35
структур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, произ-
водства новых видов продукции.
В соответствии со статьей 4 Закона об ОЭЗ на территории РФ могут со-
здаваться особые экономические зоны следующих типов [3]:
1. промышленно-производственные особые экономические зоны
(ППОЭЗ);
2. технико-внедренческие особые экономические зоны (ТВОЭЗ);
3. туристско-рекреационные особые экономические зоны (ОЭЗ ТРТ);
4. портовые особые экономические зоны (ПОЭЗ).
Разделение ОЭЗ на промышленно-производственные, технико-вне-
дренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны проводится, в первую
очередь, в зависимости от видов деятельности, которыми резиденты могут за-
ниматься на территориях соответствующих ОЭЗ. Виды деятельности, осу-
ществление которых разрешено в ОЭЗ, при ее создании определяет Правитель-
ство РФ.
Поправки, внесенные в Закон об ОЭЗ в ноябре 2011 года, определили по-
нятие управляющей компании — открытого акционерного общества, которое
создано в целях реализации соглашений о создании ОЭЗ, и сто процентов акций
которого принадлежит РФ, или хозяйственное общество, которое создано с
участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо
иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Прави-
тельством РФ федеральным органом исполнительной власти соглашение об
управлении особой экономической зоной.
Редакция 116-ФЗ от 30.11.2011 г. вводит понятие «кластер» — совокуп-
ность особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая
определяется Правительством РФ, и управление которой осуществляется одной
управляющей компанией.
Таким образом, в целях получения синергетического эффекта от развития
различных отраслей хозяйствования в рамках ОЭЗ зоны одного или нескольких
36
типов могут быть объединены решением Правительства РФ в кластер. Данный
механизм значительно смягчает ограничения по видам деятельности на терри-
ториях ОЭЗ всех типов, что может обеспечить предприятиям кластеров сум-
марные конкурентные преимущества по сравнению с отдельными резидентами
ОЭЗ (внекластерные предприятия), что повышает их экспортные возможности.
Так, для развития сферы туризма на территории Северо-Кавказского фе-
дерального округа, Краснодарского края и Республики Адыгея был сформиро-
ван туристический кластер. Он объединил в себе созданные ранее на террито-
рии вышеназванных субъектов РФ особые экономические зоны.
В целях реализации постановлений Правительства Российской Феде-
рации от 14 октября 2010 г. №833 «О создании туристического кластера в Се-
веро-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Ады-
гея» и от 29 декабря 2011 г. №1195 «Об особых экономических зонах в Северо-
Кавказском федеральном округе» Минэкономразвития России было заключено
семь соглашений о создании особых экономических зон туристско-
рекреационного типа.
В целях реализации соглашений о создании ОЭЗ (туристского кластера)
на территории СКФО, Краснодарского края и Республики Адыгея было создано
Открытое Акционерное Общество «Курорты Северного Кавказа» (далее —
ОАО «КСК»), исполняющее функции управляющей компании кластера.
Еще одним нововведением стало расширение территориальной привязки
особых экономических зон.
Особая экономическая зона может располагаться на территории одного
муниципального образования или территориях нескольких муниципальных об-
разований в пределах территории одного субъекта РФ или территорий несколь-
ких субъектов РФ, исключением является лишь территория муниципального
образования, на которой создана зона территориального развития.
Данный аспект является особенно актуальным, так как применение меха-
низма особой экономической зоны может оказывать влияние на экономику со-
37
седних регионов, а некоторые проекты могут быть наиболее эффективны при
охвате более одного субъекта федерации (особенно для туристско-
рекреационных зон).
Согласно условиям создания ОЭЗ, определенным ст.5 116-ФЗ, зоны могут
создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муни-
ципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в
пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участ-
ках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц.
При этом также допускается включать в границы ОЭЗ земельные участки,
на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в государственной
или муниципальной собственности, в том числе предоставленные во владение и
(или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также земельные
участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в соб-
ственности граждан или юридических лиц.
Указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обо-
роны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель
населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны
также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории
земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда,
земель сельскохозяйственного назначения.
