22
созданием нового Положения о нотариате - 24 августа 1924 года.
Формирование и развитие советского законодательства и необходимость
гарантировать единство руководящих принципов деятельности нотариата во
всех республиках входящих в состав СССР способствовали созданию
общесоюзных актов для нотариата. Эти вопросы отражены в
основополагающих принципах судебной системы СССР (Основы
судоустройства СССР).
Согласно Положению «О государственном нотариате РСФСР» 1930
года право на совершение нотариальных действий принадлежало
государственным нотариусам. Оплата за оказание нотариальных услуг была
переведена в доход государства, а государство в свою очередь выплачивало
зарплату нотариусам и брало на себя расходы по содержанию нотариальных
контор. Государственный нотариусам было запрещено занимать другие
государственные должности, но за нотариусами сохранили право на
преподавательскую деятельность.
Что касается возможности получения должности нотариуса, Положение
1930 года предусматривало обязательное окончание юридических
факультетов и профессиональных университетов, а также обязательным
условием было, год работы в качестве помощника в нотариальной конторе.
Нотариальные конторы подчинялись Народному комиссариату судей,
который контролировал работу нотариальных контор. Следовательно, из-за
ограниченного гражданского оборота (недвижимость или земля не были в
обороте, не было частного предпринимательства, продажа имущества
происходила без нотариуса). Нотариус не имел такого важного значения в
обществе, которое он имел ранее или имеет сейчас. В период 20-х и 50-х годов
двадцатого века не было вообще четкого определения нотариата, выполнялись
только лишь его задачи.
Нотариат был отнесен к органам, которые «содействуют работе судов»,
а его руководство - к судебному управлению. Такое определение нотариуса
было справедливо опровергнуто советским ученым И.Д. Перловым, он считал,
23
что нотариат нельзя, относить к органам, которые помогают суду в
исполнении правосудия, потому что это не часть судебной системы, и
нотариусы выполняют свою миссию в органах юстиции. Но высказывание
ученого не было принято во внимание.
С 1929 года произошел ряд изменений в деятельности нотариата. В связи
исключением частных капиталистических элементов из экономической жизни,
меняется и объем нотариальных действий. Существенному сокращению
объема работы нотариусов способствовали изменения в Гражданском кодексе,
согласно эти изменениям социалистический сектор был освобожден от
обязательного удостоверения договоров, заключенных между его
организациями.
После кредитной реформы 1930 года отпали такие функции, как протест
векселя и совершения исполнительных надписей на опротестованных
векселях. Произошло сокращение объема работы нотариальных контор,
которое привело к уменьшению суммы взимаемых ими государственных
пошлин и увеличению так называемых «убыточных» контор. В юридической
литературе начались острые дебаты на тему, должен ли существовать нотариат.
Однако процесс сокращения нотариусов и нотариальных контор продолжился.
Все нотариальные конторы, которые действовали в то время, были
ликвидированы, а нотариальные услуги были организованы в рамках
областных судов.
Исполнение всех нотариальных действий, за исключением записи
арестов, было поручено народным судьям. Выполняя нотариальные действия,
народные судьи руководствовались правилами нотариального положения,
инструкциями и приказами, изданными с целью его детализации.
Нотариальные службы областных судов осуществляли надзор за исполнением
нотариальных действий народными судьями и за инструктирование их в этой
деятельности, а также за качественным выполнением всех нотариальных
действий, предусмотренных нотариальным Положением. Эта процедура
24
исполнения нотариальных действий существовала до 1938 года и, конечно, не
была оправдана.
Выполняя свою прямую функцию - исполнением правосудия - народные
суды не могли уделять должного внимания нотариальной работе, которая
также требует определенных знаний, специальных технических навыков и,
конечно же, практического опыта. В результате качество исполнения
нотариальных задач ухудшилось, и число нотариальных действий
уменьшилось, и как следствие, население не было должным образом
обеспечено качественными и квалифицированными нотариальными услугами,
не соблюдалась установленная законом нотариальная форма сделок.
Следовательно, 20 октября 1937 г. ЦИК и Совет Народных Комиссаров СССР
приняли постановление о создании новой и расширенной сети нотариальных
контор.
