32
очередь, оказывает методическую помощь Правительству Севастополя, а
также проводит мониторинг и контроль надлежащего исполнения
переданных полномочий путем рассмотрения отчетов Правительства
Севастополя и проведения выездных проверок.
Таким образом, управление федеральной собственностью относится к
исключительной компетенции федеральных органов исполнительной власти,
между которыми устанавливаются тесные взаимоотношения. Росимущество,
а также его территориальные органы, выполняют важнейшие задачи в сфере
управления федеральной собственностью. Законодательство наделяет их
определенным кругом полномочий и прав. Однако для обеспечения
надлежащего выполнения поставленных задач для этой структуры
предусматривается ответственность.
Кроме того, необходимо отметить, что управление федеральной
собственностью заключается в целенаправленной скоординированной
деятельности органов федеральной власти, а также юридических и
физических лиц. Эффективное управление позволяет увеличить результаты
владения, пользования и распоряжения объектами собственности, в рамках
законодательно установленных ограничений.
33
Глава 2 ПРАКТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ НА
ТЕРРИТОРИИ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Характеристика системы управления федеральной собственностью
В Российской Федерации федеральная собственность долгое время
оставалась ведущей формой собственности и имела наибольшую значимость.
Принадлежность имущества государству и, как следствие, ограничение
имущественной сферы и прав других собственников, а также исключение
частной собственности как таковой не дало положительных результатов.
Действующее законодательство рассматривает государственную и
частную собственность не как противоположные друг другу формы
собственности, а как две формы собственности, которые составляют
экономические отношения, не имеющие политической окраски.
В целях обеспечения управления федеральной собственностью
Правительство Российской Федерации передало часть своих полномочий в
этой области ряду федеральных органов исполнительной власти. При этом
ключевую роль в процессе управления федеральной собственностью
отведена Росимуществу, которое осуществляет право собственности от
имени Российской Федерации в отношении федеральных предприятий и
учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных
в федеральной собственности.
Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и
объектами собственности, которые складываются на федеральном уровне.
Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы
управления объектами, находящимися в его собственности, на интуитивной
основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая
роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, от результатов процесса управления федеральной
собственностью зависят судьбы многих людей, определяется уровень их
жизни, социальная защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное
34
развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие
ценности.
Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное
количество объектов, расположенных на всей территории страны и за ее
пределами. Исключительной собственностью государства являются также
объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в
том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До
принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных
участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам,
рассматривались как часть федеральной собственности.
В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим
организационным и правовым многообразием. Они охватывают широкий
спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для
использования в самых разнообразных направлениях: производство
материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры,
федеральное управление и т. д.
16
Таким образом, обобщая данные обстоятельства, можно отметить, что
роль государства в управлении объектами федеральной собственности
велика. Процесс управления федеральной собственностью должен
осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание и
управление не превышали доходов, полученных от процесса управления,
чтобы не допускать дефицита бюджета. Для этого в процессе управления
необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые
в совокупности составляют единую методологию управления
государственной собственностью.
Теоретический анализ объекта управления, который базируется на
социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному
16
Федеральный закон ”06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации” от 06.10.2003 N 131-ФЗ [Электронный ресурс]
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 / обращения: 13.02.2019)
35
изучению. Он является необходимым условием правильной организации
процесса управления и безошибочного толкования его финансовых
результатов. Необходимым условием успешного управления
государственной собственностью является понимание сущности объекта
управления или технологического процесса, знание причин развития и
особенностей конкретной обстановки.
Реализация права государства на объекты собственности достигается
через функционирование системы управления государственной
собственностью. Под системой управления федеральной собственностью
понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти,
территориальных органов (агентств), Федерального органа по управлению
государственной собственностью (Мингосимущества России), органов
управления собственностью субъектов Российской Федерации и объектов
государственной собственности.
Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления
имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им
в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой
системы управления можно рассмотреть следующий:
Макроуровень (федеральный уровень) - это уровень взаимодействия
федеральных органов законодательной и исполнительной власти,
включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ,
субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества,
фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и
фонды.
Мезоуровень - уровень взаимодействия элементов системы управления
Мингосимущества России со структурными подразделениями других
министерств и ведомств, территориальными органами, другими
организациями и учреждениями Министерства.
Микроуровень - уровень взаимодействия структурных подразделений
аппарата Мингосимущества России между собой.
36
До настоящего времени между различными институтами федеральной
власти разграничения прав и обязанностей по отношению к государственной
собственности установлено не было. Практически все государственные
органы власти самостоятельно разрабатывают и утверждают в этой области
нормативно - правовые документы, принимают решения в отношении
конкретных объектов федеральной собственности.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской
Федерации впервые законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О
собственности в РСФСР». Заметим также, что близкое к нему понятие
«муниципализированная собственность» было использовано в Гражданском
кодексе РСФСР 1992 года
17
. Также можно отметить, что как первом, так и во
втором случаях муниципальная собственность рассматривалась в качестве
разновидности государственной.
Муниципальная собственность стала самостоятельной только после
Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на федеральную,
государственную собственность республик Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Окончательное правовое закрепление муниципальная собственность
получила в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, где
была обозначена наряду с частной и государственной собственностью, и где
определено, что государство обеспечивает ей равную правовую защиту
наряду с другими формами собственности.
В части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации
(введенной в действие с 01.01.1995 г.) муниципальной собственностью
17
Гражданский кодекс Российской Федерации. URL: (дата 10. Федеральный закон ”О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21.07.1997 № 122-ФЗ (последняя редакция)
// [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15287/ (дата обращения:
02.03.2019).
37
названо имущество, принадлежащее на праве собственности городским и
сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям
18
.
Дальнейшую конкретизацию институт муниципальной собственности
получил в Федеральных законах «Об общих принципах организации
местного самоуправления» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в настоящее
время документ утратил силу) и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (в ред. от
01.05.2019г.).
Обобщая различные нормы федерального законодательства,
определяющие объекты муниципальной собственности, исследователи
предлагают сгруппировать ее основные объекты следующим образом:
финансовые ресурсы (средства местного бюджета и внебюджетных
фондов, ценные бумаги и т.п.);
земельные ресурсы (земля, находящаяся в собственности и ведении
муниципального образования);
недвижимость (здания и сооружения, дороги, зеленые насаждения,
транспорт, коммуникации);
муниципальные предприятия и учреждения (имеющие общеполезное
назначение - водопровод, электростанции, теплостанции, ЖЭКи,
ДЭЗы, школы, лечебно-профилактические учреждения и др.);
имущество органов местного самоуправления (оргтехника, мебель,
оборудование залов заседаний).
Можно предположить, что учет специфики муниципальной
собственности позволяет зафиксировать ряд отличительных характеристик,
присущих управлению ею:
18
Гражданский кодекс Российской Федерации. URL: (дата 10. Федеральный закон ”О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21.07.1997 № 122-ФЗ (последняя редакция)
// [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15287/ (дата обращения:
02.03.2019).
38
обеспечивает мобилизацию и использование ресурсов публичного и
частного секторов, востребованных в производстве благ,
удовлетворяющих коллективные потребности местного населения;
организует деятельность хозяйствующих субъектов разных форм
собственности, относящихся к рыночному и некоммерческому
секторам социально-экономической системы местного населения;
направляет на достижение комплекса социально-экономических
эффектов, в числе которых: рост объема и качества благ, увеличение
ресурсной базы местного самоуправления, повышение
инвестиционной привлекательности территории и притока
инвестиций, снижение трансакционных издержек бизнеса и др.;
ориентирует на избирательное применение критериев социальной и
экономической эффективности;
может иметь трансграничную сферу действия, координируя процессы
формирования и развития долгосрочных хозяйственных связей между
муниципалитетами, основанных на объединении и совместном
использовании принадлежащих им ресурсов;
отличается заметным разграничением экономико-организационного
обеспечения процессов развития и использования муниципальной
собственности в муниципальных образованиях разных типов
(городское и сельское поселение, муниципальный район, городской
округ).
Муниципальная собственность способствует развитию микросреды
бизнеса, особенного мелкого; появлению новых организационно-правовых
форм функционирования предприятий; организационно-правовой интеграции
и диверсификации предприятий. Пограничное значение имеет функция
демократизации отношений муниципальной собственности, так как развитие
содержания, границ, структуры муниципальной собственности характеризует
переход от гиᴨермонопольной государственной формы собственности к
полифункциональным ее формам и производственным отношениям. Это
39
позволяет говорить, что муниципальная собственность как экономический
феномен является основой независимости и самостоятельности местной
экономики, а также гарантом наиболее эффективного использования местных
ресурсов.
Управление муниципальной собственностью представляет собой
деятельность органов местного самоуправления, а также должностных лиц
по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной
собственности в целях максимального обеспечения социальными услугами
населения муниципального образования.
Исследование мирового опыта местного самоуправления показывает,
что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями
исторического, регионального и политического характера различных стран.
Изучение этих особенностей является важным при анализе различных
моделей управления собственностью на уровне местных образований с
целью выбора наиболее приемлемых вариантов для создания разнообразных
муниципальных систем в Российской Федерации.
Формирование и управление собственностью как муниципальным
объектом на местном уровне дает представление о формировании и развитии
необходимых составных элементов действующей в настоящий момент
экономической категории «муниципальная собственность». Невозможно
говорить о содержании и значимости норм самостоятельного
функционирования муниципальных управлений без глубинного
исследования мирового опыта. С возрождением муниципальной формы
собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном
периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и
развития методов управления ею в других странах.
Система управления муниципальным образованием включала в себя
исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями,
и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием граждан, для
40
решения экономических, социальных и политических проблем
муниципальных образований. Эта система управления муниципалитетом и
его собственностью, а также структура деятельности его органов местного
самоуправления и должностных лиц определялись следующими принципами:
разграничение полномочий представительной и исполнительной
власти;
выборы должностных лиц в органы муниципального управления;
публикация и систематизация экономических, социальных,
политических законов и нормативно - правовых актов;
экономическая и политическая ограниченность полномочий местных
сообществ относительно более крупных образований;
ограничение привелегий государственной власти при отставании
позиций муниципальных образований.
Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы
муниципальной собственности, может быть разделена на три
самостоятельных блока:
1. формирование муниципальной собственности;
2. управление муниципальной собственностью, в том числе
муниципальным жилищным фондом и земельными ресурсами;
3. приватизация муниципальной собственности.
Таким образом, анализируя вышесказанное, можно отметить, что
управление муниципальным имуществом никак не отличается от управления
федеральной собственность, за одним только исключением: муниципальная
собственность принадлежит субъекту Российской Федерации, а федеральная
собственность государству в целом.
2.2 Анализ использования федеральной собственности, находящейся на
территории Ленинградской области
Ленинградская область расположена на северо-западе России. Общая
площадь региона составляет 83,9 тыс. кв. км. Область граничит с
Финляндией и Эстонией, а также с пятью субъектами Российской Федерации
41
- Республикой Карелией, Вологодской, Новгородской, Псковской областями,
городом федерального значения Санкт-Петербургом.
Ленинградская область включает в себя один городской округ и 17
муниципальных районов, в состав которых входят 221 муниципальное
образование: из них - 61 городское поселение и 142 сельских поселения. На
территории Ленинградской области расположено 2 945 населенных пунктов,
в том числе 63 городских и 2 882 сельских.
Крупнейшие города Ленинградской области: Гатчина (93 тыс. человек);
Выборг (80,1 тыс. человек); Сосновый Бор (67,0 тыс. человек); Всеволожск
(59,8 тыс. человек), Тихвин (58,8 тыс. человек), Кириши (52,4 тыс. человек).
Численность населения Ленинградской области на начало 2019 года
составила 1813,816 тыс. человек. Из них: городское население составляет
порядка 62,62%.
Ленинградская область богата разнообразными природно-сырьевыми
ресурсами. На территории Ленинградской области имеются большие запасы
полезных ископаемых: бокситы, глина, фосфориты, сланцы, гранит,
известняк, песок, торф. Выявлены новые виды сырья: магнетитовые руды
олово-серебряной и урановой минерализации, поделочные камни, природный
газ и битумы. Регион является одним из лидеров Северо-Запада России по
лесозаготовкам, деревообработке и экспорту леса.
Выгодное географическое положение области и обилие природных
ресурсов способствуют развитию Ленинградской области как промышленно
развитого региона, в котором представлены все виды производства и
транспорта. Индекс промышленного производства по полному кругу
предприятий в январе - марте 2019 года к периоду предыдущего года
составил 104,0%.
Малый бизнес успешно развивается и за последние 15 лет количество
малых предприятий увеличилось на 40 процентов. Этому способствует
выгодное инвестиционное положение на территории области.