При этом последней редакцией Закона об ОЭЗ установлено, что зе-
мельный участок, расположенный в границах ОЭЗ, может быть изъят у соб-
ственника для государственных или муниципальных нужд, в порядке, установ-
ленном законодательством РФ.
В существующем законодательстве сделан явный акцент на создание ОЭЗ
на пустой территории. Конечно, это упрощает задачи госструктур, однако дале-
ко не всегда бывает эффективно. Это особенно актуально с учетом имеющихся
38
в России сложностей с земельными вопросами (сложно найти крупный целост-
ный участок с государственной собственностью в привлекательном месте). В
результате, выбранные площадки могут требовать гигантских затрат в инфра-
структуру, хотя рядом могут находиться значительные простаивающие мощно-
сти.
Частично этот вопрос смягчен в действующей редакции Закона об ОЭЗ,
также данный вопрос учитывается в утвержденных критериях создания ОЭЗ, но
здесь возможны и дальнейшие улучшения.
Требования к характеристикам конкретных участков для расположения
ОЭЗ, определенные 116-ФЗ, различаются в зависимости от типа зоны (по пло-
щади, количеству, характеру и ограничению на использование).
Кроме того, согласно новой редакции Закона об ОЭЗ, не допускается со-
здание особой экономической зоны на территории муниципального об-
разования, на которой создана зона территориального развития.
В настоящее время инструмент ОЭЗ сложно использовать для запуска ин-
вестиционных процессов в депрессивных и проблемных регионах. Этому пре-
пятствует как 50-процентное ограничение федерального инвестирования в ин-
фраструктуру, так и текущие критерии отбора, дающие существенные преиму-
щества наиболее развитым и благополучным субъектам федерации.
В то же время, за рубежом (особенно в развитых странах) механизм ОЭЗ
также выполняет задачу поддержки отстающих регионов. Такой подход позво-
ляет осуществлять догоняющее развитие территорий не только за счет прямой
финансовой помощи из центра, но и путем создания вполне рыночных стиму-
лов.
Это особенно актуально для России. Многие депрессивные регионы име-
ют значительный потенциал (человеческий, ресурсный, геополитический и
т.д.). Однако для его реализации необходимо создание специальных условий.
Таким механизмом должны стать зоны территориального развития [40, c. 14].
39
Особая экономическая зона любого типа создается сроком на 49 лет (ра-
нее такой срок существования был установлен только для портовых ОЭЗ). При
этом срок существования ОЭЗ продлению не подлежит. Однако при выполне-
нии ряда условий (п.7 ст.6 116-ФЗ) допускается досрочное прекращение суще-
ствования ОЭЗ. Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ при-
нимается Правительством РФ.
Основные положения создания и прекращения существования особых
экономических зон дополнены порядком финансирования создания объектов
инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур
ОЭЗ за счет бюджетных источников.
Территория ОЭЗ отличается от остальной территории РФ тем, что на ней
действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.
Особый режим предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ прояв-
ляется, в первую очередь, в предоставлении резидентам ОЭЗ различных видов
льгот:
- таможенных (действие режима свободной таможенной зоны);
- налоговых;
- финансовых (различные формы субсидий, которые могут предостав-
ляться в виде снижения арендной платы за пользование земельными участками
и производственными помещениями и т.п.);
9 административных (действие системы «одного окна»).
Особенность правового режима предпринимательской деятельности про-
является еще и в гарантиях неизменности преференций, которые за-
конодательство предоставляет резидентам ОЭЗ.
Резидентом особой экономической зоны признается коммерческая ор-
ганизация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная в со-
ответствии с законодательством РФ на территории муниципального образова-
ния, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заклю-
40
чившая с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о
ведении предпринимательской деятельности.
Соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ заключается между
резидентом ОЭЗ, Минэкономразвития РФ и управляющей компанией. В согла-
шении указываются виды деятельности резидента, объем инвестиций и капи-
тальных вложений с указанием сроков осуществления, определенных соглаше-
нием, а Минэкономразвития РФ обязуется предоставить требуемый резиденту
земельный участок. Срок договора аренды определяется сроком действия со-
глашения об осуществлении деятельности [40, c. 25].
