53
жизнедеятельности предприятий, организаций, учреждений, движения
транспорта, а также проводится проверка наличия личного состава, средств
индивидуальной защиты и других технических средств, подводятся итоги
несения службы, дается оценка действий сотрудников основных и
приданных служб и подразделений.
Выводы к третьей главе.
Организация охраны общественного порядка и общественной
безопасности, в том числе предотвращение терактов, во время проведения
массовых мероприятий в зависимости от их значения обеспечивается
соответственно МВД России, Росгвария, УВД (ГУВД), УВДТ (ОВДТ) и
горрайлинорганами в тесном взаимодействии с органами прокуратуры и
безопасности.
Деятельность органов внутренних дел и Росгварии по
непосредственному обеспечению безопасности и предупреждении терактов
при проведении массового мероприятия условно подразделяется на три
основных этапа: подготовительный, исполнительный и заключительный.
На подготовительном этапе организуется подготовка личного состава и
технических средств к несению службы, проводится окончательное
обследование территории и объектов совместно с организаторами и
соответствующей администрацией, и устраняются выявленные недостатки;
проводится служебный инструктаж нарядов и должностных лиц, уточняются
их задачи и обязанности при проведении мероприятия, осуществляются
тренировки и репетиции действий нарядов в экстремальных условиях на
закрепленных за ними участках, организуется надежное взаимодействие всех
заинтересованных служб и организаций.
На основе всех необходимых данных и расчетов разрабатывается план
обеспечения безопасности при проведении массового мероприятия.
План оформляется на карте (схеме) с приложением расчетов таблиц,
пояснений и утверждается начальником органа внутренних дел.
54
На инструктажах с использованием схемы территории разъясняется
программа проведения массового мероприятия, уточняются участки и
сектора охраны, направления, маршруты движения людей и стоянки
транспорта, размещение пунктов управления, резервов, медицинских
пунктов, торговых точек, санитарных узлов, а также проводится
ознакомление нарядов с образцами пропусков (билетов и иных документов),
дающих право прохода (проезда) в зону оцепления.
Тренировки осуществляются накануне массового мероприятия
непосредственно на месте его проведения.
Личному составу, занятому при проведении массового мероприятия,
оружие не выдается. Резерв может быть вооруженным.
Исполнительный этап охватывает время с момента начала
осуществления задействованными силами и средствами своих обязанностей
по обеспечению безопасности и недопущению совершения теракта при
проведении массового мероприятия, и продолжается до его окончания.
При проведении массовых мероприятий применяются цепочки (Ц),
группы сопровождения (ГС), посты наблюдения (ПН), резерв (Р),
заграждения (3), группы патрулирования, ограничения движения транспорта,
разъяснения законов, обеспечения связи, оцепления (блокирования),
фиксации правонарушений и другие. Каждую группу возглавляет старший,
назначаемый заблаговременно командиром специального сводного отряда
Во время проведения массового мероприятия наряды обязаны
проявлять особую осмотрительность и выдержку при несении службы,
в любых условиях действовать спокойно и уверенно, особенно при
возникновении угрозы совершения террористического акта, обнаружении ВВ
и ВУ, предупреждая тем самым возникновение паники и групповых
нарушений правопорядка.
Заключительный этап начинается с момента окончания мероприятия и
заканчивается после осуществления эвакуации и посадки основной массы
людей на общественный транспорт.
55
После окончания массового мероприятия, осуществляется отвод сил и
средств, принимавших участие в мероприятии, возобновления нормальной
жизнедеятельности предприятий, организаций, учреждений, движения
транспорта, а также проводится проверка наличия личного состава, средств
индивидуальной защиты и других технических средств, подводятся итоги
несения службы, дается оценка действий сотрудников основных и
приданных служб и подразделений.
56
Глава 4. Проблемы административно-правового механизма
регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений
общественного порядка при проведении публичных мероприятий
Особенности деятельности полиции по обеспечению правопорядка при
проведении публичных мероприятий Преобразования, осуществляемые в
различных сферах общественной жизни России в последние десятилетия,
способствовали развитию механизма проведения различного рода публичных
мероприятий.
При этом следует отметить, что на современном историческом этапе
развития свобода проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и
пикетирований является одним из общепринятых элементов в жизни
российского общества.
В правовом государстве все правоохранительные и контролирующие
органы должны обеспечивать в пределах своей компетенции возможность
реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов.
По большей части указанные полномочия возложены на органы
внутренних дел, которые непосредственно осуществляют функции по защите
прав и свобод человека и гражданина.
Указанное обстоятельство исходит из совокупности стоящих перед
ними задач, а также определяется объемом возложенных на органы
внутренних дел конкретных прав и обязанностей.
