45
системы
1
, которое осуществляет основную деятельность в области
контрактных отношений в рамках федерального уровня.
Департамент развития контрактной системы:
- является органом исполнительной власти, деятельность которого
направлена на осуществление полномочий по осуществлению выработки
политики в области контрактных отношений;
- осуществляет деятельность в качестве органа контроля, а также
выполняет деятельность по мониторингу;
- осуществляет методическое обеспечение в пределах своей
компетенции.
2
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также
муниципальные образования в рамках соответствующих органов власти
являются институциональными органами в области регулирования
контрактных отношений.
На региональном уровне существует также ряд органов,
осуществляющих регулирование контрактной деятельности. В частности, к
таковым относятся Правительства регионального уровня – Администрации,
непосредственно подчиненные им Комитеты (Департаменты) по управлению
государственным заказом.
Таким образом, современная российская модель государственных
закупок в структуре мировой системы является смешанной, в основе лежит
контрактная система, которая основана на механизме управления,
основанном на принципе федерализма. Основными этапами осуществления
государственных закупок является: планирование, обсуждение, размещение
государственного заказа, торги, заключение государственного контракта,
исполнение контракта, мониторинг и аудит в сфере государственных
закупок. Соблюдение последовательности осуществления государственного
заказа и установленных законом требований позволяет сохранить
1
Приказ Минэкономразвития России от 18.01.2012 N 15 «Об утверждении Положения о
Департаменте развития федеральной контрактной системы Министерства экономического
развития Российской Федерации»
2
Там же.
46
финансовые ресурсы заказчиков и эффективно регулировать контрактную
систему государственных закупок.
Выводы по главе 1.
Анализ понятия государственных закупок показал, что сложились
различные точки зрения в отношении понятия государственных закупок, в
частности, под ними понимается как способ обеспечения товарами и
услугами, так процесс или процедура, а также как гражданские
правоотношения договорного характера. В структуре понятия
государственных закупок значение имеет отсылка к государственному
регулированию, что указывает на специфику субъектности заказчиков –
органов государственной власти, в связи с чем некоторые исследователи
указывают на то, что необходимо различать публичные и общественные
закупки.
Нормативно-правовое регулирование государственных закупок
опирается, прежде всего, на специальный закон о контрактной системе,
который устанавливает понятие государственных закупок, способы их
проведения, процедуры участия субъектов, их правовой статус. Кроме этого,
правовое регулирование опирается и на гражданское законодательство, в
рамках договорных отношений, а также статуса лиц участвующих в
закупках. Также значение имеет и бюджетное законодательство, поскольку
государственными заказчиками выступают государственные органы власти и
основная задача государственных закупок экономия бюджетных средств.
Современная российская модель государственных закупок в
структуре мировой системы является смешанной, в основе лежит
контрактная система, которая основана на механизме управления,
основанном на принципе федерализма. Основными этапами осуществления
государственных закупок является: планирование, обсуждение, размещение
государственного заказа, торги, заключение государственного контракта,
исполнение контракта, мониторинг и аудит в сфере государственных
закупок. Соблюдение последовательности осуществления государственного
заказа и установленных законом требований позволяет сохранить
47
финансовые ресурсы заказчиков и эффективно регулировать контрактную
систему государственных закупок.
48
ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ЗАРУБЕЖОМ
2.1. История становления и развития государственных закупок за
рубежом
Опыт западных государств, которые имеют развитую рыночную
инфраструктуру, показывает, что система государственных закупок стала
составной частью внутреннего товарообмена различного рода продукции и
услуг и одним из важнейших механизмов развития и поддержания
конкуренции. Главной основой развития государственных закупок в
национальной экономике многих государств является именно то, что в
процессе выполнения своих определенных функций государственные
ведомства и организации вынуждены сталкиваться с проблемой
материально-технического обеспечения.
1
Обычно все это решается путем
приобретения необходимых товаров, ресурсов, услуг и работ через
государственные закупки, а именно через конкурсные торги.
Зарубежная практика системы государственных закупок показывает
на то, насколько она тесно связана с укреплением роли государства и
совершенствованием форм государственного устройства.
2
Конечно, со
времени возникновения государственных закупок, ее механизмы
организации претерпели изменения, но при этом остались неизменными две
черты: взаимодействие государства с представителями предпринимательских
кругов в системе договорных отношений государственных закупок оплата
этих услуг за счет государственного бюджета.
Следует отметить, что большое влияние на развитие системы
государственных закупок зарубежных стран оказали не только нормы
национального законодательства, но и унифицированные нормы. Например в
1
Винокурцева Е.А. Опыт зарубежных стран в осуществлении закупок товаров, работ,
услуг: обзор теоретических подходов// В сборнике: Взаимодействие науки, бизнеса и
общества как фактор развития регионов Материалы межрегиональной научно-
практической конференции. 2019. С. 139.
2
Пай Ю.С. Опыт управления государственными закупками в развитых странах //Вестник
современных исследований. 2018. № 10.6 (25). С. 63.
49
рамках Европейского Союза Соглашение ГАТТ «О государственных
закупках»
1
, Соглашение ВТО «О государственных закупок.