При этом для каждого типа зон Законом об ОЭЗ определены мини-
мальные суммы капитальных вложений резидентов с указанием сроков их осу-
ществления.
В соответствии с последней редакцией Закона об ОЭЗ предусмотрено
снижение сумм обязательных капитальных вложений для резидентов портовых
и промышленно-производственных особых экономических зон. Снижение фи-
нансового порога в виде обязательных капитальных вложений резидента в про-
мышленно-производственных и портовых ОЭЗ значительно расширяет круг по-
тенциальных инвесторов.
Однако представляется важным, чтобы в ОЭЗ было возможно органичное
сочетание предприятий малого и крупного бизнеса. С одной стороны, крупный
бизнес имеет возможности привлечения финансирования, внедрения результа-
тов НИОКР в реальные производственные процессы, отлаженные каналы сбы-
та, систему отбора приоритетов и т.д. С другой стороны, малый и средний биз-
нес отличается гораздо большей гибкостью, креативностью и т.д.
Однако сейчас законодательство прямо предполагает наличие в про-
мышленно-производственных и портовых ОЭЗ только крупных инвесторов, а
технико-внедренческие зоны, наоборот, иногда трактуются исключительно как
центры развития малого и среднего бизнеса.
41
Формы типовых соглашений об осуществлении деятельности на терри-
тории ОЭЗ утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 13 апреля 2012 г.
№209 «Об утверждении типовых форм соглашений об осуществлении (веде-
нии) промышленно-производственной, технико-внедренческой и туристско-
рекреационной деятельности на территории особых экономических зон и дея-
тельности в портовой особой экономической зоне».
Существующий в настоящее время механизм заключения соглашений с
резидентами (инвесторами) и их отбор стали более прозрачными. Это особенно
критично для ОЭЗ туристско-рекреационного типа, где фактор местоположения
и согласование концепции проекта являются наиболее существенными. При
этом представляется целесообразным определить преимущественные права ин-
весторов, заключивших соглашения о намерениях на стадии подготовки заявки
на создание ОЭЗ.
В течение трех дней с даты подписания с потенциальным резидентом со-
глашения об осуществлении (ведении) деятельности в особой экономической
зоне Минэкономразвития РФ вносит в реестр резидентов особой экономиче-
ской зоны запись о регистрации указанного лица.
Индивидуальный предприниматель или коммерческая организация при-
знаются резидентами особой экономической зоны с даты внесения соответ-
ствующей записи в реестр резидентов особой экономической зоны.
Минэкономразвития РФ выдает резиденту особой экономической зоны
свидетельство, удостоверяющее регистрацию лица в качестве резидента особой
экономической зоны. Форма свидетельства утверждена Приказом Минэконо-
мразвития РФ от 28 декабря 2009 г. №554 «Об утверждении формы свидетель-
ства, удостоверяющего регистрацию лица в качестве резидента особой эконо-
мической зоны». При этом стоит отметить декларируемое невмешательство
государства в непосредственную реализацию инвестиционных проектов на тер-
ритории ОЭЗ. Оно лишь создает условия для эффективного ведения бизнеса и
отслеживает соблюдение правил игры.
42
Глава 2. Исследование особенностей развития и механизмов
государственного управления особыми экономическими зонами в
Российской Федерации
2.1 Процедура создания и управления особыми экономическими
зонами в России
В соответствии с российским законодательством решение о создании
особой экономической зоны на территориях субъекта РФ и муниципального
образования принимается Правительством РФ (ст.2 116-ФЗ) и оформляется по-
становлением Правительства РФ (гл.2 ст.6 116-ФЗ), исходя из утвержденных
критериев создания ОЭЗ.
Процедура создания ОЭЗ выглядит следующим образом. Высший испол-
нительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполни-
тельно-распорядительным органом(-ами) муниципального образования(-ий)
подает в Минэкономразвития РФ заявку на создание особой экономической зо-
ны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для реше-
ния задач федерального, регионального и местного значения.
