26
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О
федеральной службе безопасности в Российской Федерации» и от 10 января
1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» закреплены полномочия Федерального
собрания по осуществлению контроля за деятельностью этих федеральных
органов исполнительной власти.
Формой контроля является также запрос депутата или депутатов.
В субъектах Федерации объем контрольных полномочий
представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не
одинаков.
Необходимым условием эффективности правового регулирования
финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся
составной частью единого механизма государственного контроля.
Субъектами государственного финансового контроля является:
Счетная палата РФ; Контрольно-счетные палаты субъектов РФ; Главное
контрольное управление Президента РФ; Центральный банк РФ;
Министерство финансов (Налоговая служба, Казначейство, Служба
финансового надзора, Служба страхового надзора); Федеральная таможенная
служба; Федеральная служба по финансовому мониторингу.
20
Объекты государственного финансового контроля - денежные
распределительные процессы, связанные с формированием и использованием
финансовых ресурсов, в том числе процедура исполнения государственного
бюджета, бюджетов субъектов федерации и органов местного
самоуправления, бюджетов внебюджетных фондов; организация наличного
денежного обращения; применение кредитных ресурсов (бюджетных
ассигнований); обеспечение государственного долга РФ и государственных
резервов; обеспечение финансирования различных льгот определенных
категорий населения.
20
Чиж Ф.В., Тлемешок В.Р.Контроль в системе государственной службы как средство противодействия
коррпции// В сборнике: Научные исследования: теория, методика и практика сборник материалов
Международной научно-практической конференции. 2017. С. 250-253.
27
Сферой финансового контроля является финансовая деятельность
государства, которая представляет собой процесс собирания, распределения
(перераспределения) и использования денежных фондов (финансовых
ресурсов), обеспечивающих практическое выполнение функций и задач,
стоящих перед государством.
Финансовый контроль рассматривается также как особый вид
государственной деятельности, поскольку им занимаются органы
государства трех ветвей государственной власти: законодательной,
исполнительной и судебной — в пределах своей компетенции.
21
В теории административного права государственный контроль в
сфере финансов определяется как деятельность уполномоченных
государством органов за соблюдением законности в процессе собирания,
распределения и использования денежных фондов государства и
муниципальных образований в целях осуществления эффективной
финансовой политики в обществе.
22
История существования
государственного финансового контроля насчитывает почти четыре века, на
протяжении которых финансовый контроль претерпел различные
организационные изменения.
23
Эти изменения в большей степени зависели
от экономической и политической ситуаций.
Авторы отмечают, что первоосновой финансового контроля была
система бухгалтерского учета. Корнем бухгалтерского учета была учетная
практика — специальная форма отражения объектов (с усложнением
экономики для передачи информации требовалась устойчивая система
счисления и фиксации результатов учета). Первые учетные системы относят
к Древнему Египту, шумерской цивилизации, цивилизации майя. Примером
развитых систем учета можно привести одну из самых ярких систем —
21
Лаптева В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России //
Финансовое право. 2016. № 6. С. 19.
22
Толковый словарь Д.Н. Ушакова [Электронный ресурс]. – URL:
http://ushakovdictionary.ru/word.php?wordid=24929
23
Костиков Вячеслав. Принцип мухобойки // Аргументы и факты. 2015. № 2. С. 4.
28
эллинистическую отчетность. Достижения эллинистической бухгалтерии —
результат активного поиска более совершенной методологии. Принято
считать, что римским учетом открывается новая страница в древнейшей
науке бухгалтерии. Некоторые же историки относят составление первых
аудиторских отчетов к древним цивилизациям Ближнего Востока. Контроль в
первую очередь применялся с целью уменьшения управленческих ошибок и
предотвращения обмана со стороны некомпетентных и недобросовестных
чиновников
24
.
