55
договор для установления, изменения и прекращения гражданско-правовых
отношений.
Договор, являясь источником индивидуальных правовых предписаний,
представляет собой универсальное средство регулирования частных
отношений
1
. Принцип свободы договора есть не что иное, как проявление
диспозитивности в гражданском праве. Принцип свободы договора также имеет
свои ограничения. Так, согласно п.3 постановления Пленума ВАС РФ
2
от
14.03.2014 N16 «О свободе договора и ее пределах» принцип свободы договора
может быть ограничен в целях защиты особо значимых охраняемых законом
интересов, среди которых выделяют, в том числе защиту публичных интересов.
Следовательно, даже если из нормы договорного права не следует прямой,
выраженный запрет на установление иного, с учетом защиты публичных
интересов она является императивной.
Под публичным интересом большинством ученых понимается защита
государственных и общественных интересов
3
.
Так, согласно ст. 55 Конституции РФ и абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ к защите
государственного интереса относится защита конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны, безопасности государства.
Основы конституционного строя обозначены в разделе I Гл. 1
Конституции РФ. Нарушение таких основ влечет нарушение конституционного
строя и, соответственно, публичных интересов. Однако публичные интересы
выражаются не только в защите основ конституционного строя, но и в защите
интересов самого публично-правового образования при участии в гражданских
правоотношениях.
1
Современные проблемы приобретения и защиты прав участников гражданских отношений /
под ред. Г.С. Демидовой, Т.П. Подшивалова. М.: Юрлитинформ, 2015. – С. 89.
2
О свободе договора и ее пределах / Постановление Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N16
3
Яценко Т.С. Гражданско-правовая защита публичных интересов. М.: Статут, 2016 // СПС
«Гарант».
56
Помимо государственных интересов, второй блок составляют
общественные интересы. Под общественными интересами в самом абстрактном
смысле понимается защита общего блага. В свою очередь, каждая отрасль
права конкретизирует понятие публичных интересов, указывая, какие
нарушения могут посягать на них. Так, примерами защиты публичных
интересов в ГК РФ являются реквизиция в интересах защиты общества;
изменение договора судом в связи с существенным изменением обстоятельств,
когда расторжение договора противоречит общественным интересам.
ВС РФ дал толкование термину публичные интересы, под которыми
понимаются интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности
жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства,
охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был
нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является
ничтожной (п.75 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N25 «О
применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК
Российской Федерации»).
Нарушение государственного или общественного интереса, а также
заключение сделки, при которой не соблюден явно выраженный запрет,
установленный законом, есть нарушение публичных интересов, влекущее
необходимость их защиты и охраны при посягательстве как на отдельный
интерес, так и на все в совокупности. При этом перечень публичных интересов
не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд как
правоприменительный орган власти самостоятельно определяет, имеет ли
место нарушение публичного интереса, в чем это проявляется, и каким образом
такой интерес может быть защищен.
Принцип свободы договора традиционно включает в себя следующие
формы: свобода в заключении лицами договора (по общему правилу, никто не
может быть понужден к заключении договора); свобода в выборе условий
договора; свобода в выборе договорных конструкций (стороны могут
57
заключать как предусмотренные гражданским законодательством договоры, так
и непоименованные договоры, а также смешанные договоры).
Соответственно, ограничению подлежит одна из указанных форм
принципа свободы договора для защиты публичных интересов.
Ограничение принципа свободы договора в публичных интересах
обусловлено необходимостью защиты, в первую очередь, конституционных
принципов экономического строя РФ, среди которых выделяют принцип
единства экономического пространства, принцип свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств, принцип поддержки конкуренции,
принцип свободы экономической деятельности. Приведенными принципами
экономического строя РФ защита публичных интересов не ограничивается.
На примерах конкретных сфер применения принципа свободы договора
рассмотрим его ограничение в целях обеспечения государственных и
общественных интересов. В первую очередь, защита публичных интересов
получила свое широкое распространение именно в сфере государственных
(муниципальных) закупок. Так, идея принятия федерального закона от N 44-
ФЗ
1
исходит из необходимости защиты публичных интересов. В связи с чем, в
отличии от других разновидностей договорных правоотношений, заключение
контрактов, а также порядок их исполнения, достаточно конкретно и
императивно урегулированы нормами данного закона.
ФЗ N 44 «О госзакупках»
2
как и ФЗ N 223 «О закупках..»
