21
позже параллельно с губным самоуправлением стало вводиться земское
самоуправление. И, конечно же, революционным шагом стало учреждение
земских соборов. Первый из которых, был созван в 1549 году. Роль соборов
падает во второй половине XVII века. На российских земских соборах
решения также подавались царю в виде челобитных.
Первый парламент в России появился в результате нарастающего
революционного движения 1905-1907 годов. Потребность в изменении
правовой и политической систем в России вызревала долгие годы, осознание
этой потребности произошло в XIX веке.
Идея народного представительства нашла свое отражение в проектах
М.М. Сперанского. Согласно его замыслу предполагалось создать
избираемую многостепенными выборами Государственную Думу и
назначаемый императором Государственный Совет. Однако в то время круг
людей, видевших преимущество введения представительных коллегиальных
законодательных органов, был все же сравнительно узок, а абсолютизм не
исчерпал своих ресурсов.
20 февраля 1906 года было принято Учреждение Государственной
Думы, а также утвержден закон, осуществивший реформу Государственного
Совета. Избирательное законодательство сохраняло предусмотренную ранее
куриальную систему выборов. При этом важно отметить что
Государственная Дума появилась немногим ранее, 6 августа 1905 года, но
при этом была малоэффективной.
Начало нормативному регулированию выборов в Советской России
положила Конституция РСФСР, утвержденная V Всероссийским съездом
Советов 10 июля 1918г., которая установила структуру органов,
формируемых выборным путем
31
.
Первая Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала классовую
систему органов власти и управления: высшими органами власти и
31
Комарова В.В. Народные голосования в Российской Федерации. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 423.
22
управления являлись Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и
крестьянских депутатов, ВЦИК и Совнарком.
Впервые в истории советских Конституций в Конституции СССР
1936г. была включена отдельная глава «Избирательная система». В
соответствии с ней отменялись многоступенчатые выборы, были сняты
ограничения классового характера, все Советы являлись выборными
органами и избирались на основе всеобщего, равного, и прямого
избирательного права, при тайном голосовании.
Дальнейшие коренные преобразования внесла Конституция РФ 1993
года.
Как отмечалось ранее, идея разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей как основополагающий принцип
составного учения о демократическом государстве был сформулирован Д.
Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье.
В России идея разделения властей как принципа либерализма в
наиболее четкой форме была выражена М.М. Сперанским в «Проектах и
записках». В своих проектах государственных преобразований М.М.
Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая управляла бы на
«непременном законе». Законность форм осуществления власти связывалась
с необходимостью разделения властей
32
.
Законодательная власть по мнению М.М. Сперанского должна быть
вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы. Глава
исполнительной власти, монарх, участвует в деятельности Думы, но никакой
новый закон не может быть издан без уважения Думы. Судебная власть
реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и
завершающийся высшим судебным органом - Сенатом.
При этом важно отметить то, что проект М.М. Сперанского не только
осуществлял принцип разделения властей, с учетом определенных
32
Колябин А.Ю.: Конституционное право РФ. Конституционно-правовой статус РФ и ее субъектов.
Сборник студенческих работ М.: Студенческая наука, 2012. С.282.
23
сдерживающих факторов, но и предусматривал механизм их согласованного
действия, дабы избежать возможного противостояния трех ветвей власти.
Российская империя XIX века относилась с осторожностью к каким-
либо нововведениям в сфере государственного управления. Следовательно,
идея разделения властей М.М. Сперанского не нашла своего практического
применения.
Появление Государственной Думы в 1905 году, было обусловлено
исторической необходимостью, ввиду русско-японской войны и связанного с
ней сильного общественного движения. И хотя Государственная Дума, на тот
момент представляла собой орган законосовещательный нежели
законодательный, сам факт существования этого органа стал серьезным
шагом на пути становления и развития принципа разделения властей.
После 1917 года идеи о разделении властей не могли развиваться
ввиду того что эта теория противоречила марксистскому учению. С началом
«перестройки» мысль о разделении властей вновь вернулась в общество.
Однако, формальное юридическое закрепление теория разделения властей в
России получила лишь в Конституции РФ 1993 года.
Принцип местного самоуправления имеет глубокие исторические
корни в российском обществе. В X-XI в. территория русского государства
делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели
значительный масштаб самоуправления.
Эта ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах:
территориально - хозяйственной общности и наличии, а порой лишь
ощущении, родственности. В период складывания древнерусского
государства и, особенно, в период феодальной раздробленности
взаимодействие этих двух начал предопределило специфику формирования
традиций самоуправления в различных землях. Достоверно известно
24
немного, но очевидно, что в этой модели самоуправления находили зримое
выражение принципы родовой демократии
33
.
Государственно-политический строй древних русских княжеств
сочетал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и
демократическое начало в лице народного собрания, веча и избираемых ими
должностных лиц.
Характерный факт сообщает Н.М. Карамзин, описывая вече в Киеве
1146 г., которое добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что
они будут честно исполнять обязанности по защите киевского населения.
Вече исполняло функции представительного органа и обладала
значительными самоуправленческими возможностями. Оно пользовалось
демократическими методами управления, избирало должностных лиц,
решало многие жизненно важные вопросы для людей вопросы, давало
согласие или высказывало протест на исполнение власти тем или иным
князем, сотрудничало с княжеской структурой власти.
Татаро-монгольское иго подорвало систему вечевой власти. Всякое
самоуправление народа подавлялось завоевателями. Князь не избирался
народом, а назначался ханом, дававшим ярлык на княжение. Таким образом,
начало местного самоуправление на два с половиной века как бы замерло.
Впоследствии оно трансформировалось в новые формы
народовластия, которые с XVI-XVII вв. стали вновь сотрудничать с новой,
царской властью. В едином Русском государстве, созданном при Иване III,
местное самоуправление осуществлялось наместниками из бояр, которые
сидели «на кормлении» у местного населения и имели широкие полномочия:
административные, податные, военные и судебные.
При Иване IV в 30-е годы XVI века наряду с наместниками
появляются земские учреждения - губные избы. Губной староста избирался
из дворян или боярских детей на всеуездном съезде, а затем являлся в
33
Крохина Ю.А. Муниципальное право. Местное самоуправление. Сборник студенческих работ. М.:
Студенческая наука, 2012. С. 911.
25
Москву, где получал утверждение и наказ. При этом он состоял на
«государевом жаловании» и ведал судом по уголовным судам в губе
34
.
В 1555 году Иван IV заменяет систему «кормления» земскими
учреждениями, которые уже действуют преимущественно в границах
волостей и выполняют судебные, полицейские, экономические и финансовые
функции.
В начале XVII века после смутного времени основным звеном
местного самоуправления стал воевода, назначаемый Разрядным приказом и
утверждаемый Царем и Боярской Думой. Вначале он должен был
осуществлять контроль за губными и земскими органами, но затем в его
руках была сосредоточена военная, административная, полицейская и
отчасти финансовая власть.
При Петре I земские учреждения как и уезды упраздняются. Вся
страна была разделена на губернии, во главе с губернаторами или генерал-
губернаторами. Губернии сначала составлялись из городов и прилегающих к
ним земель, затем были разделены на доли, управляемые ландратами. В
итоге, по Указу 1719 года губернии были разделены на провинции во главе с
воеводами, а провинции - на дистрикты во главе с земскими комиссарами.
При этом губернии стаи выполнять роль военных округов.
В 1727 году Верховный Тайный Совет упразднил дистрикты и вместо
них снова ввел уезды. В 1775 году Екатерина II вводит новое деление России
на губернии и уезды, и устанавливает новые губернские учреждения такие
как: губернское правление, казенную и судебную палаты, совестный суд и
приказ общественного призрения. Местные учреждения основывались на
сословном самоуправлении.
Становление и развитие местного самоуправления в России в
середине XIX и начале XX в. сопровождалось и воплощалось научными
идеями зарубежных и отечественных ученых. Причем направление мысли
34
Царев А.Ю. Муниципальное право. М.: Книгодел, 2013. С.124.
26
ученых сосредоточивалось на уяснении места самоуправления в общей
системе государства, его роли в осуществлении политических,
экономических и социальных функций государства
35
.
1 января 1864 года Александром II было утверждено «Положение о
губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым
земское (местное) самоуправление осуществлялось на двух уровнях: в
губерниях и уездах, где избирались земские собрания, которые избирали
свои исполнительные органы- земские управы.
На земские собрания и управы возлагалось: назначение местных
сборов; заведование капиталами, деньгами и имуществом земства;
содержание земских зданий и путей сообщения; земское страхование;
мероприятия по благотворительности; участие в развитии местной торговли
и промышленности; участие в воинском и гражданском управлении;
санитарные меры и др.
16 июля 1870 года было утверждено «Городовое положение».
Городское самоуправление создавалось с учетом опыта деятельности
земских учреждений, при этом его отличительной особенностью являлся его
бессословный характер. При городских выборах предусматривался не
сословный, а имущественный ценз.
При Александре III были приняты новые Положение о земских
учреждениях в 1890 году и Городовое положение в 1892 году, которые
несколько ограничили местное самоуправление. Кроме того органы местного
самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с
точки зрения целесообразности, тех или иных действий при осуществлении
своих функций, и законности своей деятельности.
В октябре 1917 года в состав большевистского правительства вошли
левые эсеры, по настоянию которых 19 декабря 1917 года был создан
35
Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 680.
27
Наркомат по делам местного самоуправления. При этом в 1918 году после
выхода левых эсеров из правительства он был упразднен.
В то же время на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6
февраля 1918 года старые органы местного самоуправления, которые
выступали против большевиков, распускались, остальные- вливались в
аппараты подконтрольных большевикам местных советов.
Конституция РСФСР 1918 года содержала раздел «Организация
Советской власти на местах» в соответствии с которым: городские и сельские
Советы избирались непосредственно населением; волостной съезд Советов
избирался всеми сельскими Советами волости; уездный (районный) съезд
Советов избирался сельскими Советами уезда; губернский съезд Советов
избирался городскими Советами; областной съезд Советов избирался
городскими Советами. В периоды между съездами Советов на постоянной
основе работали избираемые ими из своей среды исполкомы.
Конституция РСФСР 1937 г. установила, что Россия есть
«социалистическое государство рабочих и крестьян». Конституция
содержала главу «Местные органы государственной власти», в соответствии
с которой срок полномочий местных Советов составлял 2 года. К ведению
местных Советов депутатов трудящихся относилось: руководство культурно-
политическими и хозяйственным строительством на своей территории;
установление местного бюджета; обеспечение охраны государственного
порядка; содействие усилению обороноспособности страны; обеспечение
соблюдения законов и охраны прав граждан и др.
Конституция РСФСР 1978г. изменила срок полномочий местных
Советов до 2.5 лет. Депутаты местного совета избирали комиссии по
вопросам бюджета, экономики, образования, здравоохранения, социальным и
иным делам. При этом вопросы ведения местных Советов остались почти
неизменными.
В октябре 1989г. был принят новый Закон СССР «О выборах
народных депутатов местных Советов народных депутатов СССР». 9 апреля
28
1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР».
Основным правовым актом, определившим формирование институтов
местного самоуправления на территории России стал принятый 6 июля 1991
г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Им было четко
установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах
районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских
населенных пунктов. Принятию закона предшествовало соответствующее
изменение Конституции РСФСР 1978г. Ее раздел о местных органах власти
был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской
Федерации»
36
.
В октябре 1993 года были изданы два указа Президента России о
реформе местного самоуправления.
Указом от 09.10.1993г № 1617 «в целях обеспечения подлинного
народовластия» деятельность районных в городах, городских в районах,
поселковых и сельских Советов народных депутатов была прекращена, а их
функции были переданы соответствующим местным администрациям.
Указом от 26.10.1993 г. № 1670 «в целях укрепления основ
народовластия» и «учитывая инициативы и предложения… органов местного
самоуправления» деятельность городских и районных Советов народных
депутатов была прекращена, а их функции были переданы соответствующим
местным администрациям. Было также утверждено Положение «Об основах
организации местного самоуправления в РФ» на период поэтапной
конституционной реформы, в соответствии с которым состоялись выборы
местных представительных органов власти, которые прошли в
антидемократических условиях и под полным контролем местных
администраций.
36
Мархгейм М.В., Смоленский М.Б., Тонков Е.Е. Правоведение: учебник- Ростов н/Д: Феникс, 2013. С. 418.
29
Современное нормативно – правовое регулирование деятельности
органов местного самоуправления регулируется Конституцией РФ 1993 г.,
федеральным законодательством, в частности Федеральным законом «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ, и законодательством субъектов РФ.
До революционных событий 1917 года политическая идеология
развивалась в направлениях консерватизма, социал-демократизма и
либерализма. Стоит отметить, что в 20 веке в России произошли крупные
исторические события, повлиявшие на политическое и историческое
развитие страны. К этим событиям следует отнести первую русскую
революцию (1905-1907 г.), февральскую и октябрьскую революции 1917
года, распад СССР и становление современной России.
В 1905 году была учреждена многопартийность. Программа
конституционно-демократической партии содержала либеральные идеи, при
этом были хорошо расписаны права и свободы граждан. Российская социал-
демократическая рабочая партия ставила своей целью свержение царского
самодержавия и заменой его демократической республикой.
Идеи, изложенные в программе конституционно-демократической
партии, пользовались популярностью в основном среди вузовской
интеллигенции, разночинцев и т.д. Социал-демократические доктрины стали
наоборот неотъемлемой частью политической мысли в России. При этом
важно отметить, что в 1903 году произошло разделение партии на
большевиков (радикалов) и меньшевиков (реформистов).
В первые годы после Октябрьской революции допускался
идеологический плюрализм, в виде неофициальных социально-
политических и философских концепций. Даже внутри партийной идеологии
допускались различные идейно-политические взгляды. Однако после 1930-х
годов в правящей партии утвердилась безальтернативная марксистская
идеология, ставшая, по сути, государственной идеологией страны.
30
Успех в развитии политических исследований был достигнут в
результате преодоления культа личности, в период реформаторской
деятельности Н.С. Хрущева. После 1979 года политические исследования
стали проводиться на базе гуманитарных институтов Академии наук.
Российские ученые получили возможность определенных международных
контактов, обсуждения теоретико-методологических основ политических
проблем, выходящих за рамки курса партии.
Принципиальное формально-правовое значение для развития
политологии в России стало принятие Конституции РФ 1993 г., закрепившей
принципы политического и идеологического плюрализма в российском
обществе.
Особенностью российского федерализма, как совокупности
конституционно-правовых принципов, возникшего в 1918 году, является его
базирование на реализации национального суверенитета. Статья 2
Конституции РСФСР 1918г. гласила: «Российская Советская Республика
учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация
Советских национальных республик». Российское федеративное государство
явилось продуктом не длительной интеграции различных государств, а
процессов самоопределения этнических общностей, а также политики РКП
(б), направленной на привлечение широких слоев населения Российской
империи на сторону большевистского правительства и предупреждения
центробежных тенденций на национальных окраинах бывшей Российской
империи
37
.
Осенью 1922 года в развернувшейся дискуссии, по поводу формы
государственного объединения национальных республик, в Политбюро ЦК
РКП (б) выявились различные позиции. Одни предлагали ограничиться чем-
то вроде конфедерации республик, без создания единых
общегосударственных органов, наделенных большими полномочиями.
37
Тимошина Т. М. Экономическая история России: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2011. С. 424.