В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 №
3-ФЗ «О полиции», в обязанности полиции по обеспечению правопорядка
совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления и организаторами публичных
мероприятий входит осуществление конкретных мер направленных на
обеспечение безопасности граждан.
57
В связи с этим полиция и сотрудники Росгвардии оказывает содействие
организаторам массовых мероприятий в обеспечении общественного порядка
в местах проведения этих мероприятий.
В рассматриваемой ситуации под термином «содействие» необходимо
понимать осуществление совместных действий направленных на оказание
помощи организаторам публичного мероприятия в обеспечение, как
организации, так и охраны общественного порядка и обеспечения
безопасности участников мероприятий.
Любые массовые мероприятия, как районного, так и городского
уровня, не должны нарушать условия функционирования процессов
жизнедеятельности общества, так как возникновение какого-либо конфликта,
в том числе провокационного характера, в период проведения публичного
мероприятия может привести к групповому нарушению общественного
порядка, а также к совершению преступлений.
Данные негативные последствия могут осложнить проведение
публичного мероприятия, а также создать угрозу безопасности пребывающих
на нем граждан, если своевременно не принять необходимые меры
реагирования.
Обязанность по обеспечению правопорядка при проведении
публичного мероприятия возлагается на начальника органа внутренних дел и
управление в/ч росгвардии и специальных сил и средств Росгвардии, в
обслуживании которого находится территория либо помещение, на которой
проводится публичное мероприятие.
Указанная обязанность реализуется посредством назначения
уполномоченного представителя органов внутренних дел и Росгвардии,
который оказывает содействие организатору мероприятия в обеспечении
общественного правопорядка и безопасности граждан
Назначение уполномоченного представителя оформляется
распоряжением начальника данного территориального органа внутренних
дел, а его полномочия регламентируются положениями Конституции РФ,
58
Федеральным законом от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
24
, Федеральным законом от
07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции», а также иными нормативными актами.
Права уполномоченного представителя перечислены в ст. 14 Федерального
закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях».
25
Так, например, он вправе потребовать от организатора мероприятия
объявить о прекращении допуска граждан на данное публичное мероприятие,
а также самостоятельно прекратить допуск граждан в случае нарушения
предельной нормы заполняемости территории либо помещения, в котором
проводится мероприятие.
Помимо этого он может потребовать от организатора и участников
публичного мероприятия соблюдать порядок его организации и проведения,
а также по просьбе организатора публичного мероприятия может удалить
лиц, не соблюдающих законные требования организатора публичного
мероприятия с места его проведения.
На наш взгляд, полномочия уполномоченного представителя органов
внутренних дел, указанные в ст. 14 Федерального закона «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», перечислены в
довольно сжатом виде. Целесообразным является дополнить их таким
образом, чтобы указанное должностное лицо могло удалять
правонарушителей с места проведения публичного мероприятия не только по
просьбе организатора данного мероприятия, но и по инициативе полиции.
Это обусловлено тем, что публичные мероприятия по большей части
носят массовый характер, в их проведении участвует большое количество
людей, которые собираются на определенном участке местности или
помещении.
24
О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях [Текст]: федеральный закон от
19.06.2004 № 54-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2019. – № 25. – Ст. 2485.
25
О полиции [Текст]: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.
59
По объективным причинам организатор проводимого мероприятия не
всегда может проконтролировать поведение всех его участников, за которых
он несет ответственность. Помимо этого не исключено, что в отдельных
случаях сами организаторы публичного мероприятия могут выступать в
качестве лиц, заинтересованных в изменении обстановки проведения
мероприятия, а также нарушении общеустановленных правил.
В соответствии с п.18 ч.1 ст.13 Федерального закона «О полиции»,
сотрудники полиции в целях обеспечения безопасности граждан и
общественного порядка совместно с организаторами публичных
мероприятий имеют право осуществлять личный осмотр граждан,
находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений,
участки местности либо в общественные места, где проводятся такие
мероприятия. При этом в случае необходимости могут применяться
различные технические средства, а в случае, если гражданин отказывается
проходить личный осмотр, его не допускают на соответствующую
территорию, участок местности или в общественные места.
В случае если в ходе проведения публичного мероприятия было
допущено нарушение общественного порядка, не представляющее собой
угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный
представитель органов внутренних дел имеет право требовать от
организатора мероприятия устранить выявленные нарушения.
В случае неисполнения указанного требования, уполномоченный
представитель имеет право потребовать приостановления проводимого
мероприятия. В случае устранения выявленных нарушений, по согласованию
с организатором и соответствующим уполномоченным лицом, публичное
мероприятие может быть продолжено. Основанием прекращения публичного
мероприятия является создание реальной угрозы для жизни и здоровья
граждан, имущества юридических и физических лиц, совершение
участниками публичного мероприятия противоправных действий, в том
60
числе совершение указанных действий со стороны организатора публичного
мероприятия.