История также знает множество ученых, посвятивших себя работе над
вопросами финансового контроля. Наиболее яркий из них, по мнению
некоторых современных ученых теоретиков, был Лука Пачоли (1445—1517),
итальянский математик, один из основоположников современных принципов
бухгалтерии, крупнейший европейский алгебраист XV в., который в годы
своей жизни заложил основы теории бухгалтерии и учета. Основные свои
научные измышления он изложил в «Трактате о счетах и записях». В этой
книге была обоснована необходимость контроля происхождения денежных
средств и финансовых документов.
На сегодняшний день государственный финансовый контроль
Российской Федерации представляет сложно структурированную систему,
охватывающую все государственные органы, учреждения, а также
организации, являющиеся получателями бюджетных средств. Как
большинство управленческих систем, ее можно представить следующей
структурой: субъекты контроля, объекты контроля и нормативное
содержание данного вида деятельности
25
. Возглавляет эту систему
24
Доценко Н.А., Тухтарова А.Р.Государственный и муниципальный финансовый контроль: проблемы и их
решение//В сборнике: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА сборник научных
трудов. 2017. С. 182-185.
25
Аврутин Ю.Е. О парадоксах парадигмы публичного управления в теории государственного управления и
в административном праве // Актуальные проблемы административного и административно-
процессуального права: Сборник статей по материалам ежегодной Всероссийской научно-практической
конференции (Сорокинские чтения): в 3 томах / Под редакцией Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. 2016. Т. 1.
С. 10–30.
29
Президент РФ, которым создано Контрольное управление Президента РФ,
имеющее ряд полномочий по контролю за бюджетной системой страны.
Следующим по значимости элементом системы государственного
финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации Счетную палату образуют
Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за
исполнением федерального бюджета, и ее деятельность определяется
федеральным законом.
26
Счетная палата, как и некоторые другие государственные органы,
непосредственно не входит ни в одну из трех ветвей власти. При реализации
своих задач Счетная палата выступает исключительно от имени государства,
наделена самостоятельными властными полномочиями и имеет право
применять меры государственного принуждения. Согласно ныне
действующему Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О
Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата России является
постоянно действующим высшим органом внешнего государственного
аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим
Федеральным законом и подотчетным Федеральному Собранию.
Деятельность органа осуществляется, в соответствии с данным законом, а
также регламентом, утвержденным Коллегией Счетной палаты 7 июня
2013 г. Кроме того, в настоящее время принято около пятнадцати стандартов
организации деятельности Счетной палаты России, являющихся
обязательными для государственного органа.
Принятые стандарты регулируют множество вопросов деятельности
органа: порядок (правила) проведения контрольного и экспертно-
аналитического мероприятия, финансового аудита, проведение аудита
эффективности бюджетных средств, предварительный и оперативный
26
Ермолаев К. С. Финансовый мониторинг как вид финансового контроля [Текст] // Актуальные вопросы
экономики и управления: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Москва, июнь 2017 г.). — М.: Буки-Веди,
2017. - С. 76-78.
30
контроль формирования проекта бюджета федерального бюджета и
исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах
государственных внебюджетных фондов, по- рядок (правила) проведения
Счетной палатой России совместных и параллельных контрольных
мероприятий с органами государственного финансового контролю
зарубежных стран, порядок организации контрольных и экспертно-
аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и
контрольно-счетных органов Российской Федерации.
В деятельности Счетной палаты также широко используется такой
инструмент административного регулирования, как административный
договор (соглашение).
27
В настоящее время действуют более 30 соглашений с различными
ведомствами, а также администрациями субъектов РФ, среди которых МВД
России, ФАС, Министерство юстиции, Министерство культуры России,
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
Предмет соглашений, как правило, обуславливает взаимодействие по
следующим направлениям: обмен различного рода информацией, такой, как
аналитическая, статистическая, методическая и иная, касающаяся
осуществляемой сторонами деятельности и представляющей для них
взаимный интерес; совместная экспертиза проектов методических и
нормативных документов, касающихся отраслевого регулирования,
осуществление координации контрольной деятельности в целях исключения
дублирования административного воздействия на проверяемых субъектов;
проведение взаимных консультаций и рабочих встреч по вопросам,
входящим в компетенцию сторон; участие представителей одной из сторон в
семинарах, конференциях и иных мероприятиях, проводимых другой
стороной по вопросам, представляющим взаимный интерес.
