54
реализуется на практике в сравнении с вопросами ответственности органов
местного самоуправления и выборных должностных лиц перед населением.
Подобного рода несовершенные правовые конструкции идут вразрез с
общеустановленными принципами и нормами, так как органы и
должностные лица местного самоуправления должны быть наиболее близки
к людям, проживающим на территории муниципального образования.
Именно эффективность правового поля местного самоуправления как раз и
определяется достаточной вовлеченностью населения в решение вопросов
местного значения
48
. Несмотря на большое недовольство жителей
муниципальных образований в отношении работы органов местного
самоуправления, население не реализует свое право по привлечению к
ответственности выборных лиц.
Во-первых, это связано с тем, что законодатель, установив общие
основания и условия применения данной меры воздействия, оставил ее
подробную регламентацию на усмотрение уставов муниципальных
образований, которые, несмотря на предоставленную возможность подробно
расписать этапы ответственности и расширить основания отзыва,
ограничились фактическим дублированием текста Федерального закона.
При этом, анализируя основания ответственности, указанные в уставах
муниципальных образований, следует отметить, что невозможно дать
исчерпывающий закрытый перечень причин для ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления. Не представляется возможным
определить конкретные параметры невыполнения обязанностей органов и
должностных лиц местного самоуправления.
Вместе с тем для привлечения к ответственности необходим факт
совершения противоправного деяния с доказыванием действий или
48
Малявкина Н.В., Алексикова О.Е. Отрешение высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации от должности глав муниципальных образований // Среднерусский вестник общественных наук. –
2015. -Т. 10. – № 5.- С. 124 - 130.
55
бездействия в суде
49
.
Такое обязательство введено законодателем во избежание
необоснованных претензий в адрес органов местного самоуправления и
выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако ни
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», ни уставы муниципальных
образований не содержат порядок обращения в суд для определения вины
органа местного самоуправления или должностного выборного лица, что в
очередной раз указывает на недоработку законодателем процедуры
привлечения анализируемых органов публичной власти к ответственности
перед населением
50
.
Обычно процедура отзыва выборных должностных лиц включает
несколько этапов. Для инициирования отзыва непосредственно населением
создается и регистрируется из числа избирателей инициативная группа в
соответствующей избирательной комиссии. В подтверждение инициативы об
отзыве выборного лица местного самоуправления собираются подписи в
поддержку такой процедуры.
Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного
вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального
образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае
урегулирования института отзыва) должны устанавливаться два факта:
1) достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала
процедуры отзыва. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» требует, чтобы за отзыв
проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в
муниципальном образовании;
2) правовая регламентация процедуры отзыва инициативной группой.
49
Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных актов и их проектов //
Муниципальная служба: правовые вопросы.- 2015. -№ 4. -С. 3 - 5.
50
Митрохина Я.А. Муниципальная ответственность в России и зарубежных странах // Вестник Южно-
Уральского государственного университета. Серия: Право. – 2015. -№1.- С. 88.
56
К сожалению, во многих уставах прописано лишь само право на отзыв, а его
процедура не детализирована, что в свое время явилось преградой по
проведению отзыва в Челябинске и в Орле.
Во-вторых, после создания инициативной группы процедуру отзыва не
удается довести до ее логического завершения, так как она требует
значительных финансовых затрат, необходимых для проведения агитации
против выборных лиц или органов местного самоуправления. Как правило,
инициативная группа не может взять на себя обязательства по
финансированию отзыва, особенно если она невелика. Поэтому чаще всего в
жизни финансировать данные процедуры позволяют себе лица, обладающие
финансовыми и/или административными ресурсами, являющиеся
политическими конкурентами или входящие в олигархические структуры,
которым неугодно то или иное выборное лицо
51
.
Для поддержки такой инициативной группы процедура отзыва должна
финансироваться либо за счет заинтересованных граждан, либо за счет
специально создаваемого фонда денежных средств. В литературе встречается
мнение, что расходы подобного рода следует прописывать в бюджете
муниципального образования, иначе процедура отзыва может прерваться в
период агитации, когда не хватит денег ни на листовки, ни на газеты и
телеэфиры. Однако кажется сомнительным, что в бюджете найдутся на это
средства, так как у муниципального образования часто не хватает средств на
первостепенные ежедневные нужды населения.
При этом стоит учитывать, что процедура отзыва должна обеспечивать
отзываемому лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу
обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям,
в свою очередь, проводить агитацию не только за, но и против отзыва.
При проведении голосования должна действовать позиция
Конституционного Суда РФ о том, что за отзыв должно проголосовать по
51
Крамаренко С.В. Развитие институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении:
теоретико-правовые и прикладные аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. – Воронеж, 2013. – С. 124.
57
крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым было избрано
отзываемое лицо (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля
2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского
автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного
органа»
52
.