С момента проведения конкурсов на создание особых экономических зон
значительно изменился перечень документов, необходимых для рассмотрения
заявки на создание ОЭЗ, а также критерии создания ОЭЗ.
Для более продуктивной работы по подготовке и оценке заявок на соз-
дание ОЭЗ из необходимой документации были исключены избыточные мате-
риалы. Кроме того для повышения прозрачности механизма принятия решений
о создании ОЭЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 26
апреля 2012 г. №398 утверждены критерии создания особой экономической зо-
ны.
Правила оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ определены при-
казом Минэкономразвития РФ от 19 июля 2012 г. №439 «Об утверждении по-
рядка оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны, в
43
том числе перечня документов, прилагающихся к заявке».
Оформление отдельной заявки для создания каждой ОЭЗ является обяза-
тельным требованием. Порядок оформления заявки для создания планируемой
особой экономической зоны предполагает содержание определенных сведений
о типе ОЭЗ, а также обоснование целесообразности и эффективности создания
ОЭЗ для решения задач федерального, регионального, местного значения.
К Заявке также прилагаются следующие документы, согласно требова-
ниям Минэкономразвития РФ:
- документы, определяющие местонахождение и количество земельных
участков, планируемых к включению в границы ОЭЗ;
- документы, определяющие собственников данных земельных участков,
объектов недвижимости и инфраструктуры, находящихся на них;
- копии документов территориального планирования субъекта РФ, где
планируется создание ОЭЗ;
- кадастровый и лесной план территории, на которой планируется созда-
ние ОЭЗ;
- документы, определяющие характеристики инфраструктуры, располо-
женной на территории, где предполагается создание ОЭЗ, а также на прилега-
ющей территории;
- документы, подтверждающие согласие органов исполнительной регио-
нальной и муниципальной власти по передаче полномочий по управлению и
распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости,
расположенными в границах ОЭЗ, уполномоченному органу исполнительной
власти на срок существования ОЭЗ;
- финансово-экономическое обоснование создания объектов инфраструк-
туры ОЭЗ;
- документ, содержащий расчеты прогнозных показателей эффективности
функционирования предполагаемой к созданию ОЭЗ;
- выписка из документов стратегического планирования, подтверждаю-
44
щая соответствие целей создания ОЭЗ приоритетам комплексного развития му-
ниципалитета, региона и страны в целом. К заявке на создание портовой ОЭЗ
также прилагаются следующие документы:
- согласие владельцев инфраструктуры, необходимой к включению в
ПОЭЗ.
В качестве заявителей могут выступать высший исполнительный орган
государственной власти субъекта РФ или высшие исполнительные органы гос-
ударственной власти субъектов РФ совместно с исполнительно- распоряди-
тельным(-ыми) органом(-ми) муниципального образования. Заявители предо-
ставляют заявку и прилагаемые к ней документы на бумажном носителе и в
электронном виде. Если речь идет о бумажном носителе, то заявка и прилагае-
мые к ней документы должны быть сброшюрованы и опечатаны. Копии доку-
ментов должны быть заверены в порядке, установленном законодательством
РФ.
Особая экономическая зона создается на сорок девять лет, и срок су-
ществования ОЭЗ продлению не подлежит. Решение о досрочном прекращении
существования особой экономической зоны принимается Правительством РФ,
но только в определенных случаях. Например, если это вызвано необходимо-
стью защиты жизни и здоровья людей, охраной природы и культурных ценно-
стей, обеспечением обороны страны и безопасности государства. Другая при-
чина прекращения существования ОЭЗ может быть вызвана отсутствием со-
глашений об осуществлении специализированной деятельности в течение трех
лет с момента создания ОЭЗ.
Система управления особыми экономическими зонами установлена на
федеральном уровне законом №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в
РФ». Согласно документу федеральный орган исполнительной власти, уполно-
моченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зо-
нами, и его территориальные органы (далее также — органы управления осо-
быми экономическими зонами) составляют единую централизованную систему.