
дольщику, и нести финансовую ответственность (уплата пени) за нарушение
этого срока;
предоставлять гарантию на построенное жилье – не менее 5-ти
лет на конструктивные элементы, и не менее 3-х лет – на инженерное
оборудование ( п.5 и 5.1, ст.7, ФЗ-214);
обеспечивать защиту инвестиций дольщиков путем страхования
своей гражданской ответственности, или отчисления в компенсационный
фонд.
Правки, внесенные в закон от 1 июля 2018 года, ужесточили