34
предельному упрощению этой
функции
системы, так как ее
решения
сложность обусловлена
данных
сложностью отношений
источников
и взаимосвязей.
Таким образом, взаимодействие
уровня
органов государственной
функции
власти
граждан
и
местного
управления
самоуправления
факторов
подразумевает, что
продукции
они
состояния
как партнеры, по
развития
крайней
времени
мере, равны в отношении
органов
главного
управления
объекта
предприятия
управления, и оно
работы
осуществляется
направления
ради достижения
факторов
общей
времени
цели
человека
– повышения
факторов
уровня
анализа
и
качества
основных
жизни
состояния
населения
факторов
каждого
управления
муниципального
управления
образования
факторов
и региона
данных
в
целом.
2.2. Юридическая характеристика взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Все государства, от архаичных до постиндустриальных держав,
заинтересованы в соблюдении установленных ими правил поведения. Однако
принятие нормативных правовых актов не всегда означает, что они будут
исполняться. В результате возникает разрыв между идеальной стороной
законности, закрепленной в правовых актах, и реальным положением дел. К
сожалению, эта проблема будет существовать, пока существует публичная
власть
31
.
Отмеченные трудности характерны и для муниципального
правотворчества в современной России, которое переживает непростой
период. Значительный объем вопросов местного значения, требующих
нормативного регулирования, отсутствие надлежащего правового и
финансового обеспечения, дефицит квалифицированных кадров,
нестабильное федеральное и региональное законодательство - это лишь часть
препятствий, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления и
их должностные лица. Как следствие, огромный массив незаконных
муниципальных нормативных правовых актов превратился в угрозу для
31
Хобраков Д.Ц. Законность муниципальных нормативных актов // Государственная власть и местное
самоуправление. – 2016. - №9.- С.17
35
единства правового пространства на территории страны
32
.
По отмеченным выше причинам вопросы законности вообще и
законности муниципальных нормативных правовых актов в частности
относятся к числу актуальных объектов теоретического исследования.
Сущность законности в виде правового принципа, как правило,
усматривается в точном и неуклонном соблюдении законов всеми, кому они
адресованы, соблюдении иерархии законов и иных нормативных правовых
актов, непререкаемости законов, а также соблюдении правотворческими
органами порядка принятия обязательных правил поведения
33
.
Принцип законности провозглашается государством в законодательных
актах. Основные исходные положения данного принципа закреплены ст 4 и
ст.15 Конституции Российской Федерации.
Рассматриваемое понятие может выступать в качестве метода
поведения субъектов общественных отношений, проявляться в их
деятельности. Законность как метод государственного руководства,
управления реализуется посредством принятия норм регулирующего,
запретительного характера. Посредством данного метода обеспечивается
установление базисных начал, при правильной реализации которых в целом
реализуется весь принцип законности как таковой. Безусловно, законность
представляет собой метод поведения не только управляющих субъектов, но и
иных участников общественных отношений. Мотивом для правомерного
поведения последних может выступать как поощрение за соблюдение
требований закона, так и наличие негативной ответственности за
отступление от установленных правил
34
.
В другом аспекте законность выступает в качестве режима
32
Савченко С.А. Принцип законности как основа конституционного процесса осуществления
государственной власти в России // Вестник Тюменского государственного университета. –2013. – № 3. – С.
88.
33
Галимов А.Г. Практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере
обеспечения действия принципа законности // Вестник экономики, права и социологии. – 2013. – № 3. – С.
118.
34
Гулягин А.Ю. Законность как предмет правоохранительной функции // История государства и права. -
2014.- 14.- С. 33.
36
общественно-политической жизни, обозначает состояние исполнения
законов, установление определенного режима законности, при котором
осуществляется точное и повсеместное исполнение законов. Например, когда
муниципальные нормативные правовые акты соответствуют законам или
произошло существенное уменьшение количества принимаемых органами
местного самоуправления и их должностными лицами незаконных правовых
актов.
Режим законности состоит как в предъявлении соответствующих
требований о должном поведении к гражданам и должностным лицам
управомоченными государственными органами, так и в соответствующем
состоянии регулируемых правом общественных отношений, наличии
идеологических, экономических, политических, правовых,
правоохранительных гарантий такого состояния
35
.
Обозначенные подходы к пониманию законности не исключают, а
дополняют друг друга, позволяют рассмотреть законность с разных сторон.
