25
что объектом внимания в данном контексте должны представать не только по-
тенциальные резиденты, которых планируется привлечь на ОЭЗ, но и уже фак-
тически осуществляющие там свою деятельность. Разумеется, степень мобиль-
ности данных субъектов не так высока, как на других рынках (долгосрочные
контракты; проекты, рассчитанные на длительный срок), однако снятие задачи
«удержания клиентов» с повестки дня в равной степени недальновидно с точки
зрения стратегии развития ОЭЗ. В итоге, индивидуально создаваемый (tailored)
пакет стимулов необходимо еще и постоянно пересматривать, адаптировать к
изменяющимся реалиям мировой экономики.
Важной предпосылкой и одновременно следствием (ввиду обратных свя-
зей) данного положения является то, что как в правительственных, так и в ака-
демических кругах не существует единого мнения относительно сравнительных
достоинств ОЭЗ. Очевидно, что некоторые проекты из числа рассматриваемых
оказали весьма существенное и положительное влияние на развитие нацио-
нальных экономик, в то время как другие оказались гораздо менее успешными.
В связи с этим, камнем преткновения является сложность в измерении эффек-
тивности проектов ОЭЗ , во многом обусловленная трудностями оценки и по-
следующего сравнения результатов их функционирования.
Так, ввиду отсутствия единых мер (шкал оценки действенности) и фор-
мализованных подходов, существуют inter alia два умозрительных мнения, в
той или иной мере разделяемых большинством специалистов, занимающихся
изучением рассматриваемой тематики. Согласно одному из них, ОЭЗ широко
способствуют привлечению ПИИ, развитию внешней торговли, созданию но-
вых рабочих мест и притоку иностранной валюты. Прямые иностранные инве-
стиции в развитие производства на территории ОЭЗ могут в свою очередь спо-
собствовать созданию экономических связей с другими секторами и отраслями
национального хозяйственного комплекса. Положительными экстерналиями
(«эффект перелива») в данном ключе предстает переход продвинутых методов
управления, ноу-хау и высоких технологий из отдельной зоны на все простран-
26
ство национальной экономики - важнейший тренд обеспечения экономической
безопасности.
Альтернативное мнение сводится к тому, что издержки, связанные с со-
зданием и обеспечением (поддержкой) функционирования ОЭЗ лишь в редких
случаях окупаются, т.е. как правило, превосходят выгоды. В число данных из-
держек большей частью принято включать инвестиции в инфраструктуру осо-
бой экономической зоны, недополучаемые налоговые и тарифные доходы
бюджета, административные затраты. В результате, только немногим проектам
удается фактически стать магнитом для зарубежных инвестиций, двигателем
внешней торговли и генератором рабочих мест.
Как бы то ни было, полемика вокруг данного вопроса продолжается и
также осложнена методологической неоднозначностью в части оценки выгод и
издержек. Притом, что определение затрат связано с более или менее тривиаль-
ной задачей, сводящейся к кропотливому учету (на бухгалтерской или эконо-
мической основе) всей их полноты, выявление выгод представляется менее
прозрачной процедурой. Ведь природа соответствующих выгод может быть как
прямой, так и косвенной, носить производный (вторичный) характер, прояв-
ляться стохастическим образом. При ее анализе имеет смысл рассматривать
также возможные мультипликативные и акселеративные эффекты на нацио-
нальную экономику, могущие сопутствовать функционированию рассматрива-
емых механизмов. В постановочном плане, с учетом комплексности и граду-
ального усложнения международных экономических отношений и внешнеэко-
номических связей, интересен вопрос о том, какую добавленную стоимость в
масштабах национальной экономики способна создать одна денежная единица
(доллар США, рубль и т.п.), вложенная в развитие ОЭЗ. До сих пор в известной
специализированной литературе не наблюдается наличия моделей, если не да-
ющих ответ, то, по крайней мере, приближающих к осмыслению данного зна-
чимого вопроса.
27
Вместе с тем, в более широком измерении сопоставление преимуществ и
недостатков особых экономических зон производится во многих различных
плоскостях. С одной стороны, оно затрагивает социальную проблематику, в
особенности, регулирование трудовых отношений (вплоть до занятости жен-
щин и несовершеннолетних), вопросы экологии, городского планирования, со-
циальной ответственности бизнеса (резидентов ОЭЗ). С другой стороны, как
уже отмечалось, превалирующее значение имеют макроэкономические послед-
ствия практики зонирования talis qualis, т.е. ее влияние на доходную часть
бюджета, уровень занятости, платежный баланс и инвестиционную позицию.
При всей важности обозначенных пунктов для цельного видения картины и по-
нимания сути происходящих процессов в рамках настоящей работы акцент де-
лается именно на совершенствовании предпринимательской деятельности в
ОЭЗ.