3
определяют
свои цели как направленные на обеспечение публичного интереса
(эффективность, результативность закупок товаров, работ, услуг, обеспечение
1
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд /Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от
27.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2019)// Собрание законодательства РФ,2013. –
N 14. – Ст. 1652.
2
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд /Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от
27.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2019)// Собрание законодательства РФ,2013. –
N 14. – Ст. 1652.
3
О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц/ Федеральный
закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 02.08.2019)// Собрание законодательства РФ,2011. – N
30 (ч. 1). – Ст. 4571.
58
гласности и прозрачности, предупреждение коррупции). Эти законы сами по
себе направлены на защиту таких публичных интересов, как поддержка
конкуренции, свобода экономической деятельности, что изначально
накладывает серьезные ограничения при применении принципа свободы
договора
1
В этой связи в данной сфере могут возникать случаи столкновения
публичных интересов, ограничивающих применение принципа свободы
договора. Поэтому для государственных (муниципальных) контрактов
действует ряд ограничений, обусловленных публичными интересами. Данная
позиция в настоящее время получила свое закрепление в п. 7 информационного
письма Президиума ВАС РФ
2
, а также в п. 20 Обзора судебной практики
применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд
3
.
Если бы речь шла об обычных договорных отношениях, то при
необходимости выполнения дополнительных работ необходимо было
руководствоваться ст. 743 ГК РФ, при этом стороны могут в соглашении
установить иной порядок выполнения непредусмотренных договором работ, их
стоимость, объемы и т.д. Однако в ряде случаев допускается выполнение работ
(оказание услуг, поставка товаров) в отсутствие государственного контракта.
1. Допустимо, например (п. 4 «Обзора») в ситуации чрезвычайного
положения, аварий, размещение госзаказа без соблюдения правил (размещение
заказа у единственного поставщика). Это обеспечивает оперативность
государства в защите публичных интересов при нестандартных условиях
ведения хозяйственной деятельности.
4
1
Постановление АС ВСО от 06.07.2017 N Ф02-2978/2017 по делу NА78-15635/2015
2
Обзор судебной практики по спорам, связанным с признанием договоров незаключенными /
информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.02.2014 N165
3
Обзор судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд //
Президиум ВС РФ 28.06.2017;
4
Обзор судебной практики ВС РФ N 3 (2015)/ Постановление Президиума ВС РФ от
25.11.2015. Информационная правовая система «Гарант». [Электронный ресурс]. – Режим
доступа:http:// garant.ru/.
59
2. Осуществления поставок допускается без контракта, если имеет место
совокупность следующих условий:
1) ранее такие отношения были основаны на контрактах и носят
регулярный характер;
2) отсутствуют претензии со стороны заказчика относительно объема
(количества) и качества выполненных работ (услуг, поставка товара);
3) выполнение работ (оказание услуг, поставка товаров) в ситуации, не
требующей отлагательств до момента заключения контракта;
4) направленность действий на защиту публичных интересов
1
.
Примерами могут служить случаи, описанные в судебной практике.
1) Допускается выполнение работ по ремонту образовательного
учреждения в отсутствие заключенного государственного (муниципального)
контракта, если их невыполнение противоречит требованиям ст. 3, 5, 6 ФЗ N
273
2
о необходимости создания для обучающихся соответствующих условий
для получения образования, деятельность подрядчика направлена на защиту
охраняемых законом публичных интересов учащихся
3
, общественные интересы
имеют приоритет над государственными по развитию конкуренции и
свободного рынка.
2) Деятельность по вывозу отходов, осуществлявшаяся подрядчиком
после окончания срока государственного (муниципального) контракта и до
заключения нового, направлена на то, чтобы не допускать возникновения
аварийных ситуаций и поддерживать боеготовность войсковой части
4
. В этой
1
Осипов А.А. Реализация принципа добросовестности в гражданских правоотношениях с
участием публично-правовых образований и их органов // Принцип добросовестности в
гражданском праве: проблемы реализации: материалы конференции. Челябинск: Полиграф -
Мастер, 2015. – С. 48.
2
Об образовании в Российской Федерации/ Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (с
изм. и доп., вступ. в силу с 13.12.2019)// Собрание законодательства РФ,2012. – N 53 (ч. 1). –
Ст. 7598
3
Постановление АС УО от 24.02.2015 по делу N А50П-825/2013 Информационная правовая
система «Гарант». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http:// garant.ru/.
4
Определение ВС РФ от 21.01.2015 по делу N 308-ЭС14-2538 по делу N А77-602/2013
Информационная правовая система «Гарант». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://
garant.ru/.