27
Скворцова Д.П. Государственный финансовый контроль счетной палаты Российской Федерации// В
сборнике: Перспективы развития научно-исследовательской деятельности студентов Сборник трудов
всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 11-19.
31
Закон о Счетной палате, являясь законом, определяющим
деятельность этого государственного органа, содержит перечень задач,
которые поставило государство перед Счетной палатой, в первую очередь это
организация и осуществление контроля за целевым и эффективным
использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
В рамках установленных задач орган осуществляет властные
полномочия, среди которых одни из основных: аудит результатов социально-
экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности
предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных
кредитов за счет средств федерального бюджета, а также законности
предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения
исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет
федеральных и иных ресурсов; контроль за законностью и своевременностью
движения средств федерального бюджета и средств государственных
внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации,
уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской
Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по
противодействию коррупции.
В рамках полномочий по финансовому контролю Счетная палата
России осуществляет работу по информированию общественности о
состоянии в сфере, данная работа осуществляется через официальный
источник Счетной палаты — Бюллетень
28
. Бюджетный кодекс определил
перечень принципов бюджетной системы, в их числе принцип адресности и
целевого характера бюджетных средств, эффективности использования
бюджетных средств (ст.28 Бюджетного кодекса). В свою очередь, нецелевое
28
Регламент Счетной палаты России, утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 №
3ПК. Ст. 59. 84
32
использование бюджетных средств является главным нарушением
бюджетного законодательства (ст. 306.4 Бюджетного кодекса).
Кроме Счетной палаты России, деятельность по государственному
финансовому контролю (надзору) в настоящее время на федеральном уровне
осуществляется следующими государственными органами: Генеральная
прокуратура в порядке надзора проверяет соблюдение действующего
законодательства, в том числе бюджетного, федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти и др. Министерство финансов России осуществляет
функции по нормативно-правовому регулированию сферы контроля за
финансами. Федеральное казначейство относится к числу федеральных
служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к
федеральному бюджету выделяют две основные функции: кассовое
исполнение федерального бюджета и осуществление финансового контроля
за расходованием средств бюджета (совершает раз- решительную надпись на
право осуществления расходов федерального бюджета в рамках вы-
деленных лимитов бюджетных обязательств, также в соответствии
действующим законодательством уполномочено на применение бюджетных
мер принуждения на основании решений финансового органа (в частности,
Министерства финансов России), среди них: приостановление операций по
лицевым счетам; бесспорное взыскание суммы средств)
29
.
Федеральные органы исполнительной власти — главные распорядители
(распорядители) бюджетных средств в соответствии с действующим
законодательством осуществляют ведомственный государственный финансовый
контроль. Организация внутреннего контроля, как правило, осуществляется в
соответствии с порядком осуществления внутреннего финансового контроля и
внутреннего финансового аудита, установленным Правилами осуществления
внутреннего финансового контроля, утвержденными постановлением
29
Зарипова Р.Р.Понятие «государстенный контроль» как правовая категория: некоторые аспекты
понимания//Инновационная наука. 2017. № 1-1. С. 146-147.
33
Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193, а также Правилами осуществления
ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд,
утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89.
30
Следует отметить, что Федеральная служба по надзору в сфере образования и
науки, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ
«Об образовании», а также Положением о Федеральной службе в сфере
образования и науки также реализует функции по государственному финансовому
контролю, в частности «контроль за расходованием субъектами Российской
Федерации субвенций на осуществление переданных полномочий Российской
Федерации в сфере образования, а также контроль за расходованием средств на
осуществление переданного полномочия Российской Федерации по
подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях в пределах
своей компетенции; контроль за расходованием субвенций из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату
единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных
родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты
единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.
