28
5. неизменной деталью местной власти - наличие в муниципальных
образованиях выборных органов местной власти.
Одним из основных суждений, характеризующих сущность местной
власти как формы организации и осуществления власти, – независимость.
Самостоятельность местной власти определяется Конституцией
Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ). Государство утверждает
местную власть в качестве автономной формы осуществления народом
принадлежащей ему власти. Это находит свое отображение в организационной
изолированности местной власти, его органов в системе управления
обществом, государством. Одним из основных курсов развития нынешней
российской государственности является улучшение работы и эффективности
органов местной власти. Можно утверждать , что рост результативности
работы этих органов проявляется важным успехом снабжения постоянства в
целом у населения. Обширное завлечение населения в пути решения проблем
местных жителей, хорошие результаты будничных нужд населения, жесткое
следование законам и положениям при поддержании баланса
государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого
муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для
гражданского согласия.
Зарождением местной власти в Российской Федерации имеют надежду
на возрождение и укрепление народовластия гражданского общества, так как
в городских образованиях вырабатывается чувство общественного интереса и
ответственности местного населения, которые привыкли сами решать свои
проблемы и вопросы, а также могут контролировать работу администрации.
Местная власть выглядит в то же время и как устройство развития населения,
и как его неотделимая основная доля.
Существенным выражением индивидуальности местной власти и тем
самым обеспечение обнаруживается опознаваемое страной право на денежные
и экономические резервы, нужные для исполнения деятельности местной
29
власти. Самостоятельные решения населения проблем местного уровня
собирается наличием структуры результативно работающих народовластных
образований, разрешающих формулировать интересы и волю местных
жителей, а также свободы инициатив и выбора решений местной властью на
основании своих прав, но в рамках работающих законов.
1.2. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Вопросы состояния гражданского общества в Российской Федерации
являются предметом исследования политологов, социологов, юристов.
Ученые Института социологии РАН провели исследования политической и
общественной активности россиян, на основе которых был сделан вывод о
том, что люди у нас вовсе не так разобщены и не настолько пассивны, как это
принято считать. Просто не за каждым вождем они готовы пойти и не всякую
идею одобрить, не всегда последовательны в отстаивании своих целей.
Сегодняшние активные общественники далеки от политики, но вполне
способны ее определять. По данным социологов, к работе в органах местного
самоуправления готовы подключиться 6 % (реально работают 2 %
опрошенных), в партиях 5 % (ныне тоже 2 %) в профсоюзах 8 %. 43 % россиян
предпочитают «не лезть» в политику ни в какой форме.
1
В то же время в благоприятных условиях каждый пятый россиянин (20
%) на сегодня готов «делать политику» и участвовать в принятии важных для
страны решений. При этом, по данным социологов, только 1 активист из 100
полагает, что таким образом можно сделать политическую карьеру; 18 % —
это возможность контактов с единомышленниками; 12 % борются за свои
1
Агибалов Ю.В. Местное самоуправление [Текст] : учеб. пособие / Ю.В.Агибалов. - Воронеж : Научная книга,
2015 - 499 с.
30
идеалы и хотят сделать мир лучше. Каждый девятый (11 %) хочет участвовать
в конкретных полезных делах, 8 % надеются получить новый опыт, добиться
личностного роста, внести в свою жизнь разнообразие, ощутить свободу. Для
каждого двадцатого (5 %) — это возможность подзаработать либо «выразить
протест против власти». По оценке социологов органы местного
самоуправления люди считают «недовластью», 79 % уверены, что ничего
решить местная власть не в силах, а местная бюрократия очень рада тому, что
у граждан отсутствует запрос на реальное, эффективное самоуправление. Не
хотят и не надо! Местным чиновникам так жить гораздо удобнее — без
контроля снизу.
Анализ обращений граждан в правительство Воронежской области и в
общественные приемные губернатора Воронежской области в муниципальных
образованиях, проведенные встречи с активом муниципальных районов и
городских округов Воронежской области в июле-августе 2014 года показали,
что в муниципальных образованиях области недостаточно эффективно
организована работа органов местного самоуправления с населением, слабо
используется потенциал институтов гражданского общества. Основной
причиной низкой активности населения является недостаточное внимание
органов местного самоуправления правовому просвещению граждан.
Население не знает своих прав, многие никогда не читали уставы своих
муниципальных образований и не знают о своих возможностях и формах
осуществления ими местного самоуправления, кроме участия в выборах.
Оставляет желать лучшего информация, размещаемая на официальных сайтах
органов местного самоуправления, организация и проведение публичных
слушаний. Отсутствие реальных рычагов воздействия на принимаемые
властью решения еще больше снижает мотивацию граждан к участию в
осуществлении местного самоуправления. В муниципальных образованиях
области не работает институт правотворческой инициативы. Не только
население, но и депутаты не представляют, что значит внести свои
31
предложения на рассмотрение администрации или представительного органа
муниципального образования. А ведь эта норма в действующем
законодательстве существует с 1995 года.