В отличие от российского опыта, такой способ государственных
закупок как конкурсы в зависимости от степени свободы закупочных органов
делится на автоматические и дискреционные.
Большая свобода действий по выбору поставщика связывается в
основном с дискреционным видом конкурсов в Западной Европе.
Более подробную информацию о государственных закупках, содержат
автоматизированные конкурсы, так указывается полная информация о той
или иной государственной закупке.
В мировой практике сложилось представление о трех моделях
управления государственными закупками.
Первая модель – централизованного управления. К отличительным
чертам данной системы можно отнести: создание государственного органа
обеспечивающего централизованную организацию закупочной деятельности;
унификация законодательства; стандартизация товаров, работ и услуг;
библиотека типовых контрактов. К достоинствам модели относятся:
а) сокращение бюджетных издержек за счет приобретения
стандартизированных товаров;
б) отсутствие дублирования управленческих, административных,
стратегических и операционных функций;
в) квалифицированный и профессиональный кадровый состав
государственных служащих обеспечивающих работу государственного
органа по централизованному управлению контрактной системой
государства. К недостаткам данной модели стоит отнести риск появления
коррупции в особо крупных размерах, риск бюрократизации и замедления
процессов обеспечения функционирования контрактной системы; закупка
товаров работ и услуг, отдаленных от реальных потребностей конечных
получателей.
1
См.: The GATT Agreement on Government Procurement in Theory and Practice //
[Электронныйресурс]: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1365363.
50
Вторая ‒ децентрализованная модель управления контрактной
системой. Для этой модели характерны следующие признаки: делегирование
закупочных функций различным бюджетным организациям и органам,
отсутствие единого центра управления (контроль осуществляют местные
органы управления).
Сложность данной модели заключается в проблемах качественной
подготовки достаточно объемного штата профессиональных кадров в сфере
прокьюремента, которые влекут за собой рост количества нарушений, а
также разрозненная система нормативно-правовой регламентации
контрактной системы; отсутствие единой методики оценки эффективности
закупочной деятельности.
Децентрализация информации влечет за собой отсутствие
прозрачности контрактной системы; отсутствие унифицированной типовой
документации влечет за собой коррупционные риски и дезорганизацию
субъектов закупочной деятельности
1
.
К достоинствам этой модели можно отнести снижение уровня
бюрократизации контрактной системы за счет снижения объемов сбора и
обработки информации; гибкость к потребностям конечного потребителя
закупок; сокращение времени закупочной деятельности; минимизация
коррупционных рисков за счет небольших объемов закупок; местные
закупочные отделения имеют преимущества в реагировании при
чрезвычайных ситуациях и непредвиденных обстоятельствах.
Третья модель контрактной системы ‒ смешанная. Она представляет
собой симбиоз централизованной и децентрализованной модели посредством
объединения ряда признаков. В данной модели закупки могут быть
разделены по уровням, в зависимости от которых будет действовать
централизованная или децентрализованная система управления. Например, в
сфере необходимости осуществления закупок для обеспечения
1
Коженко Я.В. Теоретико-концептуальный анализ соотношения государственно-частного
партнерства и государственных закупок: постановка вопроса // Аграрное и земельное
право. 2016. № 11 (143). С. 104.
51
стратегических и политических функций чаще всего используется
централизованная система.
История государственных закупок США относится к концу XVIII в.,
когда появился первый закон о контрактной системе США – Закон о
государственных закупках 1792 г.
1
Сама процедура закупок была создана в США после окончания
Второй Мировой войны в 1946 году
2
. Американцы создали пошаговую и
наиболее прозрачную процедуру выбора поставщиков для восстановления
разрушенных городов. Предпосылкой для создания такое системы
послужило желание избежать всевозможной коррупции, взяточничества
американских чиновников.
Особенностью американской системы государственных закупок
является то, что она не централизована. Но важнейшее значение имеют
институциональные органы, осуществляющие государственные закупки и
регулирующие систему государственных закупок США, в частности к
таковым относится Genneral Services Administration ‒ управление общих
услуг. В настоящее время Genneral Services Administration является одним из
важных органов, который обрабатывает заявки по государственными
закупкам
3
. Основным способом, который использует Genneral Services
Administration в проведении государственных закупок являются конкурсы, а
именно тендеры.
Огромное значение в рамках государственных закупок и
государственного заказа в принципе уделяется вопросам закупок для таких
отраслей как оборона США (Department of Defense) и космонавтика (NASA).
1
Militia Act of 1792, Second Congress, Session I. Chapter XXVIII Passed May 2, 1792,
providing for the authority of the President to call out the Militia
http://constitution.org/mil/mil_act_1792.htm
2
Абросимова В.А., Громенко А.Г. Общие положения и проблемы дальнейшего развития
тендерных торгов в РФ // Инфраструктурные отрасли экономики: проблемы и
перспективы развития. 2016. № 13. С. 82.
3
Genneral Services Administration //Официальный сайт [Электронный ресурс]:
http://www.gsa.gov/
52
Оборона и космические исследования выступают одним из важных отраслей
в сфере развития государственных закупок.
