55
Согласно законодательству ФРГ государственные и муниципальные
органы выступают в контрактных отношениях в качестве хозяйствующих
субъектов, которые вынуждены соблюдать общие для всех юридические и
экономические положения. Это обеспечивает гражданско-правовой характер
взаимодействия публичных заказчиков с контрагентами. Таким образом, в
Германии государство действует в рыночных условиях и не имеет никаких
дополнительных привилегий и полномочий.
Система управления государственными закупками в Германии
характеризуется высоким уровнем взаимодействия государственного
аппарата и частных компаний, работающих в различных сферах экономики.
Государственные структуры проводят анализ рынка и информируют
экономическое сообщество о своих потребностях путём объявления тендеров
на закупку товаров и услуг.
В подавляющем большинстве случаев закупки осуществляются в
форме открытых торгов, которые позволяют обеспечить наибольшую
степень открытости и гарантировать максимальное соблюдение принципа
разумного расходования средств бюджета.
В Германии, в отличие от других стран Евросоюза, существует
возможность оспаривать в суде принятые решения о размещении
государственного и муниципального заказа, доказывая их неэффективность
или несоответствие правовым нормам. Система оспаривания закупок состоит
из двух уровней: независимой апелляционной инстанции и судебной
инстанции. На каждом уровне в целях повышения открытости контрактной
системы устанавливается упрощенный порядок рассмотрения жалоб
контрагентов на действия государственного и муниципального заказчика
1
.
Наряду с инструментарием гражданско-правовой защиты в суде,
участники закупок могут также прибегнуть к институту антимонопольного
разбирательства. Эффективность работы контрактной системы ФРГ
1
Гиголаев А.А., Шеленговский П.Г. Зарубежный опыт организации контрактных
отношений в сфере государственных и муниципальных закупок //Вестник науки. 2019. Т.
3. № 12 (21). С. 58.
56
повышается благодаря работе общественной организации «Форум
государственного заказа», которая занимается информированием
заинтересованных сторон и объединяет экспертов и учёных, которые
обмениваются мнениями, анализируют работу системы и формируют новые
подходы к контрактным правоотношениям внутри страны и за рубежом
1
.
Если касаться различных способов государственных закупок в
странах ЕС, то в отличие, например от США, существует как
централизованная модель государственных закупок, так и
децентрализованная. Децентрализованная модель государственных закупок в
ЕС предполагает, что каждый госорган, проводит государственную закупку
самостоятельно. А централизованная система государственных закупок
основана на наличии определенного центра, где и происходят все процессы.
Если обратиться к конкретному опыту стран, в Великобритании
процессами государственных закупок занимается казначейство.
Как европейский опыт, так и опыт США показывает, что
эффективность государственных закупок в рамках деятельности государства,
является оптимизированной при использовании конкурсов (тендер), которые
позволяют объективно оценить как поставщика, так и иные параметры
государственных закупок. Но следует отметить, что в отличие от РФ, в ЕС
более строгий подход к добросовестности субъектов государственных
закупок. Страны ЕС очень строго подходят к понятию качества, товаров,
работ, услуг, что дополнительно регулируется национальным
законодательством.
В Великобритании в 1984 году были приняты «Рекомендации по
конкурсным закупкам», на основании которых действует современная
национальная контрактная система. В 2000 года был создан независимый
Офис государственных закупок (OGC), который является методическим и
контролирующим органом в исследуемой сфере.
1
Ефанова В.С. Организация управления государственными закупками в Германии / В.С.
Ефанова // Современные научные исследования и разработки. 2018. Т. 1. № 11 (28). С.256.
57
Контрактная система Великобритании, как и России, основана на
принципах открытости, честности, защищенности от коррупции. Наиболее
яркой особенностью контрактной системы Великобритании является ее
централизованный характер. При этом, ключевая роль принадлежит
специальному уполномоченному органу исполнительной власти –
Управлению по делам государства, на которое возложены функция оценки
необходимости и рисков, связанных с решением разместить государственный
заказ
1
.
Эффективность расходования средств в рамках контрактной системы
Великобритании оценивается на основании ряда индикаторов.
Ответственность за достижение показателей эффективности расходования
государственных ресурсов возложена на государственных бухгалтеров.