С тем, чтобы успешно противостоять вызовам глобализации , правитель-
ства отдельных стран склонны использовать механизм ОЭЗ в русле общего
курса проводимой ими экономической политики по трем основным сценариям.
Первый предполагает применение данного инструмента для достижения
специфицированных макроэкономических целей, как то повышение уровня за-
нятости населения, привлечение иностранных инвестиций и (или) увеличение
валютных поступлений, что в конечном счете должно положительно сказаться
на состоянии золотовалютных резервов (ЗВР). При данном сценарии обособ-
ленность объектов позволяет стране сохранять принципы текущей экономиче-
ской политики на пространстве остальной ее части, не входящей в состав ОЭЗ.
Второй сценарий раскрывается в концепции особых экономических зон
как плацдарма, лаборатории для экспериментов перед проведением структур-
ных реформ, затрагивающих все национальное хозяйство. В таком случае ОЭЗ
расцениваются в качестве первых шагов на пути постепенно осуществляемой
либерализации в сфере внешней торговли, инвестиционной политики и улуч-
шения общих условий ведения предпринимательской деятельности (бизнес-
28
климата). При этом руководство страны ceteris paribus сохраняет за собой рыча-
ги регулирования общей социально-экономической ситуации, по своему усмот-
рению избирательно воздействуя на скорость и масштаб проводимых рыноч-
ных преобразований.
В рамках третьего сценария особые экономические зоны суть инструмент
региональной политики, нацеленной на развитие депрессивных или сравни-
тельно отсталых регионов. ОЭЗ призваны дать импульс экономическому росту
в данных областях, который может отражаться через систему ключевых соци-
ально-экономических индикаторов. Зачастую во главу угла ставится борьба с
безработицей, однако в средне- и долгосрочной перспективе целями также мо-
гут являться сокращение региональных разрывов (regional gap), повышение
уровня жизни, а также сбалансированное поступательное развитие страны в це-
лом.
На практике разница между тремя описанными сценариями представля-
ется очень тонкой - как на этапе целеполагания и стратегического планирова-
ния, так и в процессе реализации проектов. Действительно, отличие первого
подхода от второго заключается в основном в дальнейших намерениях прави-
тельств проводить либерализацию внешнего сектора. Такие намерения могут
меняться в зависимости не только от объективных экономических причин и
осознания потребности в структурных реформах, но также от текущих конъ-
юнктурных сдвигов и даже от фаз политического цикла (предвыборные обеща-
ния, внутриполитическая обстановка и др.). Более того, страна, изначально вос-
принимающая ОЭЗ с точки зрения первого сценария, убедившись в действен-
ности принятых мер, может переориентироваться на второй подход и пытаться
проецировать (экстраполировать) соответствующую практику на всю нацио-
нальную экономику. Другим возможным исходом может оказаться ситуация,
при которой благодаря успешному внедрению проекта зонирования (например,
вследствие существенного сокращения уровня безработицы), его инициаторы
могут почувствовать «пагубную самонадеянность» или «головокружение от
29
успехов». Тогда правительство может придти к выводу об отсутствии необхо-
димости проведения дальнейших реформ, довольствуясь наличием флагмана в
виде ОЭЗ.
Во всех описанных сценариях необходимо также не забывать о феномене
временных лагов между принятием мер и реальным проявлением их воздей-
ствия. Создаваемая сегодня особая экономическая зона вовсе не обязательно
будет приносить плоды в корзину общенационального благоденствия (welfare)
через 2 года или 5 лет. Пересмотр политики, связанный с отсутствием видимого
и ощутимого эффекта в краткосрочном периоде, может in fine только еще
больше усугубить ситуацию, отсрочить достижение точки безубыточности про-
екта (break-even point). Впрочем, ожидание прибыли на протяжении некоторого
длительного периода (предположим, 10 лет) также не должно расцениваться в
качестве экономически грамотного и оправданного решения, ведь, как и любая
стратегия, проект ОЭЗ должен быть увязан с конкретными временными срока-
ми (time-bound), определение которых также есть сложнейшая задача планиро-
вания. Так или иначе, ориентированность отдельных участников проекта на
скорейшее получение прибыли (резиденты) или достижение иного результата
(правительство) - источник конфликта интересов, который in extremis может
привести к фиаско всего предприятия. Следует помнить, что даже в условиях
ускоряющейся глобализации и постоянных изменений геополитического ланд-
шафта особые экономические зоны - всегда и прежде всего долгосрочный про-
ект, для успешной реализации которого требуется четкое следование заранее
выбранной и зафиксированной стратегии [32].