Вместе с тем необходимо отметить, что в случае неисполнения прямого
указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники полиции
принимают меры по его прекращению. При этом действия сотрудников
полиции осуществляются в строгом соответствии предписаниям закона.
Неисполнение же законных требований сотрудников полиции о
прекращении данного мероприятия либо препятствование полиции в
установлении правопорядка, осуществляемое со стороны отдельных граждан,
влечет за собой привлечение данных лиц к соответствующему виду
юридической ответственности .
Кроме того, в целях пресечения массовых беспорядков и иных
противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу
средств связи и организаций, сотрудники полиции и росгвардии, имеют
право применять специальные средства, к числу которых относятся палки
специальные, специальные газовые средства, электрошоковые устройства,
светошоковые устройства, световые и акустические средства, водометы и
бронемашины. При этом применение водометов и бронемашин
осуществляется только по решению руководителя органа внутренних дел и
командира подразделения росгвардии, с последующим уведомлением
прокурора в течения 24 часов.
Закон запрещает применение специальных средств в отношении
женщин с явными признаками беременности, лиц, с явными признаками
инвалидности и малолетних лиц, за исключением тех случаев, когда
указанные категории граждан оказывают вооруженное сопротивление,
совершают групповое либо иного характера нападение, представляющее
собой угрозу жизни и здоровью граждан или сотрудников росгвардии или
полиции.
Помимо этого запрещается использовать специальные средства в целях
пресечения незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и
61
пикетирований носящих ненасильственный характер и не нарушающих
общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций.
Уполномоченный представитель полиции самостоятельно принимает
решение о прекращении публичного мероприятия, в случаях установления
факта наличия у участников публичного мероприятия оружия, а так же
предметов, специально изготовленных или приспособленных для
причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим
и юридическим лицам, а также в случае установления факта привлечения для
участия в публичных мероприятиях экстремистских организаций,
использование их символики, атрибутики и распространения экстремистских
материалов.
Анализ действующего законодательства РФ показывает, что на
сегодняшний день нормы, определяющие права и обязанности
подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечения
общественной безопасности при проведении публичных мероприятий,
практически не отражены и не раскрыты в ведомственных нормативных
актах.
Так, например, в Уставе патрульно-постовой службы полиции,
утвержденном приказом МВД России от 11.03.2012 № 160 практически не
отражены вопросы обеспечения правопорядка при проведении публичных
мероприятий.
26
В данном уставе указаны только цели и задачи строевых
подразделений патрульно-постовой службы полиции при проведении
публичных мероприятий, а порядок организации и осуществления мер по
охране правопорядка при проведении указанных мероприятий не
регламентирован.
26
Приказ МВД России от 29.01.2008 N 80 (ред. от 12.02.2015) "Вопросы организации
деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции" (вместе с "Уставом
патрульно-постовой службы полиции") (Зарегистрировано в Минюсте России 05.03.2008 N
11290)
62
Таким образом, на данный момент существует потребность в издании
специального нормативного акта, который бы регулировал вопросы
организации подразделений полиции по охране общественного порядка и
безопасности при проведении публичных мероприятий, в том числе и на
федеральном уровне.
Указанный нормативный акт может иметь следующее наименование:
«Наставление по обеспечению общественного правопорядка и общественной
безопасности при подготовке и проведении публичных мероприятий».
На наш взгляд, структура предлагаемого нами нормативного акта
должно включать в себя следующие разделы:
1. Общие положения. Данный раздел, на наш взгляд, должен содержать
в себе основные цели, задачи, функции и компетенцию руководителей
полиции при подготовке и проведении публичных мероприятий. Кроме того,
в нем можно указать основные термины, которые наиболее часто
используются в охране правопорядка при проведении публичных
мероприятий, применяемые сокращения, а также наименование
подразделений, сил и средств, принимающих участие в данных
мероприятиях.
2. Организация управления силами и средствами полиции при
проведении публичных мероприятий. В указанном разделе должен быть
изложен порядок создания оперативных штабов, групп и их состав,
полномочия, а также задачи руководителей и иных участников.
В нем должна быть регламентирована последовательность сбора,
анализа и обобщения информации, порядок планирования действий с
указанием вариантов типовых планов по конкретным видам публичных
мероприятий, особенности расстановки сил и средств.
3. Основные направления деятельности полиции в период подготовки и
проведения публичных мероприятий. Данный раздел касается основных
вопросов организации охраны общественного порядка в подготовительный и
исполнительный периоды.