Определение целевых значений осуществляется на основании сопоставления
результатов закупочной деятельности различных ведомств и учреждений.
Другой особенностью является осуществление государственных закупок по
схеме «закупка третьим лицом», при которой создается специальная группа
для осуществления однородных закупок.
В связи с большим объемом закупки, а также поскольку «третье лицо»
является гарантированным крупным заказчиком цена закупаемых товаров и
услуг может быть существенно снижена. Таким образом, достигается
«экономия на масштабе».
На официальном сайте контрактной системы Великобритании
расположена электронная библиотека типовых государственных контрактов.
В настоящее время она насчитывает более 450 контрактных направлений.
Оценка деятельности департаментов контрактной работы производится на
основе уровня эффективности взаимодействия государственного органа и
подрядчика и оправданности выбора системы государственных закупок в
качестве наиболее выгодного инструмента в политике департамента.
1
Полянская Д.В. Организация управления государственными закупками в
Великобритании // Современные научные исследования и разработки. 2018. Т. 2. № 11
(28). С. 572.
58
В каждом министерстве и ведомстве Великобритании функционирует
департамент контрактной работы, занимающийся самостоятельными
закупками для обеспечения департаментов и территориальных
подразделений. Казначейство предоставляет департаментам право
распоряжения бюджетными средствами и курирует процесс планирования,
размещения и исполнения государственного контракта. Также чиновники
казначейства оценивают оправданность закупок и соответствие товаров или
услуг их истинной ценности.
В Канаде система управления государственными заказами построена
на разделении функций между несколькими центрами принятия решений и
ответственности. Ответственность за проведение закупок в Канаде
децентрализована, эта функция передана агентствам и ведомствам на уровне
федерального правительства, правительства провинций и территорий. При
этом существует центральный орган – Министерство государственных работ
и услуг Канады, являющееся крупнейшим покупателем товаров и услуг для
государственных нужд и обслуживающим порядка ста государственных
организаций.
Основным нормативным актом, регламентирующим государственные
и муниципальные закупки в Канаде, выступает Закон об управлении
государственными финансами, о составлении и ведении национальных
счетов Канады и о контроле над государственными корпорациями. Закон
устанавливает главные принципы работы контрактной системы: адекватное
планирование расходования бюджетных средств и использование
конкурентных способов закупок. Информация обо всех федеральных
закупках с 1997 года размещается на официальном сайте системы
электронных закупок MERX.
Система MERX представляет программное обеспечение и
техническую поддержку, оповещает участников рынка о новых закупках и
предоставляет услуги call-центров. В условиях базовой бесплатной подписки
на MERX возможен поиск информации об актуальных международных,
государственных и муниципальных тендерах, платная подписка
59
обеспечивает доступ к полному набору услуг сервиса. В настоящее время в
системе электронных закупок Канады зарегистрировано более 45 000
участников
1
.
В Аргентине контроль за сферой контрактных отношений
осуществляет Национальное управление закупок, которое разрабатывает
правила осуществления закупочной деятельности, оказывает
консультационные услуги заказчикам, утверждает документацию,
осуществляет сбор и анализ информации и регистрирует потенциальных
поставщиков товаров и услуг.
Основные процедуры заключения государственных и муниципальных
контрактов в Аргентине: открытый конкурс, общественный конкурс, частный
конкурс, прямая закупка, публичный аукцион. При проведении открытого,
частного и общественного конкурса к участию приглашаются все желающие.
Публичный аукцион может проводиться при закупках сельскохозяйственных
животных и таких видов имущества, как объекты культурного наследия и
художественные произведения. Прямые закупки применяются в случае
приобретения небольшой по стоимости продукции, присутствия на рынке
только одного исполнителя, при закупках в оборонной сфере или в
чрезвычайных ситуациях.
Открытая информация обо всех контрактах, заключенных
центральными агентствами, располагается на сайте Национального офиса
закупок (ONC). На сайте регулярно публикуется статистическая информация
о контрактах, новости системы закупок и справочники по общим вопросам
функционирования системы государственных и муниципальных закупок.
Особенностью аргентинской системы контрактных отношений является
отсутствие в национальном законодательстве положений об осуществлении
закупок товаров для государственных нужд.