В областных центрах и городах региональные и муниципальные
нотариальные конторы были созданы в соответствии с этим законом, после их
организации, нотариальные службы областных судов прекращают свою
работу. В городах и некоторых областных центрах, где существование
нотариальных контор было непрактичным, стали создаваться нотариальные
столы. Областные нотариальные конторы возглавлялись старшими
нотариусами, назначаемыми на должность по предложению председателя
областного суда по согласованию с Народным комиссариатом юстиции; а
нотариусы городских нотариальных столов президиумом соответствующего
городского или районного Совета по представлению старшего нотариуса
согласованному с председателем областного суда.
Управление, надзор и инструктирование все организаций и лиц,
выполняющих нотариальные функции, выполнял Народный комиссариат
юстиции.
Председатели областных судов имеют право контролировать
деятельность нотариусов и нотариальных контор в соответствующей области,
они также имеют право давать указания поднадзорным учреждениям,
25
устранять недостатки в работе, с одновременным информированием
Народного комиссариата юстиции. А возникающие спорные вопросы между
нотариусами и главами областных судов должны были решаться Народным
комиссариатом юстиции.
В целях улучшения организации государственного нотариата в
соответствие с законом о судоустройстве Постановлением СНК СССР от 27
декабря 1940 «Об улучшении организации государственного нотариата
РСФСР» были организованы: в городах - городские нотариальные конторы, а
в селах и поселках, районные нотариальные конторы. Областные
нотариальные конторы были реорганизованы в городские конторы, а
нотариальные столы - в районные.
Нотариусов назначали и освобождали от должности руководители
управлений Народных комиссариатов юстиции. В областное управление
юстиции передали все функции руководства, надзора, инструктажа,
материального обеспечения, финансирования, подбора персонала, подготовки
итоговых отчетов о работе нотариальных органов в регионе, ранее они
исполнялись старшими нотариусами и председателями областных судов.
Период Великой Отечественной войны был охарактеризован тем, что в
то время был введен ряд простых правил при совершении нотариальных
действий в отношении военных. Постановлением от 9 августа 1944 года Совет
народных комиссаров утвердил новое Положение о государственном
нотариате РСФСР, а 1 августа 1946 года были утверждены «Правила
совершения нотариальных действий» по приказу министра юстиции СССР.
Эти нормативные правовые акты отражают только те изменения в
законодательстве и нотариальной практике, которые произошли после 1928
года. Они не внесли каких-либо существенных изменений в организацию
нотариата, его компетенцию и технику нотариального удостоверения
документов.
26
В послевоенные годы нотариусы совершали большое количество
нарушений. Можно выделить следующие причины таких нарушений. Во-
первых, низкая квалификация нотариусов. При удостоверении документов
нотариусы, обычно, не совершали нарушений, связанных с оформлением
простых документов, и часто допускали серьезные ошибки при регистрации
сложных. Во-вторых, часто нарушения были умышленно совершены с целью
получения личной выгоды. В-третьих, многие офисы были парализованы
наплывом дел по причине отсутствия помещений и технических специалистов.
Одни и те же нарушения повторялись постоянно. Например, в
послевоенные годы было совершено много нарушений при регистрации
договоров об отчуждении зданий и строений. В 1946 году в РСФСР
регистрировали договоры об отчуждении зданий без свидетельств о праве
собственности на эти здания продавцу и их страховой оценке, по завышенным
ценам. Далее по числу правонарушений речь шла о нотариальных действиях,
связанных с наследованием. Вот так, были выданы свидетельства о праве на
наследство, без затребования документов о смерти наследодателя.
В 1952 году нотариусы Армении заверяли договоры на продажу зданий,
расположенных в сельской местности, не требуя всех необходимых
документов, например, документ о составе колхоза и согласия членов колхоза.
Лишь 2 августа 1974 года был принят первый закон РСФСР «О
государственном нотариате», в котором содержались правила и задачи
государственного нотариата, принципы его деятельности, его компетенция,
общие правила совершения нотариальных действий и применение закона о
нотариусах к иностранцам и лицам без гражданства.
С 1956 года в контексте ликвидации служб юстиции управление
нотариальными конторами вновь возлагается на областные суды, в состав
которых были введены должности нотариальных ревизоров. Изменения в
системе управления органами нотариата, а также устаревшие стандарты
нотариального права, принятые во время войны, потребовали пересмотра
действующего положения о государственном нотариате. И поэтому было
27
принято новое Положение о государственном нотариате РСФСР от 26 декабря
1956 г.
В 1960-х годах была осуществлена новая кодификация гражданского
законодательства, и в последующие годы были изменены и вступили в силу
семейное, земельное, колхозное и трудовое законодательство. Следовательно,
некоторые положения предыдущих законодательных актов по нотариату
утратили силу, возникли пробелы, появилась необходимость
законодательного урегулирования некоторых вопросов, возникающих в
нотариальной практике и разрабатываемых юридической наукой.
Постановлением Совета Министров СССР от 31 августа 1965 года было
утверждено «Положение о Государственном нотариате РСФСР». А
Положение от 1956 года было признано недействительным.
Не без определенного количества недостатков (не было четко
выраженных задач нотариата, определенности в содержании его деятельности)
Положение 1964 года было промежуточным шагом в процессе
совершенствования нотариального законодательства. Практика совмещения
областными судами функций судебного надзора и управления не принесла
желаемых результатов. Отвечая за сложную и разнообразную работу,
связанную с судебным управлением, областные суды не смогли уделять
должного внимания управлению деятельности нотариусов, своевременному и
правильному перечню нотариальной практики. Наделение верховных и
районных судов областей и республик функциями правосудия, которые для
них не свойственны, и управление нотариальными органами, было
неоправданно.
Так, в октябре 1970 года Министерство юстиции СССР и отделы
юстиции исполкомов областных Советов были восстановлены, и с этого
момента функции управления деятельностью нотариусов были переданы
министерствам Юстиции Республик, региональных отделений, в аппарате
которых была создана нотариальная контора; в областях управление
осуществлялось службами юстиции, в которых работали нотариальные
28
консультанты. Закон «О государственном нотариате» от 1974 года, а также
правовые акты, предшествовавшие ему, не дают четкого определения понятия
«нотариат». Из текста закона ясно, что это была система, которая регулировала
только нотариальные конторы, где работали нотариусы и государственные
служащие.
Государственные нотариусы были разделены на категории: старшие
государственные нотариусы, их заместители и государственные нотариусы.
Они были назначены и освобождены от должности компетентными органами
юстиции (в зависимости от категории нотариуса).
В некоторых случаях разрешалось назначение на должность нотариуса
лица, не имеющего соответствующей юридического образования. В сравнении
с Положением о нотариате 1930 года, требования в отношении полного
юридического образования были снижены. Для работы нотариусом стало
обязательным прохождение практики в государственных нотариальных
конторах. Управление нотариатом обеспечивали Совет Министров СССР и
Совет Министров Республик, исполком местных советов народных депутатов.
Основной функцией нотариата в то время была защита социалистической
собственности, прав и законных интересов граждан, государственных
организаций, укрепление верховенства закона и предотвращение
преступности. Особое место в деятельности советских нотариусов занимала
защита имущественных интересов государства, а затем и граждан.
И это не удивительно при тоталитарном режиме. Круг нотариальных
действий, которые могут выполнять нотариусы, значительно увеличился, в
большей степени, это касалось нотариальных действий, удостоверяющих
неоспоримые права; нотариальных действий, направленных на проверку и
удостоверение фактов; придание документам исполнительной силы; также
нотариальных действий, направленных на сохранение имущества, документов
и доказательств. В 1973 году был разработан и принят новый общесоюзный
акт - Закон СССР «О государственном нотариате». Закон не назывался
Основами, но фактически он выполнял присущие им функции, поскольку
29
должен был стать правовой основой для обновления и совершенствования
всего нотариального законодательства, как общесоюзного так и
республиканского. Закон содержал три группы норм: обязательные, которые
были внесены в республиканский закон без изменений; такие, что возлагали
на союзные республики обязательство разрешать определенные проблемы при
издании республиканского акта; те, которые предоставляли союзным
республикам право по своему усмотрению решать некоторые вопросы, не
решенные Законом СССР. Последние две группы норм ориентированы на
необходимость учета местных условий.
Например, республики имеют право расширять перечень установленных
нотариальных актов с учетом их собственных особенностей (статья 11 Закона
СССР «О государственном нотариате»). В законе СССР 1973 года
нововведения, касающиеся организации и деятельности нотариальных
организаций, были закреплены и развиты: на уровне всего Союза были
определены задачи нотариата, что важно для профессионального
осуществления нотариальных функций, совершенствования практики и
развития теории права; закреплены принципы законности, соблюдение тайны
совершаемых нотариальных действий, национального языка нотариального
делопроизводства; расширена сфера судебного надзора за нотариальной
деятельностью; были решены основные вопросы, касающиеся применения
советского нотариального законодательства к иностранным гражданам, а
также применения иностранного права, договоров и международных
соглашений, касающихся нотариальной деятельности; иностранным
организациям, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства,
независимо от того, проживают они в СССР или нет, была предоставлена
возможность обратиться к государственными нотариусам.
Развитие нотариата с 1993 года не обходилось без проблем. Организация
российского нотариата в постсоветский период определялась правовыми
актами, такими как Конституция, которая являлась основным законом
государства и его источником (статьи 48, 72, 45, 132). В начале 1990-х годов в
30
стране было 4500 государственных нотариусов. В 1992 году их число
увеличилось до 6001. Однако проблема очередей при обслуживании граждан
была решена лишь после нотариальной реформы, которая была проведена
после представления в 1993 году Верховным Советом Российской Федерации
Основ законодательства о нотариате (далее по тексту - Основы).
Основы были приняты 11 февраля 1993 года и действуют по настоящее
время. Нормы Основ поделены на два раздела: «Организационные основы
деятельности нотариата» (ст. 1-34) и «Нотариальные действия и правила их
совершения» (ст. 35-109).
Основным изменением является появление частного нотариата:
совместно с нотариусами, которые работают в государственных учреждениях,
нотариусы, занимающиеся частной практикой, могут также выполнять
нотариальные действия. Интерес к этой профессии стал возрастать. Некоторые
из бывших государственных нотариусов ушли в частную практику.
Нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, но не
имевшим высшего юридического образования, лицензия на право заниматься
нотариальной деятельностью не выдавалась. Приказ Министерства юстиции
от 14 марта 1994 года «О продлении сроков трудовых договоров с
нотариусами» гласил, что люди без высшего юридического образования
работают только до конца 2000 года, вплоть до истечения срока действия
трудового договора.
Нотариат был постепенно реформирован. После того, как инструкция от
6 января 1987 года была признана недействительной, Министерство юстиции
утвердило 15 марта 2000 года «Методические рекомендации по совершению
отдельных видов нотариальных действий нотариусами». Далее была принята
«Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными
лицами органов исполнительной власти» от 19 марта 1996 года.
В соответствии с административно-территориальным делением
Российской Федерации вся ее территория делится на нотариальные округа.
После 1917 года нотариат радикально меняет свой правовой статус.
31
Ликвидация частной собственности на землю, средства производства и жилье
обрекают этот влиятельный институт на прозябание.
Зачастую относительно небольшое количество сделок и документов о
наследстве было удостоверено и оформлено. Престиж нотариуса был далеко
не таким, как в Западной Европе. Это был низкооплачиваемый чиновник,
который занимал самый низкий уровень бюрократической иерархии. Его
нисколько не интересовали результаты его работы, поскольку средства,
полученные им при совершения нотариальных действий, были изъяты
государством. Финансирование нотариусов осуществлялось на остаточной
основе. В некоторых случаях нотариусами являлись
низкоквалифицированные специалисты, часто даже без юридического
образования. Исторический опыт России по укреплению прав собственности
не был востребован до конца 20-го века, пока не возникла необходимость в
регистрации прав собственности, в связи с возрождением института частного
права и экономических реформ в стране. Благодаря развитию рынка
недвижимости была создана единая система регистрации прав на
недвижимость и сделок с ней, формирующая единое правовое поле для рынка
недвижимости на всей территории Российской Федерации. Законом
Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах
федеральной жилищной политики» было установлено, что частная
собственность на недвижимое имущество или его часть в жилищной сфере
подлежала регистрации в органах местной администрации. Статья 7 Закона
РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в
РСФСР» устанавливает, что право собственности на приватизированное
жилье возникло после регистрации приватизационного соглашения в
исполнительном органе местного СНД.
Регистрация прав на землю и договоров с земельными участками в
соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 года также входила в
компетенцию местных советов народных депутатов.