При этом в США достаточно хорошо развита система контроля за
государственными закупками, в частности в США данную деятельность
осуществляет Office of Federal Procurement Policy. В его задачи входит
повышение эффективности закупок, производимых федеральными
ведомствами и получателями федеральных субсидий, разработка правил и
процедуры таких закупок.
Управление федеральной политики по закупкам (OFPP) играет
центральную роль в формировании политики и практики федеральных
ведомств в деятельности по приобретению товаров и услуг США.
OFPP была создана Конгрессом в 1974 году для обеспечения общего
направления общегосударственной политики в области закупок, правил и
процедур и основной целью явилось содействие экономии, эффективности и
действенности в процессах государственных закупок.
Долгое время определение «маленькая закупка» сопровождалось
достаточно специфическими инструкциями. Сравнительно недавно термин
«маленькая закупка» стал соответствовать определенной сумме, которая
составляла 25000 долл.
1
Масштабы использования электронных торгов при осуществлении
федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно
небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок
между коммерческими фирмами
2
.
В настоящее время в государственных закупках США сложилась
следующая практика. Глава соответствующего ведомства передает
полномочия государственного заказчика старшему должностному лицу,
которое, в свою очередь, дает указания служащим – контрактным офицерам
или чиновникам, обладающим соответствующей лицензией,
1
Паулов П.А., Сотникова В.А. Опыт управления закупками в США // Бюллетень науки и
практики. 2018. Т. 4. № 11. С. 401.
2
Мировой опыт госзакупок // [Электронный ресурс]: http://bujet.ru/article/2895.php
53
подтверждающей наличие у них надлежащей квалификации, что приводит к
снижению ошибок и повышению ответственности за результаты своей
деятельности.
В США в целях информационной и правовой поддержки деятельности
в сфере государственных закупок федеральными органами исполнительной
власти издаются специальные нормативные документы - федеральные
закупочные правила (РАК), которые конкретизируют процедуры с учетом
отраслевой специфики заказчиков, и размещаются на официальном ресурсе
Правительства США: www.acquisition.gov, а также публикуются в
специальном печатном издании. Особенностью в системе государственных
закупок США является установление и контроль такого показателя, как
норма прибыли участника, поставляющего товар либо оказывающего услугу.
Так, на законодательном уровне устанавливаются целевые значения
данного показателя либо его предельные значения. Система планирования
государственных закупок США включает прогноз закупок (аналог ‒
российский план закупок) и индивидуальный план закупки (аналог –
российский план график).
Кроме того, используются контракты различных типов – контракты
твердой цены и контракты возмещения затрат, но чаще всего применяются
гибридные контракты, одной из разновидностей которых является контракт
комплексного поощрения, формула цены которого учитывает затраты,
показатель нормы прибыли, объем и качественные характеристики товаров,
сроки поставки. В США на федеральном уровне закреплено, что 95% новых
контрактов, за исключением тех, объектом которых является разработка и
поставка систем вооружения, должны обеспечить закупку (разработку)
продукции, имеющей преимущество хотя бы по одному из критериев:
- энергоэффективность,
- водоэффективность,
- биологичность,
- экологичность,
- дружелюбность к озоновому слою,
54
- производство с использованием вторичного сырья.
В основе европейской системы государственных закупок лежат как
нормы национального законодательства той или иной страны, так и нормы
Европейского Союза (далее по тексту ЕС) – директивы. Особое значение
имеет Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров, работ и услуг».
В странах ЕС действует двухуровневая правовая система
регулирования государственных закупок:
1 уровень – правовые акты ЕС и
2 уровень - национальное законодательство. Во всех 28 странах ЕС
распространяют свое действие акты Комиссии по государственным закупкам,
в полномочия которой входит принятие директив в этой сфере, обязательных
к исполнению
1
.
Наднациональное законодательство, а именно законодательство ЕС
нацелено на то, чтобы деятельность всех субъектов по государственным
закупкам была строго регламентирована, а также все расходы должны быть
четко оптимизированы. В основе европейской системы государственных
закупок лежит принцип конкуренции в контрактной системе.
В странах ЕС, как и во многих зарубежных странах, система
государственных закупок, включая и различные способы, давно сложилась и
регламентирована. Основными видами являются способы государственных
закупок, основанные на торгах.
Важное значение в ЕС имеет наличие информационной составляющей
– электронной базы государственных закупок, что позволяет более
оптимизировано организовывать свою деятельность ‒ это «Ежедневный
электронный тендер» (TenderElectronicsDaily, TED).
2
1
Глотов С.А., Лычагин А.Г., Савёлов О.П., Штанов И.А. Контрактная система: опыт
США, ЕС и российская практика. Противодействие коррупции при госзакупках / Под ред.
д-ра юрид. наук, проф. С.А. Глотова. – М.: Московская международная академия,
Кубанский государственный аграрный университет, Галлея-принт, 2016. С. 121.
2
Шибанова А.А. Опыт зарубежных стран в создании контрактных систем в сфере
государственных закупок// Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe. 2019 № 4-8 (44). С.
56.