Возвращаясь к рассмотренным сценариям, целесообразно отметить, что
их применимость зависит и от такой важной черты современного мирового хо-
зяйства, как развития стран и регионов на разных скоростях (multispeed de-
velopment). Если для некоторых экономик (в первую очередь, в наименее разви-
тых странах Африки южнее Сахары и Карибского бассейна) первостепенной
задачей до сих пор остается проведение индустриализации, то и создание осо-
30
бых экономических зон должно соответствовать данной цели. Для стран с пе-
реходной экономикой, где по-прежнему большой удельный вес сохраняется за
государственным сектором (например, Восточная Европа) проекты ОЭЗ также
нуждаются в адаптации к соответствующим особенностям национальных моде-
лей. Иными словам, не существует универсальных форм механизмов ОЭЗ, мо-
гущих быть примененными без каких бы то ни было видоизменений в двух раз-
личных странах. В то же время, несмотря на уникальность любого и каждого
проекта, определяемую в том числе страновыми особенностями (country-
specific issues), в выборе названных сценариев прослеживается определенная
закономерность.
Так, крупные развивающиеся страны склонны к опциональному приме-
нению первой «анклавной» модели в силу сложности единовременного отказа
от протекционистских инструментов в масштабах всего национального хозяй-
ства. Концентрированное использование дефицитных средств и ресурсов путем
создания своего рода островков (полисов, оазисов) стабильности и динамично-
го экономического роста можно рассматривать как субоптимальное решение.
Недавними примерами удачного выбора в пользу данной концепции являются
ОЭЗ Читтагонг в Пакистане и ОЭЗ Бангалор в Индии. В обоих случаях успех
реализованных проектов был во многом обеспечен кумулятивным (синергети-
ческим) эффектом от привлечения ПЗИ и упрощения процедур таможенной
очистки в отдельно взятом районе.
Что касается пакистанской практики, в ней явно прослеживается положи-
тельное влияние полиса аккумуляции прямых зарубежных инвестиций, сфор-
мированного в пределах ограниченной территории, на лимитрофные (прилега-
ющие) регионы страны. В результате их притока за счет расширившихся воз-
можностей найма у работников появились стимулы к повышению уровня обра-
зования с целью получения рабочего места в «привилегированной» зоне. Таким
образом, ПЗИ косвенно способствовали инвестициям в человеческий капитал,
являющийся главным производственным ресурсом в современной постинду-
31
стриальной экономике. Однако помимо стимулирования данного типа капита-
ловложений заметную роль также сыграл демонстративный эффект зарубеж-
ных инвесторов: оценив выгоды, полученные ими в результате приобретения
статуса резидента ОЭЗ, многие пакистанские предприятия также выразили же-
лания принять участие в читтагонгском проекте. Его жизнеспособность в кон-
кретных экономических условиях возросла благодаря эффекту масштаба от
совместных усилий местных и зарубежных инвесторов и их взаимовыгодному
сотрудничеству в области совершенствования инфраструктуры ОЭЗ. В настоя-
щее время проект продолжает активно развиваться, индуцируя все большие по-
ступления средств резидентов; о видимом пике (пределе) насыщения пока го-
ворить не приходится.
Индийский же пример показателен тем, что ОЭЗ-анклав вполне способен
оказать благоприятное воздействие на целенаправленное развитие отдельно
взятой отрасли (информационные технологии). Накопленный опыт свидетель-
ствует об уместности компактного размещения производственных мощностей,
при котором положительная динамика целевого сектора отражается на состоя-
нии деловой активности в смежных секторах. Особая экономическая зона ста-
новится катализатором модернизации, повышает отраслевые стандарты, содей-
ствует переходу производства на качественно более высокий уровень.
В то же время первый сценарий гипотетически может быть чреват тем,
что применение механизма ОЭЗ обернется преградой для проведения структур-
ных экономических реформ, замедляя в долгосрочной перспективе темпы эко-
номического роста. При таком развитии событий ОЭЗ будет рассматриваться в
качестве «предохранительного клапана», который обеспечивает необходимые
валютные поступления для финансирования импорта и смягчает ситуацию на
национальном рынке труда. При улучшении соответствующих индикаторов или
формальном достижении заранее поставленных целей (например, создание
10000 рабочих мест), правительство может решить, что насущной необходимо-
сти в изменениях бизнес-среды нет: их можно либо не проводить вовсе, либо
32
отложить на некоторый срок. По истечении же данного срока, а одновременно с
ним и срока предоставления налоговых льгот и (или) действия иных элементов
пакета стимулирования резидентов, последние, будучи независимыми в выборе
своей дислокации, могут начать в массовом порядке покидать ОЭЗ. В итоге,
помимо объективных потерь, государственные органы могут навсегда упустить
возможность использовать данный проект в качестве отправной точки для про-
ведения структурных экономических преобразований.