1
Парасоцкая Н.Н. Электронное сопровождение государственных (муниципальных)
закупок в Канаде / Н.Н. Парасоцкая, А.В. Зубрицкая // Учет. Анализ. Аудит. 2019. Т.6. №2.
С. 78.
60
Таким образом, в зарубежных странах сложилось несколько моделей
государственных закупок: централизованная, децентрализованная и
смешанная. Стоит признать, что в мире нет универсальной общепризнанной
модели построения системы управления государственными закупками.
Каждая из стран имеет индивидуальные отличия в уровнях политического,
экономического и технологического развития.
В зарубежной науке и практике обоснованы конкретные
рекомендации по использованию в данных целях определенных процедур
(двухэтапные торги, конкурентные переговоры), а также по оптимизации
соотношений качественных и ценовых критериев, в зависимости от типа
закупаемых услуг и товаров.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок
и размещения заказов в настоящее время не только сформулированы в
законодательстве отдельных стран, но и зафиксированы в ряде
международных документов, таких как: Директивы ЕС, Многостороннее
соглашение о государственных закупках в рамках Всемирной торговой
организации, документах Организации Азиатско-Тихоокеанского
экономического сотрудничества и др.
Опыт западных государств, которые имеют развитую рыночную
инфраструктуру, показывают нам, что система государственных закупок
стала составной частью внутреннего товарообмена различного рода
продукции и услуг и одним из важнейших механизмов развития и
поддержания конкуренции.
2.2.Международный опыт государственных закупок
Рассматривая международный опыт государственных закупок, стоит
указать на существующие механизмы регулирования.
Государственные закупки не попадали в область регулирования ГАТТ
(1947 г.), при этом их роль в международной торговле приобретала все
61
большее значение. В 1979 г. в рамках Токийского раунда многосторонних
торговых переговоров было принято Соглашение по правительственным
закупкам, которое легло в основу Соглашения о государственных закупках
Всемирной торговой организации, принятого в рамках Уругвайского раунда
многосторонних торговых переговоров в 1994 г.
В этот же период Комиссия ООН по праву международной торговли
ЮНСИТРАЛ принимает в 1994 г. Типовой закон «О закупках товаров
(работ), услуг», который в новой редакции 2011 г. называется Типовым
законом «О публичных закупках». Новую редакцию в 2011 г. приобрело
также «Руководство Всемирного банка по закупкам товаров, работ и
неконсультационных услуг заемщиками Всемирного банка по займам МБРР
и кредитам и грантам МАР»
1
. Современные системы законодательства о
публичных закупках, как правило, базируются на таких принципах
прокьюремента, как:
- открытость и прозрачность процедур закупок, предусматривающие
создание механизма получения общедоступной информации для всех
участников системы закупок;
- ответственность участников и их подотчетность,
предусматривающие соблюдение установленных правил и процедур закупок,
при нарушении которых участники закупок несут ответственность, в том
числе персональную, при этом контролирующие органы должны иметь
доступ ко всем закупочным документам;
- конкурентность процедур закупок, заключающаяся в создании
механизма состязательности при выборе поставщика, с которым заключается
контракт, что позволяет снизить цену контракта, однако конкуренция не
должна абсолютизироваться как принцип, поскольку к процедурам
определения поставщика должны допускаться только те участники, которые
1
Rukovodstvo Vsemirnogo banka po zakupkam tovarov, rabot i
nekonsul`tatsionny`khuslugzaemshchikamiVsemirnogoBankapozajmam MBRR i kreditam i
grantam MAR. // [Электронный ресурс]: https:// siteresources.worldbank.org
62
удовлетворяют установленным заказчиком требованиям в части
добросовестности, квалификации, надежности;
- справедливое и равное отношение ко всем участникам закупки,
предусматривающее установление единых правил проведения закупочных
процедур для всех поставщиков, не допускающих изменения правил в ходе
определения победителя и исполнения контракта, а также установления
незаконных дискриминационных условий в отношении какого-либо
поставщика или группы поставщиков. Однако в соответствии с
законодательством могут быть установлены преференции в отношении
определенных поставщиков, как правило, носящих социально-
экономический характер (например, в российском законодательстве о
закупках к таким группам поставщиков относятся экономические субъекты
малого предпринимательства, социально ориентированные и
некоммерческие учреждения, организации инвалидов, предприятия и
учреждения уголовно-исправительной системы наказаний). Если
проанализировать тенденции развития международного законодательства, то
можно отметить усиление ключевой задачи правового регулирования
соотношения протекционистских мер, защиты отечественных
производителей и мер интеграции, расширения международных рынков
публичных закупок товаров, работ, услуг, снятия ограничительных
инструментов, осуществления доступа потенциальных поставщиков
независимо от места нахождения и происхождения капитала, формы
собственности;
- эффективность закупочных процедур, под которой понимается
достижение более высоких результатов при использовании заданных
ресурсов, или для достижения заданного результата необходимо уменьшить
количество используемых ресурсов для всех участников закупок – и для
заказчиков, и для поставщиков;
- обоснованность закупки, т.е. заказчик должен приобретать только те
товары, работы, услуги, которые ему действительно необходимы для
выполнения его функций, позволяющие наилучшим способом удовлетворять
63
государственные потребности, при этом не должна приобретаться продукция
с излишними потребительскими свойствами, что никак не соответствует
удовлетворению государственных нужд.
