54
собственности выражается в сознательном производстве институтов,
целенаправленно воздействующих на отношения присвоения и
формирующих определенные рамки и условия этих отношений.
Правовое регулирование, создание формальных и неформальных
правил возникает вследствие необходимости регулирования
взаимоотношений людей, складывающихся в процессе присвоения, и их
взаимных интересов, поэтому мы говорим, что процесс производства
является первичным и выступает как экономический базис по отношению к
юридической надстройке
1
. Однако без спецификации необходимого объема
правомочий участники производственного процесса не могут законно
реализовать присвоение, для этого должны быть созданы соответствующие
институты, регулирующие отношения по поводу присвоения объектов
собственности, то есть должна произойти институционализация конкретной
формы присвоения, которая носит субъективный характер.
Получается, что, возникнув изначально на базе реальных отношений
присвоения, складывающихся в производственном процессе,
институционально-юридическая сторона собственности начинает оказывать
обратное влияние на экономическую сторону, которая уже не может
существовать сама по себе, и между сторонами собственности складывается
двусторонняя связь и взаимозависимость.
Проблематику такой взаимосвязи мы проанализируем на основе
исследования передачи социально значимых объектов государственной
собственности, таких как земельные и иные природные ресурсы,
недвижимость, предприятия и прочее, в аренду частным субъектам
хозяйствования. В связи с заявленным направлением исследования, тометим,
что, учитывая нормативное урегулирование широкого круга правовых
вопросов, возникали, возникают и будут возникать вопросы относительно
1
Михайленко Д.А. Государственная собственность в экономике: структура и
закономерности развития: дисс. ... к.э.н.: 08.00.01. – М., 2015. – С. 84-85.
55
процессов трансформации государственной собственности в собственность
частную.
При этом необходимо учитывать и наличие специфики в присвоении
государственной собственности посредством приватизации государственной
и муниципальной собственности, в частности, в отношении недвижимого
имущества. 01 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от
02.07.2013 № 144-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной
собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной
собственности и арендуемого субъектами малого и среднего
предпринимательства»
1
.
Данный закон вносит существенные изменения в порядок выкупа
субъектами малого и среднего предпринимательства арендуемых ими
объектов недвижимости, являющихся государственной или муниципальной
собственностью.
Так, с момента появления в России права выкупа арендуемого
субъектами малого и среднего предпринимательства недвижимого
имущества, им воспользовалось не такое уж большое число
предпринимателей. Это обусловлено рядом факторов. Здесь и кризисные
явления в экономике, и недостаток денежных средств для покупки
недвижимости даже в рассрочку, и имеющая место практика фактического
завышения «рыночной» цены выкупаемого объекта. Нельзя сбрасывать со
счетов и практику приватизации жилья, которая показала, что в последний
момент появляется много желающих воспользоваться предоставленными им
1
Федеральный закон от 02.07.2013 N 144-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности
субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого
субъектами малого и среднего предпринимательства» // СЗ РФ, 08.07.2013, N 27, ст. 3436.
56
правами, но еще большее число людей хочет, чтобы сроки реализации этих
прав продлили.
Ранее действовавшая норма предполагала, что правом выкупа могут
воспользоваться предприниматели, которые арендовали имущество в течение
двух и более лет до дня вступления в силу указанного Федерального закона
(таким днем было 05 августа 2008 года).
Таким образом, право выкупа действовало только в отношении тех
объектов, срок аренды которых начался 05 августа 2006 года или ранее. Это,
что довольно естественно, не давало права выкупа, в частности, тем
предпринимателям, которые заключили договоры аренды уже после
вступления в силу Федерального закона №159-ФЗ «Об особенностях
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной
собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной
собственности и арендуемого субъектами малого и среднего
предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»
1
. Иными словами, невозможно было
специально получить в аренду какой-либо привлекательный объект, а потом
просто выкупить его.
В соответствии с принятыми поправками, воспользоваться правом
выкупа недвижимости могут арендаторы, во владении или пользовании
которых имущество по состоянию на 01 июля 2013 года находится
непрерывно в течение двух и более лет. То есть срок аренды должен был
начаться не позднее 01 июля 2011 года.
Помимо прочего, предусматривает возможность повторного обращения
арендатора с заявлением о выкупе арендуемого им имущества даже в том
случае, если ранее ему было отказано в выкупе по причине несоответствия
1
Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об особенностях
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности
субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого
субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.07.2008, N 30 (ч. 1), ст. 3615.
57
срока аренды объекта и (или) предельного значения площади арендуемого
объекта.
Таким образом, воспользоваться новеллами законодательства о выкупе
смогут и те арендаторы, которые ранее уже обращались в государственные
или муниципальные органы с отрицательным результатом.
Кроме того, для объектов недвижимости, находящихся в процессе
приватизации (реализации) на 01 июля 2013 года, предусмотрена
необходимость соблюдения государственными, муниципальными органами и
унитарными предприятиями преимущественного права арендаторов таких
объектов, исходя из положений Федерального закона №159-ФЗ в новой
редакции. Исключение из этих правил делается только, если на 01 июля 2013
года уже опубликовано объявление о продаже такого имущества на торгах
или заключен договор, предусматривающий отчуждение такого имущества
унитарным предприятием.
Необходимо отметить, что указанная категория объектов (в отношении
которых на 01 июля 2013 года уже было опубликовано объявление о продаже
такого имущества на торгах или заключен договор, предусматривающий
отчуждение такого имущества унитарным предприятием) вообще выводится
из сферы действия Федерального закона №159-ФЗ.
Что же касается иных легальных оснований использования объектов
государственной собственности в ракурсе извлечения из данных объектов
полезных свойств, в том числе – выражаемых в форме ренты и иных видов
доходов, при условии, что право собственности на принадлежащий
государству объект не будет передано (например, такими основаниями
может являться аренда, бессрочное пользование, срочное безвозмездное
пользование и прочее), то специфику данного вида присвоения
государственной собственности посредством присвоения прибыли от ее
использования мы рассмотрим на примере земельных правоотношений.
58
Так, общими элементами правового режима земель выступают –
вопросы права собственности на землю, вопросы права землепользования,
вопросы управления использованием и охраной земель, правовой охраны.
Нетрудно заметить, что перечисленные элементы соответствуют системе
основных институтов общей части земельного права.
Более того, для одних категорий или видов земель больше специфики
можно найти в пределах института управления землей, а для других – в
пределах института ее охраны.
К числу других элементов правового режима земель (особые, ведь
выделяются лишь отдельными учеными) принадлежат институт правового
регулирования платы за землю, институт ответственности за нарушение
земельного законодательства, вопросы правового регулирования
оборотоспособности отдельных категорий земель. Эти элементы являются
производными от общих элементов правового режима земель.
С учетом указанного, отметим также, что земельные отношения
складываются под влиянием множества факторов, имеющих довольно
сложный состав, в том числе и необходимость обеспечения финансовой
устойчивости экономики. При этом земельные отношения зависят от
решения некоторых базовых вопросов, главный из которых вопрос о форме
собственности на землю.
В Российской Федерации на данном этапе ее развития
законодательствам признаются следующие формы использования земель:
– право собственности (Глава III Земельного кодекса Российской
Федерации
1
, далее – ЗК РФ «Собственность на землю»);
– право бессрочного пользования (ст. 20 ЗК РФ «Постоянное
(бессрочное) пользование земельными участками»);
1
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017) // СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
59
– право пожизненного наследуемого владения (ст. 21 ЗК РФ
«Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками»);
– аренда (ст. 22 ЗК РФ «Аренда земельных участков»);
– земельные сервитуты (ст. 23 ЗК РФ «Право ограниченного
пользования чужим земельным участком (сервитут)»);
– срочное безвозмездное пользование (ст. 24 ЗК РФ
«Безвозмездное срочное пользование земельными участками»).
Право собственности на земельный участок является правомочием, в
соответствии с которым лицо осуществляет свободно, по своему усмотрению
владение пользование и распоряжение земельным участком, но лишь в той
мере, в какой оборот земель допускается законодательством, и при условии,
что это не наносит ущерб окружающей природной среде. Данное правомочие
реализуется через комплекс конкретных прав и обязанностей,
предоставленных собственнику законодательством.
Государство, граждане, юридические лица могут передавать земли,
находящиеся в их собственности, для пользования другому лицу или лицам.
Отсюда вытекают различные виды вещных прав на землю, принадлежащую
лицам, не являющимся ее собственниками
1
.
Характер и содержание вещных прав определяются законом и волей
собственника, который их предоставил, поэтому они являются
ограниченными, более узкими, по сравнению с правом собственности.
Содержание ограниченных вещных прав складывается из правомочий
владения и пользования земельным участком, что касается распоряжения, то
данное правомочие существенно ограничено либо же вообще исключено.
Право пожизненного наследуемого владения принадлежит только
гражданам, исключая юридические лица. Лицо, наделенное правом
пожизненного наследуемого владения лицо, может сдавать земельный
1
Антоненко Л. В. Становление права собственности на землю и другие природные
ресурсы в современной России. – М.: Альфа-М, 2013. – С. 65.
60
участок в аренду и т.п., также допустимо наследование данного земельного
участка, однако любые действия, направленные на его отчуждение
запрещены законодательством.
Право пользования (бессрочного или срочного безвозмездного), в свою
очередь, включает в субъектный состав уже не только граждан, но и
юридических лиц, причем они могут сдавать принадлежащий им на праве
пользования земельный участок как в аренду, так и в безвозмездное срочное
пользование, правда, с согласия собственника и в зависимости от имеющихся
у них полномочий на использование определенного участка
1
.
Сервитут предполагает собой ограниченное пользование чужим
земельным участком. Порядку установления сервитутов в Российской
Федерации посвящены ст.ст. 274-277 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ. Данные нормы
содержат определение сервитута, его виды, порядок установления и
прекращения. При этом под сервитутом понимается ограниченное право
пользования чужим земельным участком.
Так, в соответствии с п. 1 стр. 274 ГК РФ собственник земельного
участка (или иной недвижимости) вправе требовать от собственника
соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника
другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права
ограниченного пользования соседним участком (сервитута).
Обременение земельного участка сервитутом ни в коем случае не
лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения
участком. Осуществление сервитута должно быть наименее
обременительным для участка, в отношении которого он установлен
2
. Более
того, собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не
предусмотрено законом, требовать от лиц, в отношении которых установлен
сервитут, соразмерную плату за пользование участком (п. 5 ст. 274 ГК РФ).
1
Крассов О.И. Земельное право: учебник. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. – С. 367.
2
Слезко В.В. Землеустройство и управление землепользованием. – М.: НИЦ ИНФРА-М,
2013. – С. 108.
61
Аренда заключается в срочном платном пользовании земельным
участком для определенной хозяйственной или иной деятельности.
Все рассматриваемые права на земельный участок приобретаются в
конечном счете для того, чтобы посредством использования земель
удовлетворить хозяйственные и иные потребности.
Таким образом, как видно из вышеперечисленного, государство,
наделяя субъектов земельных отношений правами на землю, все же
ограничивает в некоторой степени их правомочия. Даже, казалось, право
собственности, которое предполагает свободное распоряжение имуществом,
и то ограничено предписаниями законодательства, согласно которым
использование земельного участка не должно приносить вред окружающей
природной среде или же самому земельному участку.
Граждане могут получить земельный участок для любых, не
запрещенных законом целей: жилищное строительство, садоводство, ведение
подсобного хозяйства и т.п. Однако следует отметить, что нарушение правил
рационального использования и охраны земель ведет к изъятию земельного
участка.
Таким образом, многообразие правовых форм использования земель
определяет различие в режимах их использования.
Обобщая, отметим, что в состав структуры правового режима земель и
земельных участков целесообразно отнести:
1) право собственности на землю;
2) права на землю лиц – несобственников земельных участков;
3) право управления в сфере использования и охраны земель;
4) правовую охрану земель
1
.
Анализируя основные составляющие элементы правового режима
земель и земельных участков, рассмотрим их подробнее.
1
Михайленко Д.А. Государственная собственность в экономике: структура и
закономерности развития: дисс. ... к.э.н.: 08.00.01. – М., 2015. – С. 84-85.
62
1) Право собственности на землю – это право собственника (субъекта
права собственности) владеть, пользоваться и распоряжаться земельным
участком, принадлежащим ему на праве собственности путем совершения
каких-либо действий, не запрещенных законом, либо путем воздержания от
совершения действий (бездействием) в своих интересах.
Содержание права собственности на землю:
– правомочие владения земельным участком;
– правомочие пользования земельным участком (при этом следует
помнить, что использование земель сельскохозяйственного и иного
назначения, для других целей не допускается или ограничивается,
пользование таким земельным участком осуществляется в пределах,
определяемых его назначением. В соответствии со ст. 261 ГК РФ,
собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению
все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не
предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного
пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц);
– правомочие распоряжения земельным участком. Статья 260 ГК
РФ гласит, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе
продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться
им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на
основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
2) Право на землю лиц, не являющихся собственниками земельных
участков, осуществляется при реализации лица, не являющегося
собственником земельного участка, права пользования последним.
Возможность пользования правом собственника удовлетворять с помощью
земли свои потребности, то есть возможностью ее непосредственной
хозяйственной эксплуатации путем получения полезных свойств, в том числе
получения плодов и других доходов. Право пользования, как и право
63
владения, может быть на основании договора с собственником принадлежать
и другому лицу, не являющемуся собственником.
Кроме того, право пользования земельным участком, не связанное с
правом собственности, осуществляется в рамках реализации вещных прав на
чужие вещи. Указанный институт известен еще со времен Древнего Рима, где
именовались jura inore aliena, к которым относились сервитуты, эмфитевзис,
суперфиций и залоговое право. Права на чужие вещи находятся в
определенной коллизии с правом собственности, они ограничивают в меру
своего объема. Конкурируя с правом собственности, они оказываются
сильнее, владелец обязан уступить требованиям, вытекающим из сервитута
или иного права на чужие вещи
1
.
В правоприменительной практике по-разному оцениваются действия
правообладателя, не являющегося собственником, в части распоряжения
имуществом. Так, Постановлением ФАС Центрального округа от 6 марта
2009 г. N Ф10-620/09 по делу N А14-857/2008/34/1
2
установлено, что договор
подряда не является недействительным по основанию распоряжения
земельным участком, находящимся на праве постоянного бессрочного
пользования, путем заключения договора подряда на капитальное
строительство здания на земельном участке. Заключение договора не
повлекло выбытие земельного участка из федеральной собственности.
3) Право управления в сфере использования и охраны земель. В основу
системы управления земельными ресурсами должны быть положены
определенные принципы:
1
Гражданское право / Под ред. С.С. Алексеева. – М.: Проспект, 2011. – С. 126.
2
Постановление ФАС Центрального округа от 6 марта 2009 г. N А14-857/2008/34/1 (Ф10-
620/09) Поскольку заключение договора подряда на капитальное строительство не
повлекло выбытие земельного участка из федеральной собственности и тем самым не
нарушены права и законные интересы истца, суд правомерно отказал в удовлетворении
требования Территориального управления Федерального агентства по управлению
федеральным имуществом и признал действительным оспариваемый договор подряда.
[Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.resheniya-sudov.ru/2009/65542/