60
ситуации такой публичный интерес как охрана окружающей среды и
безопасность государства имеют приоритет над защитой конкуренции и
развитием свободного рынка.
3) Допускается оказание услуг связи воинским частям и другим военным
организациям, осуществляемое исполнителем после окончания срока
государственного (муниципального) контракта и до заключения нового, так как
эти действия направлены на обеспечение таких публичных интересов, как
оборона и безопасность государства (постановление АС УО от 22.06.2017
N Ф09-2939/17 по делу N А60-19236/2016).
Следующий случай, когда может быть ограничено применение принципа
свободы договора, - это изменение условия о цене. По общему правилу,
стороны по соглашению сторон устанавливают цену по договору и вправе
изменить размер согласованной цены. Однако это правило неприменимо для
договоров, заключаемых с участием государства, в области госзакупок.
Контрактная цена отнесена к существенным условиям договора, и
согласно ст. 95 Закона о госзакупках не допускается изменение существенных
условий контракта, за исключением случаев предусмотренных законом»
1
.
Изменение цены контракта в этом случае может работать на уменьшение, но не
на увеличение. При этом согласно пп.1, 2 п. 1 ст. 95 Закона увеличение
допустимо, если это предусмотрено условиями контракта и не превышает
порога в 10% от начальной его стоимости. Это положение законодатель
обосновывает защитой бюджетных интересов, выступающих одним из видов
публичного интереса
2
.
Нарушение этого правила влечет признание ее ничтожной согласно п. 2
ст. 168 ГК РФ. Такой подход к толкованию условий договора закреплен в п. 12
Обзора о госзакупках.
1
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд /Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от
27.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2019)// Собрание законодательства РФ,2013. –
N 14. – Ст. 1652.
2
Принципы гражданского права и их реализация / под ред. Т.П. Подшивалова, Г.С.
Демидовой. – М.: Проспект, 2017. – С. 144.
61
Следующая ситуация в сфере государственных и муниципальных
закупок, при которой защищаются публичные интересы, - это невозможность
сторон по контракту предусмотреть третейскую оговорку. Данное положение
прямо установлено в п. 6 ч. 2 ст. 33 АПК РФ. Однако, несмотря на указанный
запрет, стороны контракта согласовывают такое условие, а третейские суды
принимают к производству такие заявления и рассматривают их.
В свою очередь, требования, основанные на третейском решении,
принятом в нарушение публичного порядка РФ, не могут быть обеспечены
судебной защитой. В этой связи Верховным Судом РФ в определении от
24.07.2017 N 307-ЭС17-1723 по делу N А21-8516/2015 сформулирован
правовой вывод, согласно которому разрешение споров из государственных
(муниципальных) контрактов третейским судом противоречит публичному
порядку РФ, установленному процессуальным законодательством, что влечет
отказ в защите права судом на основании ст. 10 ГК РФ.
Рассмотрим сферу правового регулирования, где подлежат охране
публичные интересы. Законодательство об энергоснабжении является
достаточно массивным. В отличие от других видов гражданских
правоотношений, отношения в сфере энергоснабжения в большей мере
построены на императивном методе правового регулирования. Обусловлено это
тем, что энергия является специфичным объектом гражданских прав. Свойства
энергии используют граждане, юридические лица, публично-правовые
образования в лице своих органов власти.
Правила предоставления энергии направлены на обеспечение
надлежащего уровня жизни граждан, функционирование и осуществление
деятельности юридических лиц и публично-правовых образований, в том числе
в сфере безопасности государства.
Ограничение принципа свободы договора установлено при оплате
потребленного объема энергии. Так, согласно п. 1 ст. 544 ГК РФ, оплата
энергии производится за фактические принятое абонентом количество энергии,
62
если иное не предусмотрено правовыми актами или соглашением сторон. На
первый взгляд, следует вывод, что такая норма является диспозитивной.
Однако, когда речь идет о регулируемой плате, возможность сторон
договора согласовать иной порядок определения объема энергии ограничена
именно в целях обеспечения такого публичного интереса, как защита
государственного регулирования тарифов. Установление соглашением сторон
иного количества энергии, которое оплачивает абонент (потребитель,
покупатель), допускается тогда, когда невозможно определить фактически
принятое им количество энергии в соответствии с данными учета, а закон или
иные правовые акты не содержат порядка определения такого количества в
отсутствие данных учета (п.3 постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N
16).
Из приведенных случаев следует, что «публичный интерес» может
применяться как в качестве самостоятельного основания для ограничения
принципа свободы договора, так и в качестве дополнительного основания. При
этом примеры судебной практики указывают на то, что ограничения принципа
свободы договора направлены как на защиту экономических основ
конституционного строя РФ, так и на обеспечение других публичных
интересов, таких как защита интересов в сфере охраны окружающей среды,
здоровья граждан, обеспечения надлежащего уровня жизни населения,
безопасности и обороны государства, а также на защиту основных прав и
свобод гражданина (например, право на получение образования в
соответствующих условиях и т.д.). Исчерпывающий перечень публичных
интересов не может быть установлен ни одним нормативным правовым актом,
именно судам предстоит при разрешении конкретных споров определять,
имеется ли нарушение публичного интереса, в чем оно проявляется и как
защитить такой интерес, в том числе с помощью ограничения принципа
свободы договора.
В связи с тем, что органы публичной власти, являются крупнейшими
держателями активов, позволяющих осуществлять экономическую
63
деятельность, остро встает вопрос обеспечения экономической безопасности
при введении хозяйственной деятельности данными субъектами. Наиболее
распространёнными видами деятельности для обеспечения нужд органов
публичной власти являются поставка товаров, выполнение работ, оказание
услуг. Данные отношения регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ «О
контрактной системе, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
1
(далее – Закон о контрактной
системе). Рассмотрим ограничения принципа свободы договора применительно
к договору, одной из сторон которого будут органы публичной власти.
1. В случае заключения договора поставки для нужд органов публичной
власти, у последних имеется ограничение самостоятельного выбора стороны
договора, так как заключение договора, должно осуществляться посредством
торговых процедур, в соответствии с Законом о контрактной системе, за
исключением случаев заключения договора с единственным поставщиком
(статья 93 Закона о контрактной системе). В отличие от органов публичной
власти, вторая сторона не имеет таких ограничений, так как обладает
возможностью принятия решения о заключении договора с тем или иным
органом публичной власти, путем участия, либо не участии в конкурсных
процедурах до момента подачи и рассмотрения заявок в торговых процедурах.
2. При всем многообразии видов договоров, которые некоторые авторы
насчитывают более 40
2
, Законом о контрактной системе определено всего три
вида договора, таких как выполнение работ, оказание услуг и поставка товаров.
Ограничение в возможности выбора иных видов договоров, порой порождает
казусы. Так довольно часто на Официальном сайте Единой информационной
системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru можно найти договоры о поставке
жилых помещений для нужд органов публичной власти, заключенных
1
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд/ Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ //
Собрание законодательства РФ, 2013. – N 14. – Ст. 1652.
2
Белов В.А. Перспективы развития общего понятия договора и принципа свободы договора
в Российском частном праве //Свобода договора: сб. статей / отв. ред. М.А. Рожкова. М.:
Статут, 2016. С. 105–158.
64
посредством проведения торговых процедур
1
. В свое время, при действии
Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»
2
(далее – Закон 94-ФЗ), постановлением Высшего
арбитражного суда Российской Федерации
3
определено, что приобретение
объектов жилой недвижимости не регулируется Законом 94-ФЗ. Суд указал, что
поставка товаров в соответствии с Законом 94-ФЗ и продажа недвижимого
имущества представляют собой отдельные виды договора купли-продажи
(статья 454 ГК РФ). Согласно статье 130 ГК РФ, объектом недвижимости
признается объект, перемещение которого не без несоразмерного ущерба их
назначению невозможно.
Отсюда возникает вопрос, каким образом будет осуществляться поставка
квартиры из многоквартирного дома до заказчика? На сегодняшний день
данный вопрос, несмотря на последние изменения в Законе о контрактной
системе, призванные внести ясность в различные вопросы заключения
договоров и в частности, в вопрос приобретения объектов недвижимости
различного назначения, остается без решения.
3. В случае заключения договоров в рамках контрактной системы
ограничения касаются и возможности реализации свободы в выборе
содержания заключаемого договора. Согласно Постановления Правительства
Российской Федерации от 2 июня 2014 № 606 «О порядке разработки типовых
контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их
применения» (вместе с «Правилами разработки типовых контрактов, типовых
условий контрактов») (далее – Правила) содержание договоров, в большинстве
случаев, определяется типовыми формами с содержанием постоянной части, не
1
Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок. URL:
http://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ea44/view/commoninfo.html?regNumber=018730000581700
0383 (дата обращения 12.12.2017).
2
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд/ Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ //
Собрание законодательства РФ, 2013. – N 14. – Ст. 1652.
3
Постановление Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25 сентября 2012
года по делу № 5128/12 // Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.