64
– многообразие и равноправие всех форм собственности при
пользовании и владении землей;
– приоритета прав и обязанностей, определенных Конституцией
РФ;
– правовой защиты и ответственности за них;
– целевого и рационального их использования;
– постоянного землепользования;
– приоритета жизненно важных интересов государства и личности;
– комплексного и дифференцированного подхода к управлению
землями различных категорий
– доступности информации о состоянии земель;
– платности использования земель.
Сегодня нарушается баланс между функциями органов
государственной исполнительной власти и осуществлением контроля за их
выполнением, что вызывает необходимость учета при осуществлении
современного этапа реформирования структуры и полномочий этих органов
в указанной сфере.
4) Правовая охрана земель, методология которой имеет два уровня
сложности.
Первый уровень – это разная направленность составляющих,
образующих ее матрицу (структуру составляющих правового контента),
второй – разнородная природа институтов, ответственных за ее реализацию
(структура институтов, имеющих землеохранную юрисдикцию).
Следовательно, нужно говорить о социальной, институциональной,
историческую, социально-психологическую обусловленность правовой
охраны земель.
Правовая охрана должна поддерживать и необходимую мотивацию
защиты социально значимых интересов, и выполнения правовых
обязанностей, в частности требований охраны, которая закономерно
65
существует как производная потребность в согласовании конфликтных
социальных интересов и в дальнейшем становится условием порядка в сфере
земельных правовых отношений. Такая охрана позволяет положить конец
хаосу в реализации земельной реформы, она должна противодействовать
угрозам бесправия в этой сфере.
Надо соблюдать важнейшее положение, которое коррелируется с
принципом правовой безопасности: осуществление прав и свобод одного
человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Нельзя защищать
право одного, если это приводит к нарушению прав других. Права
конкретного лица не могут быть выше права любого сообщества,
деятельность которого не запрещена законом. Поэтому необходимо
предотвращать случаи, когда лицо, вопреки интересам общества или других
лиц, обращаясь в государственные органы, решает собственные корыстные
вопросы (например, получение средств, преимуществ за счет собственных
связей в органах землеустройства, подбор правоустанавливающих
документов и т.п.).
Идея охраны земель должна доносить до массового сознания
аргументы о порядке как о совокупном общественном интересе, который
поддерживается и охраняется государством во времени, пространстве и по
кругу лиц. С методологической точки зрения термин «регулировать»
означает «устанавливать пределы, границы, масштабы в поведении людей,
вносить в общественные отношения стабильность, систему, порядок и тем
самым направлять их в определенном направлении».
Нередко в состав элементов правового режима земель и земельных
участков включаются также и меры ответственности за нарушение
земельного законодательства.
Указанный подход обоснован, так как такие меры ответственности, как
гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная,
регулируются не земельным, а иными отраслями законодательства. Поэтому
66
в качестве элемента понятия «правовой режим земель» имеет смысл
рассматривать такие меры ответственности, которые предусмотрены
непосредственно земельным законодательством и отражают специфику
предмета правового регулирования данной отрасли.
Речь идет о принудительном прекращении права на землю
(принудительном изъятии земельного участка) за нарушение земельного
законодательства – особой мере ответственности, которая применяется
только в земельном праве.
Основаниями изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим
использованием могут считаться (ч. 1, ч.2 ст. 45 ЗК РФ в редакции Закона №
123-ФЗ):
грубое нарушение правил рационального использования земель
(в том числе, нецелевое использование земельного участка или если его
использование приводит к существенному снижению плодородия
сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической
обстановки);
порча земель;
неисполнение обязанностей по рекультивации земель, а также
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
неприведение земель в состояние, пригодное для их целевого
использования;
неиспользование земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного
строительства в течение трех лет (если более длительный срок не установлен
законом).
Поскольку, в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 1 ЗК
РФ, земли сельскохозяйственного назначения являются приоритетной
категорией, специфику такого средства правовой охраны земель, как изъятие
земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, мы
67
рассмотрим на примере изъятия участков сельскохозяйственного назначения.
Выбор такого примера обоснован также и наибольшей распространенностью
подобной меры охраны земель, т.к. изъятие земель сельскохозяйственного
назначения в связи с его нецелевым использованием является наиболее
распространенным среди аналогичных мер по изъятию земельных участках в
ракурсе правовой охраны земель.
В условиях рыночной экономики земельные ресурсы выступают
ключевым фактором социально-экономического развития, как Российской
Федерации в целом, так и муниципальных образований, в частности. В связи
с этим, более эффективное использование земель могло бы существенно
повысить уровень экономического, и, как следствие, социального развития
муниципалитетов, тем самым существенно повысив общий уровень жизни
местного населения. В то же время нельзя забывать, что земля является
ограниченным ресурсом муниципального образования, и ограничены эти
ресурсы территорией муниципального образования.
В последние годы было проанонсировано множество государственных
проектов, для использования которых требуется большое количество земель,
зачастую находящихся не только в публичной собственности, но и в частной
собственности. Большое количество изымаемых или планируемых к изъятию
земель являются земельными участками сельскохозяйственного назначения,
что определяет особый порядок их изъятия. Кроме того, действующим
законодательством предусмотрен ряд иных обстоятельств, при наличии
которых земли сельскохозяйственного назначения могут быть изъяты.
В ГК РФ установлены основания для прекращения права
собственности на земельные участки (ст. ст. 279-286). Основания для
принудительного прекращения иных прав на земельные участки (к примеру,
права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного
наследуемого владения), согласно ст. 287 ГК РФ, устанавливаются ЗК РФ
(п.2 ст. 45, ст. 54 ЗК РФ).
68
Указанные выше основания принудительного прекращения прав на
земельные участки, установленные законом, применяются также для
возможности одностороннего отказа арендодателя от договора аренды (см.
ст. 450 ГК, а также п.2 ст. 46 в редакции Федерального закона от 07.06.2013
N 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации» и статью 3 Федерального закона «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации»
1
, внесшего существенные
изменения в регламентацию правоотношений, связанных с принудительным
прекращением прав на земельный участок).
До принятия ФЗ от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
основания прекращения таких иных прав на земельные участки были
изложены в ЗК РФ достаточно несистемно, что на практике приводило к
путанице и открывало возможности для расширительного толкования со
стороны правоприменительных органов. ФЗ от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» внес изменения в ЗК РФ и систематизировал
основания для принудительного прекращения прав на земельные участки,
разделив их на три группы:
изъятие в связи с ненадлежащим использованием земельного
участка;
изъятие для государственных и муниципальных нужд;
иные предусмотренные федеральными законами случаи.
При этом ФЗ от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона
1
Федеральный закон от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс
Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 10.06.2013, N 23, ст. 2881.
69
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
исключены такие основания изъятия земельного участка как реквизиция
земельного участка, а также систематическая неуплата земельного налога.
Что касается первой (и наиболее важной с практической точки зрения)
группы оснований для изъятия земельных участков (т.е. ненадлежащего
использования земельного участка), то внутри данной группы ФЗ от
07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и статью 3 Федерального закона «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» также систематизировал и
уточнил указанные основания по сравнению с предыдущей редакцией ЗК РФ.
Важным положением ФЗ от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» также является норма, согласной которой
принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от
обязанности по возмещению причиненного земельными правонарушениями
вреда (ч. 4 ст. 76 ЗК РФ в редакции ФЗ от 07.06.2013 N 123-ФЗ «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации»).
Правовые основания принудительного изъятия у собственника земель
сельскохозяйственного назначения предусмотрены ст.ст. 284, 285 ГК РФ, ст.
6 ФЗ РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
1
. Далее
нами будут рассмотрены основания для изъятия земельных участков
сельскохозяйственного назначения, связанные с их неиспользованием по
целевому назначению или использованием с нарушением действующего
законодательства, а также основания для изъятия земельных участков
1
Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ,
29.07.2002, N 30, ст. 3018.
70
сельскохозяйственного назначения для государственных или муниципальных
нужд.
Основаниями изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим
использованием могут считаться (п. 1, п.2 ст. 45 ЗК РФ в редакции Закона №
123-ФЗ):
грубое нарушение правил рационального использования земель
(в том числе, нецелевое использование земельного участка или если его
использование приводит к существенному снижению плодородия
сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической
обстановки);
порча земель;
неисполнение обязанностей по рекультивации земель, а также
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
неприведение земель в состояние, пригодное для их целевого
использования;
неиспользование земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного
строительства в течение трех лет (если более длительный срок не установлен
законом).
Актуальность применения положения о необходимости использования
земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению и
применение в случае нецелевого использования, неиспользования по
целевому назначению или использования с нарушением действующего
законодательства сельскохозяйственных угодий обосновывает важность
данной категории земель и необходимость особой их защиты со стороны
государства.
Эффективное использование сельскохозяйственных угодий
определяется организацией производственных процессов на продуктивных
угодьях. Использование земель в сельскохозяйственных целях
71
осуществляется организациями различных организационно-правовых форм,
большинство из них представлено сельскохозяйственными коммерческими
организациями, предприятиями и объединениями гражданами
1
.
На протяжении последних лет в целом по Российской Федерации
наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий.
Уменьшение площади сельскохозяйственных угодий обусловлено тем, что
ЗК РФ допускает также изъятие сельскохозяйственных угодий из земель
сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей при
условии ухудшения их качества согласно кадастровой оценке.
Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения
сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с
сельскохозяйственным производством деятельности утвержден
Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 N 369 «О признаках
неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения
сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с
сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской
Федерации»
2
.
Учитывая, что в отношении земельных участков не определены виды
сельскохозяйственных угодий (пашня, сенокос, пастбища, многолетние
насаждения), указанные в Постановлении Правительства РФ от 23.04.2012 N
369 перечни признаков неиспользования земельных участков не могут быть
применены, за исключением признака закочкаренности и (или)
заболачивания свыше 20 процентов площади земельного участка. Таким
образом, собственнику дачного земельного участка не следует допускать
закочкаренности и (или) заболачивания свыше 20 процентов площади
земельного участка.
1
Шимова О.С. Экономика природопользования. – М.: ИНФРА-М, 2012. – С. 49.
2
Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 N 369 «О признаках неиспользования
земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства
или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности
в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.04.2012, N 18, ст. 2230.
72
Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения
принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в
случае, если земельный участок используется с нарушением установленных
земельным законодательством требований рационального использования
земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель
сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение
экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ, п.3 ст. 6 ФЗ РФ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения»).
Критерии существенного снижения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения утверждены Постановлением
Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 «Об утверждении критериев
существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного
назначения»
1
.
Критерии значительного ухудшения экологической обстановки в
результате использования земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным
законодательством требований рационального использования земли
утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.07.2012 N 736 «О
критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате
использования земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения с нарушением установленных земельным законодательством
требований рационального использования земли»
2
.
Актуальность применения положения о необходимости использования
земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению и
1
Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 «Об утверждении критериев
существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ
РФ, 25.07.2011, N 30 (2), ст. 4655.
2
Постановление Правительства РФ от 19.07.2012 N 736 «О критериях значительного
ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из
земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным
законодательством требований рационального использования земли» // СЗ РФ, 23.07.2012,
N 30, ст. 4290.
73
применение в случае нецелевого использования, неиспользования по
целевому назначению или использования с нарушением действующего
законодательства сельскохозяйственных угодий обосновывает важность
данной категории земель и необходимость особой их защиты со стороны
государства.
Подводя итог, отметим, что система элементов правового режима
земель и земельных участков включает:
1) право собственности на землю;
2) права на землю лиц – несобственников земельных участков;
3) право управления в сфере использования и охраны земель;
4) правовую охрану земель;
5) специальные меры ответственности за нарушения земельного
законодательства.
Выявление особенностей элементов правового режима земель
способствует правильному применению норм об этих землях и определению
их места в системе законодательства, что обеспечивает должный научный
уровень при обобщении административной и судебной практики, создает
условия для совершенствования земельного законодательства.