Следует отметить, что современные системы законодательства многих
государств о публичных закупках основаны на указанных принципах. При
этом в национальные законы о публичных закупках включаются и особые
принципы, например в российском законодательстве о государственных
закупках включены такие принципы, как профессионализм заказчика,
единство контрактной системы, приоритетность приобретения
инновационной и высокотехнологичной продукции.
Соглашение по правительственным закупкам (Agreementon
Government Procurement)
1
действует в рамках ВТО.
Режим наибольшего благоприятствования и национальный режим как
фундаментальные принципы соглашений ВТО также действуют в
Соглашении по правительственным закупкам.
За исключением правительственных закупок по некоторым
категориям товаров и услуг в Соглашении четко указано, что стороны
обязуются в безусловном порядке предоставлять не менее благоприятный
режим товарам и услугам другой стороны, а также поставщикам сторон,
предоставляющие товары и услуги любой другой стороны, чем режим,
которая сторона предоставляет внутренним товарам и услугам, а также
поставщикам товаров и услуг любой другой стороны.
В Соглашении по правительственным закупкам применяется
специальный и дифференцированный режим для развивающихся стран-
членов ВТО, согласно которому страна-участница ВТО может в процессе
согласования условий присоединения к данному Соглашению отсрочить
применение конкретного обязательства по данному Соглашению на срок не
более три года.
1
Soglashenie po pravitelstvenny`m zakupkam VTO. // [Электронный ресурс]:
https://www.wto.org/english
64
Предоставление режима наибольшего благоприятствования и
национального режима подразумевают адаптацию национального
законодательства к нормам и стандартам ВТО в сфере правительственных
закупок. В целом, присоединение к Соглашению по правительственным
закупкам представляет собой следующий этап интеграции национальной
экономики в мировую торговую систему в рамках соглашений ВТО, что
означает роста конкуренции на рынке государственных закупок. Для
национальных производителей и поставщиков товаров и услуг
присоединение к Соглашению по правительственным закупкам
предоставляет возможность благоприятного доступа на рынки
правительственных закупок стран-членов ВТО, в частности рынок
правительственных закупок стран СНГ. В этом контексте, усиление
конкурентных качеств частного сектора и совершенствование
инвестиционной среды являются ключевыми условиями
конкурентоспособности на рынке правительственных закупок.
Процедуры торгов и иных способов закупки, исходя из Соглашения
ВТО, должны соответствовать определенным правилам, а именно:
– запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам
поставщиков информацию о проведении государственных закупок на
льготных условиях;
– публикация информации о проведении торгов должна
осуществляться, в том числе, в международных изданиях на одном из
официальных языков ВТО;
– квалификационные требования должны быть едины для всех
поставщиков – участников процедур закупок;
– при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не
должен быть менее 40 дней; в остальных случаях – не менее 25 дней;
– устанавливаются определенные требования к содержанию
документации по торгам (конкурсной документации);
– определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок,
обеспечивающих соблюдение гласности и сохранности предложений;