Таким образом, голосование не должно нарушить волеизъявление
избирателей. При этом если решение об отзыве не принято, то возможно
принятие решения о защите прав, нарушенных в результате незаконного
отзыва. Формы защиты в каждом конкретном случае определяются судом.
Это может быть восстановление отозванного в должности лица или
возмещение причиненного вреда, если уже состоялись новые выборы.
Следует обратить внимание, что при наличии всех оснований для
отзыва бывают такие ситуации, что процедура отзыва заканчивается на
первых этапах, а лицо остается не привлеченным к ответственности. Это
возможно при аннулировании обращения инициатором отзыва в
соответствующей комиссии об отзыве и при добровольном сложении
полномочий выборного лица в установленном порядке
53
.
Вместе с тем ответственность перед населением не ограничивается
только отзывом депутата, хотя именно о такой форме ответственности
упоминается в федеральном законодательстве. Возможны более мягкие
санкции, например коллективное или общественное порицание депутата и
доведение этого факта до избирателей через средства массовой информации,
замечание со стороны представительного органа. Подобного рода порицания
также являются эффективными способами воздействия.
К сожалению, несмотря на огромное количество обращений от
52
Митрохина Я.А. Муниципальная ответственность в России и зарубежных странах // Вестник Южно-
Уральского государственного университета. Серия: Право. – 2015. -№1.- С. 88.
53
Шугрина Е.С. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и
правоприменительная практика: учебник для магистров. – М.: Юрайт, 2014. – С. 147.
58
инициативных групп по отзыву того или иного депутата, на сегодняшний
день институт ответственности выборных лиц перед населением не
реализуется.
Возможно, это связано не только с отсутствием в федеральном
законодательстве и уставах муниципальных образований детализации
процедуры отзыва, но и с тем, что в работе выборного лица недостает
качественной оценки его деятельности со стороны населения. Поэтому
полагаем, что в настоящее время необходимо прописать в федеральном
законодательстве процедуру привлечения к ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед населением, что позволит
настроить надежный баланс между ними.
При этом перед избранием лица в органы местного самоуправления
населению следует оценивать моральные критерии его поведения, которые
должны служить идеалам добра, справедливости, гуманизма, милосердия,
выработанные опытом человечества.
Выборному лицу следует в равной мере охранять собственное
достоинство, уважая достоинство должностных лиц и граждан, с которыми
оно работает в связи с исполнением своих обязанностей. Оно не вправе
нарушать правила депутатской этики, употреблять в своей речи грубые и
оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству своим
коллегам и другим лицам, допускать необоснованные обвинения в чей-либо
адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным
действиям, вносить предложения, нарушающие права граждан, и
действующее законодательство
54
.
К сожалению, отсутствие в большей части уставов муниципальных
образований такого основания ответственности, как утрата доверия, говорит
о практической невозможности реализовать качественную оценку
54
Малявкина Н.В., Фомина М.Г. Содержание ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления перед населением // Гражданско-правовое регулирование общественных отношений в
современной России: Сборник научных статей и докладов V Международной научно-практической
конференции / Под общ. ред. П.А. Меркулова. Орел: Издательство ОФ РАНХиГС, 2016. С. 254 - 256.
59
деятельности выборных лиц, что существенно ограничивает право населения
муниципального образования влиять на их деятельность.
Анализ этапов привлечения к ответственности выборных лиц местного
самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением
свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования текста, и
в первую очередь Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», а затем уставов
муниципальных образований.
Таким образом, права и обязанности участников, урегулированные в
законодательстве более подробно, будут лишать органы местного
самоуправления возможности произвольных действий и предоставят
возможность действовать населению по защите своих интересов в случае
превышения полномочий органами власти.
Подобного рода действия создадут основу для предотвращения
злоупотреблений со стороны выборных лиц местного самоуправления и
выборных муниципальных органов.
Местное самоуправление сегодня - важнейшая часть системы
публичной власти, необходимый элемент демократического государства. Для
решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного
самоуправления наделены правом издавать правовые акты. В принятии
собственных правовых актов органы и должностные лица местного
самоуправления самостоятельны.
3.2 Предложения совершенствования правовых и административных
основ взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
Необходимо отметить, что роль муниципальных правовых актов в
регулировании общественных отношений снижается, как и эффективность
муниципального правотворчества в результате разрозненности указанных
правовых актов.
60
Ведение реестра муниципальных нормативных правовых актов,
которое представляет собой, по сути, лишь их учет, не разрешает проблем
противоречивости и многочисленности муниципальных правовых актов.
Необходимость систематизации нормативных муниципальных
правовых актов и актов, не носящих нормативного характера, очевидна, как и
ее цель - преодоление множественности правовых актов и обеспечение
единства правового воздействия.
В целом систематизация правовых актов - это деятельность,
направленная на их упорядочение и приведение действующих юридических
документов в единую, согласованную систему.