Сегодня очевидно, что необходимо перестраивать работу с населением
на новой основе. Власть должна обеспечить население достаточной
информацией о деятельности органов местного самоуправления, организовать
на постоянной основе, в том числе с использованием официальных сайтов,
обсуждение планов и программ развития муниципальных образований,
проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, привлекать население
и институты гражданского общества к корректировке планов и программ. Для
этого в полной мере необходимо использовать такие формы участия населения
в местном самоуправлении, как публичные слушания и опросы граждан.
Должностные лица органов местного самоуправления должны регулярно
вести прием граждан непосредственно в местах проживания граждан.
Совершенствование взаимодействия органов местного самоуправления
с институтами гражданского общества, привлечение населения к участию в
решении вопросов местного значения в муниципальных образованиях и
реальному осуществлению местного самоуправления возможно за счет
повышения правовой грамотности населения и правовой культуры работников
органов местного самоуправления. Без решения этой задачи нельзя говорить о
местном самоуправлении как форме народовластия, реальном участии
населения и институтов гражданского общества в управлении
муниципальными образованиями.
В Воронежской области за последние пять лет приняты определенные
меры, направленные на повышение профессионализма работников органов
местного самоуправления. За период 2009—2014 годы прошли повышение
квалификации за счет средств областного бюджета практически все главы
муниципальных образований поселений области, ежегодно по программе
«Эффективный менеджмент в муниципальных образованиях» проходят
32
повышение квалификации главы администраций муниципальных районов и
городских округов области.
По 32 программам прошли повышение квалификации более 1500
муниципальных служащих. Но это сегодня явно недостаточно.
Муниципальные образования должны в своих бюджетах предусматривать
средства на повышение квалификации муниципальных служащих и
проведение обучающих семинаров с депутатами представительных органов
местного самоуправления и представителями институтов гражданского
общества. В планах правительства Воронежской области на 2015 год
предусмотрено проведение обучения руководителей представительных лиц
местной власти муниципальных районов и городских округов, участие в Днях
депутатов в муниципальных районах и городских округах, на которых
планируется ознакомить депутатов с нормами действующего
законодательства, в том числе по вопросам реализации норм Закона № 131 ФЗ
о правотворческой инициативе граждан и территориальном общественном
самоуправлении (ТОС) и Закона № 212-ФЗ об общественном контроле. В свою
очередь, руководителям органов местного самоуправления муниципальных
образований необходимо пересмотреть свое отношение к проведению
публичных слушаний. Они должны проводиться открыто, с привлечением
максимального числа активных и неравнодушных граждан. Органы местного
самоуправления должны в декабре 2014 — феврале 2015 года во всех
муниципальных образованиях области привести свои уставы в соответствие с
федеральным и областным законодательством. Действующее
законодательство требует предварительного обсуждения населением
предлагаемых изменений.
Не только депутаты представительных органов местного
самоуправления, но и население должно высказать свое мнение по вопросам
формирования представительных органов муниципальных районов и
избрания глав муниципальных образований. В практику работы органов
33
местного самоуправления должно войти обсуждение на публичных
слушаниях проектов местных бюджетов, стратегий и программ развития
муниципальных образований и других вопросов местного уровня,
предусмотренных статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ
(ред. от 07.06.2017) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" .
Особое внимание необходимо уделять такой форме участия населения в
осуществлении местного самоуправления, как территориальное общественное
самоуправление. Несмотря на то, что норма о Территориальном общественном
самоуправление в России действует с 1995 года, она пока не получила
должного развития в Воронежской области. Губернатор Воронежской области
А. В. Гордеев определил в качестве приоритета в работе органов местного
самоуправления на предстоящие годы создание Территориальных
общественных самоуправлений в населенных пунктах, не являющихся
административными центрами муниципальных образований поселений.
Концепция создания Территориального общественного самоуправления в
муниципальных образованиях была обсуждена в 2014 году на зональных
совещаниях в Новохоперском и Репьевском районах. Реализация этой
концепции потребует серьезной работы по правовому просвещению
населения, изменению подходов к подготовке и проведению публичных
слушаний, на которых должны обсуждаться важнейшие вопросы социально-
экономического развития муниципальных образований. Лица местной власти
обязаны энергичнее употреблять формы участия граждан в исполнении
местной власти, как сборы населения, собрания и конференции народа,
проведение опросов граждан для раскрытия взглядов граждан и его учета при
определении вопросов органами местной власти по наиболее важным
вопросам местного уровня. В соответствии с Законом № 131-ФЗ
2
население
2
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция)
34
вправе инициировать проведение местного референдума для решения
непосредственно вопросов местного значения.
Граждане и институты гражданского общества Федеральным законом
от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в
Российской Федерации" наделены правом общественного проверки за работой
органов местной власти, городских организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральным законодательством
отдельные публичные полномочия. В ходе осуществления общественного
контроля институты гражданского общества и население должны не только
добиваться обеспечение реализации и предохранения прав и воли человека и
гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческих организаций; учета общественного
мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и
иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии
решений лицами государственного контроля, органами местной власти,
городскими и муниципальными организациями, а также давать общественную
оценка деятельности органов государственной власти, органов местной
власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций.
