38
гражданского права, определяя в качестве одной из сущностных их
характеристик контроль за законностью действий, придание факту законности,
учет, объединение информации, охрану прав заинтересованных лиц
1
.
Е.В. Тресцова несколько по-иному рассматривает назначение
государственной регистрации и нотариального удостоверения сделок. Она
пишет: «Введение системы государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и нотариального удостоверения сделок было направлено на
решение следующих задач: установление контроля за оборотом недвижимого
имущества; обеспечение надежности и гласности при совершении сделок;
охрана и защита интересов участников рынка недвижимости»
2
. При этом автор
отмечает, что государственная регистрация является в первую очередь
охранительным отношением.
Определеннее высказывается на этот счет О.М. Козырь. Определяя цели и
задачи рассматриваемых институтов, она полагает, что для субъектов права они
имеют правоустанавливающее значение и обеспечивает приоритет их прав,
защищают интерес, как приобретателя, так и третьих лиц
3
.
Справедливости ради следует отметить, что в основном учеными
подчеркивается охранительная функция государственной регистрации и
нотариального удостоверения сделок. И это понятно, поскольку в своем
классическом понимании охрана представляется как совокупность мер,
обеспечивающих и способствующих нормальному беспрепятственному
развитию существующих общественных отношений, позволяющих при этом
предусмотреть возможность нарушения прав собственника недвижимости. В
связи с этим не вызывает сомнений, что государственная регистрация и
нотариальное удостоверение сделок является именно той мерой, тем косвенным
рычагом государственного регулирования, с помощью которого гарантируется
1
Долинская В.В. Понятие, порядок и проблемы государственной регистрации //
Закон. 2014. № 2. С. 5.
2
Тресцова Е.В. Указ. соч. С. 157-158.
3
Козырь О.М. Актуальные проблемы регистрации недвижимости в Российской
Федерации // Юридический мир. 2014. № 9. С. 46.
40
2. Правовое регулирование государственной регистрации и
нотариального удостоверения сделок
2.1 Юридическая характеристика процедуры государственной
регистрации сделок
Российское право находится в настоящее время на этапе своего
реформирования. При этом основным направлением реформирования можно
признать стремление законодателя к обеспечению и гарантированности прав
участников гражданского оборота. В гражданском праве такое направление
обеспечивается посредством уточнения и ужесточения требований к форме
совершаемых юридических процедур. Безусловное значение здесь имели и
имеют государственная регистрация и нотариальное удостоверение сделок.
Остановимся на рассмотрении правового регулирования государственной
регистрации сделок.
Современное правовое регулирование государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним сформировалась как результат
реформ начала 90-х годов (в первую очередь – земельной реформы) и в
нынешнем виде действует с 1998 года – согласно Федеральному закону «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
1
(далее – Закон о госрегистрации прав).
Летом 2015 г. принят Федеральный закон «О государственной
регистрации недвижимости»
2
(далее - Закон о регистрации недвижимости),
который принципиально изменяет соотношение регистрационно-правовых и
кадастрово-учетных действий в сфере недвижимости, ее оборота и регистрации
1
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с послед. доп. и изм.) // СПС
«КонсультантПлюс».
2
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации
недвижимости» (с послед. доп. и изм.) // СПС «КонсультантПлюс».
41
прав на нее.
Принимая во внимание весьма существенные комплексные изменения в
правовом регулировании вопросов как государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, так и кадастрового учета недвижимого
имущества, данный Закон вступил в силу только с 2017 года – это должно
позволить всем участникам отношений, возникающих при осуществлении
государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав,
подготовиться к новым правилам.
Рассмотрим, как развивалась за минувшие два с лишним десятилетия
система правового регулирования регистрации прав на недвижимость, по
поводу чего, на наш взгляд, можно выделить несколько этапов.
На первом этапе становления системы регистрации прав на
недвижимость, совпавшем с активной фазой земельной реформы 1990-х гг,
основным трендом стало постепенное формирование интегрированной
кадастровой системы – государственного земельного кадастра, который
охватывал бы также другие виды недвижимости (здания, сооружения) и
регистрацию прав на них (по типу западноевропейских многоцелевых
кадастров)
1
.
Так, с 1993 г. по единой системе должны были осуществляться ведение
государственного земельного кадастра, регистрация и оформление документов
о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость
2
.
Этот же подход был реализован и в Федеральной целевой подпрограмме
«Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного
кадастра» (1996 - 2000)
3
.
1
Липски С.А. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок
с ним: законодательные новации и перспективы // Российская юстиция. 2015. № 3. С. 6-9.