Не лишним будет заметить, что функция финансового контроля не
совсем органична для этого государственного органа, но вместе с тем ее
наличие позволяет более емко смотреть на вопросы контроля и надзора в
данной сфере и делать более глубокие выводы относительно проблем и
причин, возникающих при реализации данных процедур, более того
формировать в некоторой степени межотраслевой взгляд на проблемы
отрасли. Рассматривая вопросы деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации стоит отметить, что принятие
Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
30
Шлегель А.А.Контроль государственных заказчиков за исполнением государственных и муниципальных
заказов//В сборнике: Государство и право в условиях гражданского общества// сборник статей
Международной научно-практической конференции : в 2 ч.. 2017. - С. 199-202.
34
муниципальных образований» позволило создать систему организованной на
уровне федерации по укреплению контрольно-счетных палат субъектов
Российской Федерации.
31
При этом важно помнить, что «необходимым
условием функционирования финансового контроля является четкая
правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности:
определение ее границ, методов и форм осуществления, установление
правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей».
Так, в качестве примера можно привести Москву, где в соответствии с
приказом Министерства образования осуществляется государственный
финансовый контроль главного распорядителя финансовых средств в сфере
образования за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных
средств в части правомерного, целевого и эффективного использования
бюджетных средств, а также контроля за использованием субсидий, субвенций и
иных межбюджетных трансфертов их получателями в соответствии с условиями и
целями, определенными при предоставлении средств из бюджета.
На основе действующего законодательства для целей мероприятий по
государственному финансовому контролю участниками процесса
формируется методическое обеспечение в большей степени для выявления
нарушений законодательства РФ, в том числе бюджетного, а также
выявления административных правонарушений и других нарушений, так же
встречаемых в теории и практике работы органов государственной власти,
среди которых выделяются нарушения и недостатки (ошибки и факты
неэффективной деятельности), которые, в свою очередь, правонарушениями
в смысле административного законодательства не являются.
Особо хотелось бы обратить внимание, что в настоящее время
органами государственного финансового контроля как на федеральном, так и
на региональном уровне активно ведется работа по обобщению практики
выявления правонарушений и различного рода финансовых и других
31
Государственное и муниципальное управление /Под ред. Н.И. Захарова. — М.: ИНФРА-М, 2014. — 288 с.
35
нарушений в бюджетной сфере, проводится их классификация и
методическая работа. Бюджетный кодекс Российской Федерации
устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской
Федерации, организации и функционирования бюджетной системы
Российской Федерации, методами осуществления государственного
(муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия,
обследование, санкционирование операций ст.267,1 БК РФ
32
Вывод. Контроль oc следует oc рассматривать oc как oc систему, oc составляющими oc
элементами oc которой oc являются oc контролирующие oc субъекты, oc подконтрольные oc
субъекты, oc контрольные oc действия oc и oc предмет oc контроля. Целью oc контроля oc
является oc исправление oc ошибок oc в oc функционировании oc объекта oc контроля oc и oc не oc
допущение oc их oc в oc будущем. Государственный oc контроль oc - oc надзор oc со oc стороны oc
уполномоченных oc государственных oc органов, котрый oc проводится oc с oc целью oc
соблюдения oc законности. Различают контроль: oc 1) oc контроль oc Президента oc РФ; 2) oc
контроль oc органов oc законодательной oc власти; oc 3) oc контроль oc органов oc
исполнительной oc власти; oc 4) oc контроль oc органов oc судебной oc власти.
Проанализирована сущность контроля и его функции, понятие контроля в
сфере государственного управления Описаны виды контроля в
государственном управлении и полномочия Президента РФ, органов
законодательной, исполнительной и судебной власти.
32
Добролюбова Е.И.Перспективы использования альтернативных государственному контролю
экономических механизмов/ Экономическая политика. 2017. Т. 12. № 4. С. 60-81.