Необходимость систематизации муниципальных правовых актов
обусловливается следующим:
- противоречивость нормативных актов, а порой и противоречивость
положений внутри одного нормативного акта;
- накопление большого количества нормативных актов в процессе
преобразований, происходящих в государстве;
- засоренность нормативного массива недействующими или
дублирующими предписаниями;
- многочисленность правотворческих субъектов (что само по себе не
осуждается, однако является причиной коллизии между нормативными
актами, ими издаваемыми);
- обеспечение удобства пользования нормативными актами;
- разграничение актов нормативного и ненормативного характера.
Учитывая названные выше обстоятельства, муниципальным
образованиям, как представляется, следует принимать кодифицированные
либо консолидированные нормативные правовые акты (а в отношении актов
ненормативного характера - кодифицированные либо консолидированные
акты).
Рассмотрим возможности систематизации муниципальных правовых
актов на примере регулирования муниципального правотворческого
61
процесса.
Например, можно принять положение о правотворческом процессе в
муниципальном образовании (либо основы правотворческого процесса в
муниципальном образовании), в котором подробно будут регламентированы
все субъекты правотворчества, каждая стадия процесса правотворчества с
образцами документов, закреплены ответственные органы и должностные
лица за принятие решений по каждому проекту муниципального правового
акта и так далее.
Указанный единый правовой акт сможет содержать в себе целый ряд
правовых актов, создаст удобство в отыскании и пользовании нормативными
документами гражданам, органам и должностным лицам всех уровней
власти, нормализует муниципальный правотворческий процесс.
Так, в единый документ «Основы правотворческого процесса на
территории города Мурманск» можно включить такие правовые акты, как:
решение «Об утверждении Положения о реализации правотворческой
инициативы граждан в городе Мурманск»; Постановление главы города
Оренбурга «О порядке опубликования (обнародования) правовых актов
главы города Мурманск»; Постановление администрации города Мурманск
«Об утверждении Правил подготовки, оформления, издания и опубликования
правовых актов администрации города Мурманск» (вместе с «Правилами
подготовки, оформления, издания и опубликования правовых актов
администрации города Мурманск», «Образцами бланков правовых актов
администрации города Мурманск и служебных документов, применяемых
при их подготовке, оформлении и согласовании»); Постановление
администрации города Мурманск «О проведении антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов администрации города Мурманск,
проектов нормативных правовых актов администрации города Мурманск» и
другие.
При этом очевидно, что указанные нормативные правовые акты
предлагается не только соединить между собой, а именно переработать,
62
убрать повторяющиеся юридические нормы, выстроить в единое целое
процесс правотворчества так, чтобы при изучении объединенного
нормативного правового акта складывалась четкая картина всего процесса
создания правовых норм - от зарождения идеи проекта правового акта до
вступления его в юридическую силу
55
.
Отметим, что до сих пор не во всех муниципальных образованиях
полноценно регламентирован муниципальный правотворческий процесс,
несмотря на то что федеральный законодатель отдал этот вопрос для
самостоятельного решения муниципальным образованиям.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г., № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
в частности, закрепляется, что органы местного самоуправления и
должностные лица местного самоуправления самостоятельно, в уставе и в
иных нормативных правовых актах, должны закреплять:
- порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень
и форму прилагаемых к ним документов;
- порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых
актов с возможностью ознакомления с ними граждан, за исключением
муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих
сведения, распространение которых ограничено федеральным законом;
- порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, за
исключением нормативных правовых актов представительных органов
местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в
соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Анализ ряда уставов муниципальных образований показал, что
указанные выше предписания Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в
них не закрепляются, а содержатся, как правило, в двух-трех нормативных
правовых актах (либо вовсе отсутствуют).
55
Бычкова Е.И. Некоторые аспекты систематизации муниципальных правовых актов // Государственная
власть и местное самоуправление. – 2017. - №7. – С.18
63
Нельзя также не заметить, что вопросы систематизации
муниципальных правовых актов тесно связаны с неопределенностью
понятийного аппарата.
Можно сказать, что причины отсутствия системы муниципальных
правовых актов на сегодняшний день кроются и в разночтениях теоретико-
правового понимания, критериев нормативности и ненормативности
муниципальных правовых актов, множественности терминологических
подходов к их наименованиям.
Так, законодатель, применительно к муниципальным правовым актам
(в частности, в ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ)
употребляет различные термины: «правовой акт», «нормативные и иные
правовые акты», «правовой акт, не носящий нормативного характера», и др.
При этом, что означает акт нормативный и акт ненормативный, в
законодательстве Российской Федерации не определено, как и не определено
их соотношение.
Противоречивость и неоднозначность формулировок федерального
закона, расплывчатость и двоякое толкование являются недопустимыми и
требуют разъяснения.
Легальное определение муниципального правового акта содержится в
ФЗ №131, под которым законодатель понимает решение, принятое
непосредственно населением муниципального образования по вопросам
местного значения, либо решение, принятое органом местного
самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по
вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального
образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям
органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного
самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения