44
управления.
Задачи и цели органа исполнительной власти – это то, чего он должен
достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему
области.
Функции органа указывают, из чего складывается практическая
повседневная деятельность органа, направленная на выполнение
поставленных перед ним задач.
Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов
управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело,
финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и др.
Права и обязанности определяют границы полномочий органа
исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций.
Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются
применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям
44
. Наиболее
общими методами и формами работы органов исполнительной власти
являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов;
разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование;
организация взаимодействия с общественностью и др.
Как и иные субъекты административного права, органы
исполнительной власти наделены административной дееспособностью,
возникает она одновременно с их образованием и определением
компетенции, а прекращается в связи с их упразднением
45
.
Формирование системы органов исполнительной власти республики,
края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с
конституционными положениями, а также нормативными актами,
определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов
РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими
44
Омельченко О.А. История государственного управления в России. Гриф МО РФ / О.А. Омельченко. – М:
Проспект, 2014. – С.17
45
Манохин М.В. Отраслевой принцип в организации государственного управления / М.В. Манохин //
Административное право и процесс.-2013.-№ 1.-С.10
45
актами являются конституции, уставы краев, областей, схемы управления,
законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти
республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти
субъекта РФ.
Таким образом, система органов исполнительной власти весьма
многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим
факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические
условия регионов и территорий и т.п.) — все это неизбежно сказывается на
решении организационных проблем, связанных с построением такой системы
государственного управления, которая могла бы с наибольшей
эффективностью способствовать реформированию жизни России и решению
управленческих задач.
2.4 Краткая характеристика муниципального управления на примере
города Мурманск
Местное самоуправление сегодня - важнейшая часть системы
публичной власти, необходимый элемент демократического государства. Для
решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного
самоуправления наделены правом издавать правовые акты. В принятии
собственных правовых актов органы и должностные лица местного
самоуправления самостоятельны.
Муниципальное образование город Мурманск является
административным центром Мурманской области, а также одним из центров
Баренцева Евро-Арктического региона, в который входят северные области
Российской Федерации, Норвегии, Финляндии и Швеции.
Мурманск - административный центр области, самый крупный в мире
город за Полярным кругом, города-спутники: Североморск, Кола, Мурмаши.
В состав города входят три административных округа: – Ленинский в
северной части города; – Октябрьский в центральной части города; –
46
Первомайский в южной части города. С 2015 года в состав города вошел
новый жилой район Росляково. На западном берегу Кольского залива
расположены жилые районы Первомайского административного округа
города Мурманска: Абрам-Мыс, Дровяное, Три Ручья.
Федеральные законы и законы Мурманской области, устанавливающие
нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции
Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Учитывая приближенность местного самоуправления к населению,
можно говорить о том, что муниципальным правовым актам присуща особая
социальная роль. Именно на муниципальном уровне при разработке и
принятии правовых актов органов местного самоуправления существует
возможность прямого участия населения в правотворческом процессе. Это
проявляется прежде всего в том, что именно на уровне муниципального
образования имеет место закрепленная законом правотворческая инициатива
граждан, так и не получившая, к сожалению, должного признания
населением нашей страны. Кроме того, социальная значимость
муниципальных правовых актов связана и с кругом вопросов, которые они
призваны регулировать
46
.
Местные органы власти наделены высоким уровнем ответственности
перед мурманчанами за развитие города. Вместе с тем, существующие
полномочия и ограниченные возможности для маневрирования в налоговой
политике на муниципальном уровне создают определенные трудности во
взаимодействии с хозяйствующими субъектами, от результатов деятельности
которых зависит динамика экономического развития города.
Совокупное и целенаправленное действие исполнительных элементов
муниципального образования образует процесс его функционирования.
46
Бычкова Е.И. К вопросу о повышении уровня жизни активности граждан при реализации правотворческой
инициативы // Российская юстиция. - 2013.-№ 6. -С. 14 - 16.
47
При этом успешное решение проблем социально-экономического
характера зависит в первую очередь от решения двух основополагающих
задач муниципального управления:
- определение миссии и направлений социально-экономического
развития муниципального образования в рамках стратегического видения
образа его будущего;
- формулирование плана действий (стратегических мероприятий),
осуществляемых администрацией муниципального образования и
обеспечивающих реализацию поставленных целей.
Основные приоритеты политики города Мурманска в 2016 году
формировались в соответствии с Посланием Президента Российской
Федерации Федеральному собранию и Бюджетным посланием Президента
Российской Федерации в рамках установленных Федеральным Законом от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» полномочий по решению
вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к вопросам местного
значения, и отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными и областными законами, а также в
соответствии с Уставом муниципального образования город Мурманск.
Система целей и задач реализации Стратегического плана социально-
экономического развития города Мурманска основывается на ключевых
стратегических приоритетах долгосрочного развития, выраженных в миссии
города, а также сформулированных в рамках Стратегии социально-
экономического развития Мурманской области до 2020 года и с
перспективой до 2025 года. Стратегические цели развития города
формулировались на основании анализа возможностей развития отдельных
направлений, решения имеющихся на данный момент проблем (рис. 3).
48
Рисунок 3 - Связь стратегического планирования и текущей
ситуации
В Стратегическом плане:
- проанализированы современное состояние, проблемы и предпосылки
развития экономики и социальной сферы города Мурманска;
- сформулированы миссия, стратегические цели и задачи развития с
учетом приоритетов развития Российской Федерации, Северо-Западного
федерального округа и Мурманской области, а также текущего состояния и
потенциала развития города Мурманска;
- разработаны базовые сценарии развития и макроэкономический
прогноз до 2020 года;
- определены приоритетные направления развития, целевые
индикаторы;
- механизмы и необходимое ресурсное обеспечение развития основных
отраслей экономики и социальной сферы.
Подготовка документа осуществлялась в многостороннем и
49
конструктивном диалоге бизнеса, гражданского общества, органов
государственной власти и органов местного самоуправления, что позволило
снизить неопределенность будущего путем определения и согласования
действий заинтересованных участников городского развития.
В 2016 году мероприятия органов местного самоуправления города
Мурманска реализовывались в соответствии с Программой социально-
экономического развития города Мурманска на период до 2016 года,
утвержденной решением Совета депутатов города Мурманска от 22.06.2012
№ 51-682, по 4 основным направлениям:
- Повышение уровня и качества жизни населения города;
- Развитие конкурентоспособной экономики;
- Инфраструктурная модернизация и обеспечение комфорта городской
среды;
- Развитие муниципального управления и гражданского общества.
Задача стратегических программ: привести к росту потенциала
муниципального образования, обеспечить его конкурентными
преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях.
А также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни
населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования
значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и
постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей
изменения внешних условий, в том числе макроэкономических,
политических, экологических и других факторов.
Целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими
группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и
вписываются в комплексную программу развития муниципального
образования город Мурманск.
Местное самоуправление призвано решать задачи жизнедеятельности
населения, имея непосредственный контакт с ним, ощущая его насущные
проблемы, местные власти должны управлять портфелем вопросов местного
50
значения, не забывая при этом о задачах стратегического управления. До
недавнего времени самой популярной стратегией, озвучиваемой органами
местного самоуправления, была стратегия выживания, хотя на самом деле
успешность работы отдельных муниципальных образований свидетельствует
об активной позиции и развитии. О том, насколько эффективна действующая
стратегия, судить можно по количественным и качественным результатам
деятельности конкретного муниципального образования.
В настоящее время ведется актуализация документов стратегического
планирования города Мурманска. Планируется, что к 01.01.2019 в
Мурманске будет утверждена Стратегия социально-экономического развития
муниципального образования город Мурманск до 2025 года, и план
мероприятий по ее реализации, которые учтут все сильные, слабые стороны,
актуальные угрозы и возможности развития муниципалитета, позволят
городу Мурманску действительно стать городом высокого качества жизни,
комфортной городской среды проживания, российским центром освоения
Арктики.
В январе-сентябре 2017 года ситуация в экономике Мурманской
области характеризовалась позитивными тенденциями.
Наблюдался рост объемов в промышленном производстве.
Увеличились объемы сельскохозяйственного производства, вылова водных
биоресурсов, грузоперевозок всеми видами транспорта, ввода жилья,
возросли физические объемы инвестиций в основной капитал и
строительных работ.
На фоне замедления инфляционных процессов отмечен рост
физических объемов розничного товарооборота.
Стабильно положительной сохранялась динамика среднедушевых
денежных доходов населения и среднемесячной номинальной начисленной
заработной платы, однако сложившихся темпов их роста было недостаточно
для прироста в реальном выражении. На региональном рынке труда
наблюдалась положительная тенденция снижения уровня
51
зарегистрированной безработицы и численности безработных. Исполнение
консолидированного бюджета области характеризовалось дефицитом.
Министерством финансов Российской Федерации опубликован рейтинг
качества управления региональными финансами по итогам 2016 года.
По результатам оценки качества управления региональными
финансами за 2016 год Мурманская область вновь включена в группу
субъектов Российской Федерации с высоким качеством управления
региональными финансами.
Мониторинг осуществлялся в отношении всех 85 субъектов РФ,
которые по итогам оценки были поделены на 3 группы: регионы с высоким
качеством управления (26 субъектов), регионы с надлежащим качеством
управления (45 субъектов) и регионы с низким качеством управления (14
субъектов).
Оценка качества управления региональными финансами проводится
ежегодно Минфином России в соответствии с Приказом Минфина России от
03.12.2010 № 552 и представляет собой комплексную оценку качества
управления региональными финансами исходя из различных направлений.
Таким образом, одним из ключевых направлений развития города
Мурманска на среднесрочную перспективу является строительство
социального жилья, замена ветхого и аварийного фонда. Стратегическими
направлениями развития остаются наряду с традиционной рыбной
промышленностью сферы обрабатывающих и наукоемких производств,
транспорта и связи, строительства, туризма, инновационных видов
деятельности. Празднование 100-летнего юбилея Мурманска послужило
драйвером развития экономики города Мурманска за счет реализации
проектов по благоустройству города, строительству, реконструкции и
модернизации объектов социальной сферы. Формирование нового облика
города, создание благоприятных условий для полноценной и современной
жизни мурманчан при более высоком уровне качества жизни, привлечение
частных инвестиций в развитие экономики и социальной сферы, развитие
52
муниципально-частного партнерства являются главной задачей деятельности
органов местного самоуправления.
53
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ИХ УСТРАНЕНИЯ
3.1 Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Формирование демократического, правового государства обусловило
возрастание роли юридической ответственности органов публичной власти.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
выступает предпосылкой для осуществления ими качественной работы при
выполнении своих полномочий. Так, например, главы муниципальных
образований и местных администраций являются единоличными
должностными лицами, и с их стороны более вероятно совершение
умышленных и неумышленных правонарушений, которые должны
пресекаться с помощью норм действующего законодательства и
эффективной правоприменительной практики
47
.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает три вида ответственности органов местного самоуправления и
их должностных лиц:
- ответственность перед населением муниципального образования;
- ответственность перед государством;
- ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Закрепление населения муниципального образования в качестве
инстанции ответственности является справедливым, так как именно оно
пострадает в первую очередь в случае неисполнения (ненадлежащего
исполнения) анализируемыми органами своих полномочий. Однако
процедура ответственности органов местного самоуправления перед
государством прописана в законе более детально и общепонятно, а главное -
47
Малявина Н.В. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
// Муниципальная служба. Правовые вопросы. – 2017. - №1. – С.16