В настоящее время изменяются подходы к организации прокурорского
надзора за исполнением законов органами местной власти, происходит
усиление межведомственного взаимодействия. Проводятся совещания при
участии представителей органов государственной власти субъектов
Федерации, муниципалитетов, региональных отделений Общероссийской
общественной организации «Всероссийский Совет местного
самоуправления», региональных ассоциаций - советов муниципальных
образований субъектов Федерации. По итогам межведомственного
сотрудничества выработан комплекс мер, направленных на повышение
эффективности прокурорского надзора в указанной сфере.
35
Взгляды и рубежи контроля со стороны страны за работой органов и
должностных лиц местной власти установлены в статье 8 Европейской хартии
о местной власти. Соответственно этим взглядам, любой административный
контроль обязан :
Исполняться конфигурациях и происшествиях, предусмотренных
конституцией или законом;
Назначаться лишь для снабжения легальности конституционных
взглядов;
Реализовываться, чтобы уровень вторжения контролирующего
органа была пропорциональна значимости отстаиваемых
интересов.
Общественное наблюдение за следованием закона органами и
служебными работниками местной власти положен на Прокуратуру РФ. Если
стало известно о государственном законном поступке, противоречий законам,
надлежащий прокурор должен дать опровержение актам утруждённому
служебному лицу.
Важность осуществления коллективного контроля определена
нечёткостью того, чем является сообщество в целом и которые стороны или
границы его жизнедеятельности могут быть подвергнуты конституционно-
правовом и регулированию государством. На самом деле, государство
начинается в сообществе и проявляется методом управления нуждами
общества. С образованием государства сообщество частично сняло с себя
много полномочий, однако сохранило за собой отдельные методы и виды
работы с государством. К таким относится общественный контроль.
В контексте рассматриваемой проблематики прослеживается также
очевидное превалирование традиций государственности над
демократическими принципами в вопросах формирования и
функционирования институтов общественного контроля. Это проявляется
36
прежде всего в организационной и материальной зависимости институтов
общественного контроля от государства.
Вопросам осуществления общественного контроля за деятельностью
органов государственной власти и местного самоуправления посвящено
немало научных работ как отечественных, так и зарубежных. Разработкой
теоретических основ общественного контроля занимались такие
исследователи, как М. Еда, И. Кресина, А. Крупник, А. Мельник .
Отдавая должное их научным наработкам по этой проблематике, следует
заметить, что исследования в направлении осуществления общественного
контроля за деятельностью органов государственной власти и местного
самоуправления общих научный смысл и носят более описательный характер.
Одной из причин такой направленности исследований является отсутствие
действенного, научно обоснованного подхода и метода, который бы учитывал
комплексную природу общественного контроля.
Целью данной статьи является установление особенностей
осуществления общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти и местного самоуправления, определение объекта,
субъекта и функций, а также предоставление предложений по
совершенствованию данного процесса.
Общественный контроль возникает, по нашему мнению, тогда, когда
складывается гражданское общество и обеспечивается согласованность
частного и общественного интересов, и этот баланс интересов нуждается в
системе поддержки, с данной целью и создается общественный контроль.
В силу объективных причин государстве часто свойственны
злоупотребление властными полномочиями и реализация своих интересов в
ущерб общественным, подтверждающий ее неготовность делиться властью.
Такая негативная тенденция ведет к изменению сущности и социального
назначения государства, поэтому для его преодоления требуется ограничение
власти, то есть контроль.
37
Общественный контроль одно из направленностей работы является
формирование. Кроме консолидирующей роли в обществе, деятельность
общественного контроля является просветительской для групп населения,
которым проводится работа, требующая постоянного повышения
квалификации специалистов, осуществляющих данный вид контроля.
Ограничения всевластия бюрократии является важнейшим механизмом
поддержки и развития государства, а также освобождение общества от
паразитирования бюрократии. Важнейшая роль общественного контроля -
формирование новых механизмов общественной координации, которые
позволят уточнить права и обязанности власти-бизнес-сообщества, полнее
использовать их потенциал и соблюдения гармонии согласованного развития.
Современный научный дискурс также связан с проблемами социальной
значимости общественного контроля и его корреляции с такими понятиями,
как «Демократия», «социальное государство». Общественный контроль
выступает в обществе в роли глубинного регулятора, индикатора
общественного развития и социокультурного прогресса. Общественный
контроль рассматривается как неотъемлемая составная часть наиболее
эффективного демократического механизма влияния общества на публичную
власть. Соглашаясь с высокой социальной значимостью общественного
контроля, ученые, однако, расходятся в подходах к определению данной
категории.
Так Ю. Сурмин, А. Мельник, предлагают под общественным контролем
понимать один из видов социального контроля за деятельностью органов
государственной власти и местного самоуправления, осуществляется
объединениями граждан и самими гражданами и является важной формой
реализации демократии и способом привлечения населения к управлению
обществом и государством. Далее этими исследователями делается уточнение,
что общественный контроль является свойством общества и выступает в
качестве одной из его основных функций.