Так, принцип законности, предполагающий соответствие различных
социальных явлений и процессов окружающей действительности правовым
нормам, закрепляется государством в законодательных актах в виде
универсального требования. Реализация принципа законности
осуществляется разнообразными методами, в том числе путем наказания за
нарушения требований закона и поощрения правомерного поведения. В итоге
соблюдение закона становится методом поведения участников общественных
отношений, что влечет создание определенного режима социальной жизни.
При этом принцип отражает идеальную сторону законности, а метод и режим
- ее реальное состояние.
Особую значимость законность приобретает в деятельности
правотворческих органов любого уровня. В этой связи можно говорить о
законности нормативных правовых актов как относительно самостоятельном
35
Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению:
Научный доклад / под общ. ред. О.С. Капинус. – М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, 2015. -С. 24 - 25.
37
социально-правовом явлении, составной части законности вообще.
Законность нормативных правовых актов в узком смысле
рассматривается как качество правовых актов, предполагающее соответствие
последних предъявляемым к ним требованиям.
Требования законности нормативных правовых актов представляют
собой совокупность правил и условий, обязательных для исполнения
субъектами правотворчества, уполномоченными на принятие нормативных
правовых актов, включают в себя четыре группы требований: 1) к субъекту,
издающему нормативный правовой акт; 2) к содержанию акта; 3) к форме
акта; 4) к процедуре подготовки, принятия и вступления акта в силу
36
.
Таким образом, под законностью муниципальных нормативных
правовых актов следует понимать их строгое соответствие требованиям,
предъявляемым к компетенции субъекта правотворчества, содержанию,
форме и процедуре принятия муниципального нормативного правового акта.
Муниципальные нормативные правовые акты не должны
противоречить правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к их
числу могут относиться как законы, так и подзаконные акты. Разграничение
законов и подзаконных актов в данном случае вторично, так как
подзаконный акт, отвечающий формально-юридическим критериям,
«встраивается» в нормативно-правовую систему и подлежит исполнению,
нормативные правовые акты меньшей юридической силы не должны
противоречить ему
37
.
Таким образом, население муниципальных образований, органы
местного самоуправления и их должностные лица всей полнотой власти в
решении вопросов местного значения не обладают, муниципальные правовые
акты не должны противоречить федеральному и региональному
законодательству. Кроме того, требования к муниципальным правовым актам
могут содержаться в нормативных правовых актах муниципального уровня,
36
Хобраков Д.Ц. Законность муниципальных нормативных правовых актов как объект теоретического
исследования // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. - №9. – С.11
37
Гринченко К.А. Источники муниципального права РФ. – М.: Пресс. 2015. – С.37
38
обладающих большей юридической силой. Например, в уставах
муниципальных образований либо оформленных в виде правовых актов
решениях, принятых на местном референдуме (сходе граждан).
Подзаконный характер муниципального правотворчества предполагает
наличие значительного массива нормативных правовых актов федерального
и регионального уровней, содержащих требования к муниципальным
нормативным правовым актам, что в свою очередь влечет необходимость
создания эффективной системы контроля за законностью правотворческой
деятельности муниципалитетов.
Таким образом, предназначение государственного управления состоит
в реализации на практике выбранного политического курса. Основным
инструментом здесь является законотворческая деятельность. Иными
словами, управление данного рода обеспечивается путем выработки и
утверждения различного рода законодательных, правовых и иных актов, а
объектом регулирования - отношения граждан.
Теория государственного управления выделяет несколько
концептуальных подходов, которые могут служить основой формирования
управленческого аппарата. Это правовой, политический и управленческий
подходы. Первый из них в качестве основного приоритета деятельности по
осуществлению государственного управления называет правовую защиту
граждан. Второй - выдвигает доктрину максимально полного воплощения
народной воли. Управленческий же подход во главу угла ставит требование
наибольшей эффективности работы государственной машины.
Муниципальное управление, в отличие от политического, практически
не регулирует отношения граждан. Основной его целью
является эффективное использование и развитие инфраструктуры,
направленное на повышение благосостояния людей, проживающих на
территории муниципалитета.
В отличие от государственных, муниципальные органы не
вырабатывают законов. Продуктом их деятельности являются различного
39
рода постановления, проекты, приказы, касающиеся использования
муниципальных активов. Кроме того, в функции муниципального
управления входит принятие решений об установлении местных налоговых
сборов, объеме местного бюджета, программах развития региона, и т.д.
2.3. Административные основы взаимодействия органов государства и
органов муниципальной власти
Большую роль в деятельности страны играют государственные органы.
Эти ведомства имеют собственную иерархию и систему, что в разы облегчает
процесс координации обществом. Следует отметить, что именно органы
власти являются основными субъектами реализации функций той или иной
страны. В Российской Федерации также есть собственная система
государственных ведомств. Она выстроена в соответствии со всеми
международными и демократическими тенденциями
современности.Государственная власть в России осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10
Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной
власти — законодательные, исполнительные, судебные, которые
самостоятельны в своей повседневной деятельности.
Органы законодательной власти — это представительные и
законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача
— правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие функции,
например, контролируют деятельность исполнительной власти.
40
Рисунок 1. – Органы государственной власти РФ
Органы исполнительной власти — это, как правило, назначаемые
органы
38
. Главная задача исполнительных органов власти выполнять
положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов.
Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания
единоначалия с коллегиальностью
39
.
Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность
судов направлена на укрепление законности и правопорядка,
предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей ох-
рану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы
конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие
демократические институты. Суды независимы и подчиняются только
закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство
осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях,
предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех
функций государственной власти, взаимодействует с другими
38
Захаров И.В. Муниципальное право России / И. В. Захаров. – М..: Юрайт, 2014. – С.112
39
Маркова А.Н. История государственного управления в России. / А.Н. Маркова. – М: Юнити-Дана, 2013. –
С.56
41
государственными органами
40
. В этом взаимодействии они сдерживают друг
друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и
противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации
государственной власти в демократическом государстве.
Таким образом, государственные органы РФ входят в единую систему,
обусловленную во многом функциями страны. Подобного рода структура
отвечает за существование ведомств той или иной направленности.
Основную роль в процессе построения системы играют, прежде всего,
конкретные функциональные задачи. К примеру, для обеспечения
безопасности в государстве существует структура силовых ведомств. Иными
словами, каждый сектор человеческой деятельности «перекрывается»
определенными органами. Данная система играет ключевую роль в процессе
изучения государственного аппарата. Она позволяет упорядочить
рассмотрение тех или иных ведомств.
Важным звеном механизма, через который государство реализует
большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они
обладают следующими признаками:
- являются составной частью системы органов государственной власти;
- порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется
в установленном законом порядке;
- обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в
установленном порядке нормативным правовом актом;
- обладают определенной организационной структурой,
ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
- для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
- всегда действуют от имени государства;
- наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями,
рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них
задач;
40
Кокотков А.Н. Муниципальное право России / А.Н. Кокотков . – М. : Юрайт, 2013. – С.123
42
- их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер
41
.
Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в
системе органов государственной власти, она наделяется широкими
полномочиями.
Главной задачей органов исполнительной власти является
осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов
административного права. Исполнительные органы, являясь одним из видов
органов государственной власти, обладают рядом характерных только для
них черт:
Они осуществляют исполнительно-распорядительную
деятельность;
Наделены оперативной самостоятельностью;
Имеют, как правило, постоянные штаты;
Образуются вышестоящими органами;
Подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам
исполнительной власти.
Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в
распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты
государственной власти (например, финансы, средства коммуникации,
армия, внутренние войска, милиция, службы внутренней и внешней
безопасности и т. п.).
42
Исполнительная власть по своей природе не тождественна
административной власти, так как административная власть — это, прежде
всего, реализация внесудебного, то есть административного принуждения.
41
Купряшин Г.Л. Модернизация государственного управления: институты и интересы. – М. : МГУ, 2013. –
С.22
42
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления / Н.И. Глазунова, 2014. – С. 34
43
Рисунок 2. – Государственные органы исполнительной власти
Особое значение в осуществлении функций исполнительной власти
отводится конституционным принципам организации деятельности
исполнительной власти. К конституционным следует отнести такие
принципы: народовластие, социальная справедливость, демократизм,
верховенство закона, разграничения предметов ведения, функциональная
самостоятельность ветвей власти, законность, приоритет прав человека и
гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация,
федерализм и объективный учет национальных интересов больших и малых
народов
43
.
Органы исполнительной власти призваны повседневно организовывать
практическое исполнение законов и других органов законодательной власти
и указов Президента.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти
определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе
43
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход / А.И.
Радченко .- М.: Учебный курс, 2013. – С. 132