Если же такой шанс будет сохраняться, то в соответствии со вторым сце-
нарием, определяющую роль будет играть размер и открытость национального
хозяйственного комплекса. В теоретическом плане уместно утверждать, что
ОЭЗ-«трамплин для реформ» имеет наибольший потенциал для малых откры-
тых экономик. При помощи механизма ОЭЗ иностранный инвестор получает
практическую возможность апробировать свои возможности и оценить условия
деятельности в данной стране. Высокая мобильность капитала и рабочей силы,
а также сравнительно невысокие затраты на коммуникации могут ускорить
проведение масштабных программ в случае , если испытания « опытного об-
разца » ОЭЗ увенчаются успехом.
Практика некоторых развивающихся стран (Никарагуа, Гондурас) под-
тверждает настоящий тезис. В то же время, использование особых экономиче-
ских зон в качестве лаборатории для исследования и проведения экономиче-
ских экспериментов доказало свою состоятельность и в двух странах группы
БРИКС - КНР и ЮАР.
Наконец некоторые страны тяготеют к применению ОЭЗ для решения за-
дач региональной политики, что обусловлено в большинстве случаев не столь-
ко экономическими, сколько социальными и (или) политическими причинами.
Подобная подоплека негативно сказывается на эффективности пакета мер,
предусматриваемых в проекте ОЭЗ - как на этапе его разработки, так и реализа-
ции. Достаточно упомянуть о двух примерах - зоне экономического благопри-
ятствования на территории Ингушетии (1994- 1995гг.) и СЭЗ вблизи порта Да-
33
кар в Сенегале (1974-1999 гг.). В целом, следствием такого подхода в чистом
виде становится следование нереалистичным ориентирам, при этом сам проект
нередко становится «черной дырой» для бюджета, а не стимулом к долгосроч-
ному, устойчивому и поступательному развитию. В моменты серьезных обще-
экономических и финансовых затруднений, сопряженных с политическими,
призывы к созданию ОЭЗ для сокращения региональных диспропорций стано-
вятся неотъемлемой частью широкого политического дискурса. Так, после при-
соединения ГДР и Западного Берлина к ФРГ (1990 г.) ввиду хозяйственных
сложностей, испытываемых т.н. новыми землями, рассматривались варианты
создания на их территории особых экономических зон. В дальнейшем данные
проекты не получили развития вследствие сложности их осуществления в соот-
ветствии с законодательством ЕЭС (после 1992 г. - ЕС).
В данном контексте следует также обратить внимание на то, что и в
настоящее время в условиях кризиса еврозоны некоторые эксперты склонны
видеть в ОЭЗ один из путей к восстановлению экономики интеграционного
объединения. Предложения германской стороны о создании особых экономиче-
ских зон на территории таких стран, как Греция, Испания и Португалия до
настоящего времени продолжают находиться на стадии рассмотрения и не по-
лучили широкой политической поддержки, впрочем полностью снимать их с
повестки дня представляется преждевременным [27, c. 19].
Подводя итог анализу взаимосвязей глобализации, новейших трендов ми-
ровой экономики и практики создания особых экономических зон, необходимо
подчеркнуть, что ОЭЗ также выступают в качестве обучающего инструмента
для государственных органов, ответственных за проведение факторов, обусло-
вивших неудачу дакарской СЭЗ, называется неблагоприятное размещение (12
км от порта), значительный объем и длительность бюрократических процедур
(получение разрешений на ведение дела, таможня и проч.), чрезмерные регули-
рование трудовых отношений (обязательное требование к компаниям нанимать
не менее 150 чел.).
34
С учетом рассмотренных особенностей можно утверждать, что данные
объекты являются ценным источником сведений об истинных потребностях
предпринимателей. Сравнение практики и бизнеспроцессов резидентов и нере-
зидентов ОЭЗ может стать ключом к пониманию тактических и стратегических
задач экономической политики.
1.3. Нормативно-правовое регулирование создания и
функционирования особых экономических зон
В настоящее время правовое регулирование организации и деятельности
особых экономических зон (далее — ОЭЗ или зона) на территории Российской
Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 22.07.2005
№116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее
— Закон об ОЭЗ или 116-ФЗ), Соглашения по вопросам свободных (специаль-
ных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного сою-
за и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года
(далее — Соглашение о СЭЗ), иными актами таможенного законодательства
Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее — Таможенный союз), указов
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской
Федерации и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых
актов.
Действующим законодательством (ст. 2 Закона об ОЭЗ) закреплено по-
нятие особой экономической зоны как определяемой Правительством РФ части
территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпри-
нимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура
свободной таможенной зоны.
Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатыва-
ющих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, разви-
тия туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфра-