44
лидером в приватизации была Англия, достаточно активно приватизация как
способ управления применялась «правительством Тэтчер». В настоящее
время активно идет приватизация во Франции.
Отличием от западных вариантов, заключается в том, что приватизация
в России в первую очередь достаточно быстро приводит замену владельца
государства на частного владельца, и только потом ставится задача
реструктуризации предприятия с целью повышения эффективности
производства. При проведении приватизации в Великобритании, как
свидетельствует зарубежный опыт, сначала осуществляли реструктуризацию
предприятия, а затем начинали приватизацию.
Понятно, что в разных странах краткосрочные цели приватизации
разные, однако российский подход не совсем верен, поскольку от изменения
формы собственности, увеличение доли одной и соответственно уменьшение
другой, эффективность функционирования экономической системы в целом и
ее производственной составляющей в частности не зависит.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт экономического
строительства, институт приватизации в системе управления государственной
и муниципальной собственностью занимает одно из ведущих мест.
Отмеченное предопределено рыночными условиями хозяйствования, в
соответствии с которыми ни одно из ныне существующих государств в своих
устремлениях к экономическому росту не может отказаться от использования
приватизационного инструментария. Именно упомянутый инструментарий,
основанный, как известно, на отказе государства от бремени владения
нерентабельными объектами собственности, при условии проведения
обоснованных экономических расчетов, позволяет в значительной степени
рационализировать систему ведения хозяйственной деятельности. Напротив,
допущенные ошибки в таких расчетах и/или недобросовестность чиновников
не только превращают приватизацию в источник ощутимых финансовых
потерь, но и криминализируют значительную сферу экономических
45
отношений. Поэтому детальная регламентация каждого в отдельности
решения о приватизации, с одной стоны, а также концептуальная проработка
всей правовой основы этого института – с другой, имеют большое значение
для общества и государства.
При многочисленности нормативных актов, пополнявших время от
времени законодательную базу приватизации, на первом этапе роль базового
правового акта взял на себя Закон РСФСР от 03.07.1991 г. № 1531-1 «О
приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской
Федерации» (утратил силу). Именно это законодательное установление не
только определило основные понятия института приватизации, но и очертило
порядок отчуждения в собственность частных лиц движимого и недвижимого
имущества, ранее принадлежавшего государству.
Анализ правовой и экономической природы рассматриваемого
института свидетельствует о том, что приватизация не означает умаления
роли государства и его «уход» с экономической арены. Напротив,
обоснованное решение о приватизации позволяет реализовать публичные
экономические интересы. В ряду таких интересов передача государственной
собственности эффективному владельцу, повышение конкурентоспособности
приватизируемых предприятий и, наконец, пополнение федерального
бюджета и бюджета субъектов Федерации.
Анализ действующей законодательной базы приватизации
свидетельствует о том, что большинство входящих в эту сферу нормативных
документов носят комплексный характер. Отмеченное проявляется в
сочетании целого ряда гражданско-правовых и административно-правовых
деликтов, абсорбирующих не только элементы публичного, но и частного
права. Такая конструктивная особенность нормативной базы приватизации
вполне оправданна, в этом процессе пересекается значительное число
разнородных имущественных и неимущественных интересов государства и
частных лиц.
46
Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» (в ред. от 07.12.2011 г. №
417-ФЗ) снял ряд возникавших ранее противоречий, стал более логичным, так
как сконструирован с учетом накопленного опыта, в том числе и
антикоррупционного. Все отмеченное, видимо, позволяет говорить не только
о большей стабильности гражданского оборота различных объектов
собственности, но и о защите публичных и частных интересов.
Для реализации единой государственной политики в сфере
приватизации в ст. 6 Закона № 178-ФЗ очерчена компетенция ряда
исполнительных и законодательных органов власти на всех ее уровнях, в
части формирования перечня стратегических предприятий и акционерных
обществ, подлежащих приватизации; утверждения перспективных программ
приватизации; разработки и принятия нормативно-правовых актов по
вопросам приватизации; принятия решений об условиях приватизации;
проведения приватизации; осуществления контроля за ходом и результатами
приватизации и пр.
Инициатором проведения приватизации имущества может быть
правительство РФ, Министерство экономического развития РФ,
соответствующие федеральные органы, органы местного самоуправления, а
также физические и юридические лица. Инициатива выражается в подаче
заявки установленного образца на приватизацию в компетентный орган
государственной власти или орган местного самоуправления.
Порядок принятия решения о приватизации зависит от вида
приватизируемого объекта. Также предусмотрен отказ в приватизации.
Письменное извещение об отказе в приватизации с обоснованием такого
решения направляется заявителю. Непосредственное осуществление
приватизации при этом выступает основанием для лица, осуществляющего
приватизацию, приобрести право собственности посредством присвоения
государственной (либо муниципальной) собственности.
47
Анализ показывает, что при значительном увеличении доли частной
собственности не увеличиваются резко объемы производства. Если из
государственного сектора в частный поступает неэффективное предприятие,
то для изменения его финансово-экономических показателей, требуется
целый ряд организационных, финансовых и технических мероприятий.
Для решения этой проблемы есть два направления:
– проведение предприватизационной подготовки предприятия или
отрасли в целом;
– обеспечение государственной послеприватизационной поддержки
предприятия.
Суть трансформационных преобразований в структуре собственности
заключается в переходе права собственности от государства к частным
владельцам для того, чтобы под управление нового хозяина собственность
стала более эффективно работать, приумножать и приносить доход
государству.
В связи с этим, на первом плане для достижения указанных целей стоят
задачи совершенствования методов управления государственной
собственностью, предпочитая именно экономическим методам.
Они связаны с непосредственным использованием государственной
собственности следующими способами:
– создание государственных унитарных и казенных предприятий и
закрепления за ними имущества;
– назначение представителей государства для управления
корпоративными правами государства в уставных фондах хозяйственных
обществ;
– управление государственным имуществом, которое не вошло в
уставные фонды хозяйственных обществ, созданных в процессе приватизации
и корпоратизации;
48
– управление государственным имуществом, закрепленным за
хозяйствующим субъектом на праве оперативного управления.
Закономерно, что в иерархии форм собственности экономики развитого
рынка важную роль играют корпоративная собственность и
частнопредпринимательская. Первая обеспечивает деятельность крупных
промышленных компаний и акционерных обществ, вторая – деятельность
малого и среднего предпринимательства, на долю которого в развитых
странах приходится 50-60% ВВП, обеспечивая до 50-70% занятости
трудового населения.
Причем эта система форм собственности современной рыночной
экономики обладает еще одним несомненным достоинством –
полноценностью характеристики «частная». Ее приоритет как собственности
частной не только в том, что она стимулирует высокопроизводительный
труд, но она еще выполняет функцию духовного раскрепощения человека,
выступая в качестве фактора его духовной свободы. Только на этой основе
возможна не формальная, а реальная демократическая организация общества.
Именно на таких параметрах возможна объективная оценка последствий
реформирования отношений собственности.
Статистика осуществления приватизационных актов говорит о том, что
в первые годы перехода на рыночную экономику приватизировалось в сотни
раз больше объектов права государственной собственности, нежели на
современном этапе (см. таблицу 1)
1
.
Таблица 1
Число приватизированных государственных и
муниципальных унитарных предприятий, объектов
Количество / Год
1993
1995
2000
2005
2010
2012
2013
2014
2015
Всего:
42924
10152
2274
491
217
228
136
107
107
По формам
собственности:
- федеральная
7063
1875
170
112
97
69
20
15
27
1
Россия в цифрах. 2016: крат. стат. сб. – M.: Росстат, 2016 – 543 с.
49
- субъектов РФ
9521
1317
274
226
56
102
58
50
46
- муниципальная
26340
6960
1830
153
64
57
58
42
34
Как мы можем увидеть из статистики, приведенной в таблице 2,
огромное количество государственных предприятий было приватизировано
после распада СССР. Значительная часть этих предприятий приватизирована
с помощью нелегальных или полулегальных схем с использованием
коррупционных механизмом, более подробно, о чем пойдет речь в § 3.2.
В национальной экономике функционируют все формы собственности,
составляющие институциональную систему владения средствами
производства рыночной экономики. Возможно, с разной степенью
значимости в общем объеме народного хозяйства и уровнем эффективности в
сравнении с развитыми странами. Чтобы система заработала в полную силу –
надо время.
По нашему мнению, в определенной степени система форм
собственности в результате процесса разгосударствления и приватизации в
России обрела структуру ее современного варианта, который отвечает
требованиям демократической экономики при сохранении собственной
конфигурации, соответствующей переходной экономике.
Естественно, в классификации приоритетов форм собственности
российской модели рыночной экономики пока наблюдается смещение
акцентов в сравнении с классической современной моделью
Западноевропейской экономики (см. таблица 2).
На этапе переходного периода к рынку информационной
собственности еще только предстоит движение на первую позицию системы
собственности в процессе преодоления кризисных явлений и развития по
пути успешного роста производства.
Все формы частной собственности (групповой, индивидуальной,
коллективной) окончательно займут ведущее положение в структуре
50
предприятий рыночной экономики, как только наметится устойчивый
активный рост предприятий малого и среднего предпринимательства.
На этапе переходного периода к рынку информационной
собственности еще только предстоит движение на первую позицию системы
собственности в процессе преодоления кризисных явлений и развития по
пути успешного роста производства.
Таблица 2
Сравнительная таблица форм собственности в системе
приоритетов действующей модели рыночной экономики
(исторический период: первое десятилетие XXI века)
Мотивация
экономическо
й
деятельности
Система форм собственности и их приоритетная
классификация
В экономике развитых стран
В переходной
экономике России
Производить,
чтобы
повысить
произво-
дительность
капитала
1. Информационная форма
собственности.
2. Групповая частная собственность
(корпоративная).
3. Частнопредпринимательская
собственность (индивидуальная).
4. Коллективная частная
собственность.
5. Государственная собственность.
6. Арендно-лизинговая форма
собственности.
1. Государственная
собственность
2. Групповая частная
собственность
(корпоративная)
3. Коллективная
частная собственность
4. Арендно-
лизинговая
5. Информационная
Все формы частной собственности (групповой, индивидуальной,
коллективной) окончательно займут ведущее положение в структуре
предприятий рыночной экономики, как только наметится устойчивый
активный рост предприятий малого и среднего предпринимательства.
Существенным препятствием на пути ускоренного движения к этому
уровню экономического развития продолжает оставаться отсутствие хорошо
спланированной и эффективной послеприватизационной деятельности. Как
следствие – на большинстве предприятий, прошедших через реформирование
системы форм собственности, не наблюдается существенных признаков
роста производства, трудно прогнозируется он и в ближайшем будущем.
51
На развитии потенциальных возможностей совершенствования
системы форм собственности и повышения уровня их практической отдачи
сказываются недостатки в деятельности управленческих кадров. Особенно в
секторе предпринимательской экономики.
В национальной экономике функционируют все формы собственности,
составляющие институциональную систему владения средствами
производства рыночной экономики. Возможно, с разной степенью
значимости в общем объеме народного хозяйства и уровнем эффективности в
сравнении с развитыми странами. Это закономерно. Чтобы система
заработала в полную силу – надо время.
Однако настораживает другое: приватизируемый объект
государственной собственности может попасть в собственность
недобросовестного владельца, который вместо инвестиций в предприятие,
рассчитывая на сиюминутную прибыль, начнет распродавать активы и
наиболее ценное имущество.
Поэтому для защиты стратегических объектов государственной
собственности был принят Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества»
1
, по
которому на новых владельцев таких объектов возлагается обременение в
виде обязывания осуществления определенной законом социально значимой
деятельности.
Мы считаем, что указанных мер защиты стратегически значимых
объектов недостаточно для обеспечения потребностей государства и
общества, а потому целесообразным представляется дополнить положения
Главы V ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества», возложив на новых владельцев объектов,
приватизация которых предусмотрена ст.ст. 28-32.1 указанного
1
Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О приватизации
государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ, 28.01.2002, N 4, ст. 251.
52
Федерального закона, обязательства осуществлять инвестиции в
приватизированный объект, при этом размер инвестиций должен
фиксироваться в приватизационных документах и определяться для каждого
такого предприятия отдельно.
2.2. Присвоение субъектом хозяйствования прибыли, полученной в
результате использования объекта государственной собственности на
основании договора аренды или иного легального основания
Как определено нами ранее, собственность в юридическом понимании
трактуется как система правовых норм, которые фиксируют, закрепляют и
охраняют присвоение материальных благ отдельными лицами. Юридическая
сторона собственности связана с фиксацией титула собственника, с теми
правомочиями, которые позволяют хозяйствующему субъекту легально
осуществлять реальное экономическое присвоение. Категория собственности
раскрывается с помощью традиционной триады правомочий (владения,
пользования, распоряжения), которая в России получила закрепление в
Конституции РФ (гл.2 ст.35).
При этом категория присвоения как в философском, так и в конкретно-
правовом смысле имеет свою специфику, которую мы исследуем далее.
Так, обращаясь к правовому содержанию присвоения государственной
собственности, отметим, что помимо проанализированного нами способа
приватизации государственного имущества как возможности осуществления
присвоения государственной собственности, существует и иной способ
такового присвоения, а именно использование государственной
собственности на основании договора аренды и на ином легальном
основании с последующим присвоением рентных и иных видов доходов.
Целая область отношений, связанных с правовым регулированием
несанкционированного присвоения, остается за пределами экономического
анализа и имеет отношение к юридическому подходу. Правовое оформление
53
отношений собственности защищает права собственника и гарантирует их
неприкосновенность, упорядочивая хозяйственные отношения. Отсутствие
институтов, эффективно охраняющих права собственности, приводит к
снижению заинтересованности собственников в хозяйственной деятельности,
а зачастую и к невозможности осуществления реального экономического
присвоения. Под институтом в данном контексте мы понимаем совокупность
формальных и неформальных норм и правил, регулирующих
взаимоотношения людей по поводу присвоения, что, на наш взгляд, имеет
прямое отношение к юридической стороне собственности. Включение
институционального аспекта в юридическое содержание собственности
позволяет наиболее полно охарактеризовать совокупность отношений,
возникающих в связи с юридическим оформлением прав собственности
1
.
При этом важнейшей экономической формой реализации
собственности является доход. Категория дохода от собственности
рассматривается и в юридическом подходе, но несколько иначе, а именно с
точки зрения прав собственника на присвоение результатов деятельности.
Однако само по себе право и титул собственника не порождает доход,
он создается лишь в результате реального производства. Поэтому для
экономиста более важным является созидание дохода в производственном
процессе, что позволяет раскрыть социально-экономическую сущность
отношений собственности.
Экономическая сторона, будучи социально определенным присвоением
благ, отражающим процесс общественного воспроизводства, носит
объективный характер и обусловлена исторически конкретным способом
присвоения. Институционально-правовая сторона собственности носит
субъективный характер и подразумевает юридическое оформление реального
процесса присвоения. Субъективность институционально-правовой стороны
1
Михайленко Д.А. Государственная собственность в экономике: структура и
закономерности развития: дисс. ... к.э.н.: 08.00.01. – М., 2015. – С. 84-85.