2
Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О
государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»
// СПС «КонсультантПлюс».
3
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 932
«Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы
ведения государственного земельного кадастра» // СПС «КонсультантПлюс».
42
Впрочем, на практике достичь указанной интеграции в тот период не
удалось – регистрация (учет) объектов недвижимости и прав на них
осуществлялась порознь. Так, учет земельных участков велся в рамах кадастра,
рукотворной недвижимостью занимались бюро технической инвентаризации,
органы по управлению имуществом и другие структуры, заверением сделок с
недвижимостью – нотариусы
1
.
Второй этап (реинтеграционный) начался с принятия в 1997 г. Закона о
госрегистрации прав, который существенно изменил роль нотариусов при
удостоверении сделок с недвижимостью, а также отодвинул на десяток с
лишним лет интеграцию прав на недвижимость и ее кадастрового учета. Была
отменена обязательность нотариального заверения сделок, а вышеназванные
интеграционные процессы полностью остановились – регистрация прав стала
охватывать все виды недвижимости, тогда как государственный земельный
кадастр – лишь земельные участки (это было зафиксировано, в частности, в
принятом в 2000 г. Федеральном законе «О государственном земельном
кадастре»
2
(далее – Закон о земельном кадастре), согласно которому в кадастре
учитывались не объекты, прочно связанные с земельным участком, а лишь их
наличие на участке - как одна из характеристик земли). Осуществляли
регистрацию прав и учет земельных участков разные органы – учреждения
юстиции (затем регистрационная служба) и кадастровые органы.
Третий этап можно охарактеризовать как современный, который начался
в 2008 г., когда вступил в силу Федеральный закон о государственной
регистрации недвижимости, предусматривавший переход к единому кадастру
недвижимости, а Закон о земельном кадастре утратил силу. С этого момента
стали действовать две самостоятельные системы учета недвижимости и
регистрации прав на нее, каждая из которых опиралась на «свой» закон. Но эти
системы были (и остались) тесно взаимосвязанными. Так, для регистрации прав
1
Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных
систем // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2002. № 6. С. 83-100.
2
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном
кадастре» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».
43
на объект недвижимости требуется кадастровый паспорт, а для кадастрового
учета – сведения о зарегистрированных правах на соответствующий объект;
например, если по истечении определенного времени со дня постановки на учет
объекта недвижимости не осуществлена регистрация прав на него, то такие
сведения аннулируются и исключаются из кадастра.
Впрочем, между этими системами имеются и несовпадения в отношении
объектов, подлежащих регистрации. Так, согласно Закону о кадастре
кадастровый учет осуществляется в отношении земельных участков, зданий,
сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Но
положения данного Закона не применяются к участкам недр и предприятиям
как имущественным комплексам, тогда как права на них подлежат
государственной регистрации
1
.
Кроме того, год спустя в 2009 г. функции по ведению как кадастра, так и
регистрации прав (и сделок) были возложены на единый федеральный орган
исполнительной власти – Росреестр
2
.
На новом, четвертом этапе, должна произойти окончательная (как
организационная, так и законодательная) интеграция регистрационно-учетных
действий. Он, как было отмечено выше, начался в 2017 г., когда вступил в силу
Закон о регистрации недвижимости.
Теперь с 1 января 2017 г. все сведения об объектах недвижимости, правах
на них, ограничениях прав и обременениях будут аккумулированы в Едином
государственном реестре недвижимости (далее – единый реестр
недвижимости). Причем реестр будет вестись исключительно в электронном
виде, а сведения, однажды в него попавшие, нельзя будет удалить или изъять
(ч. 3, ч. 6 ст. 7 нового закона о регистрации).
1
Хлыстун В.Н. Нужен ли стране земельный кадастр? // Землеустройство, кадастр и
мониторинг земель. 2010. № 7. С. 34-36.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О
Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (с послед. доп.
и изм.) // СПС «КонсультантПлюс».
44
Реестр одновременно станет выполнять и роль архива. Как считают
разработчики закона (Правительство РФ), создание единого государственного
информационного ресурса позволит снизить риски операций на рынке
недвижимости, свести к минимуму бумажный документооборот и осуществить
перевод государственных услуг преимущественно в электронный вид.
Расширение электронного взаимодействия органов власти создаст
условия для сокращения сроков регистрации прав.
Так, по новым правилам с 1 января 2017 г. регистрация прав будет
занимать семь рабочих дней (девять – при подаче документов через МФЦ),
постановка на кадастровый учет – пять рабочих дней (семь – при подаче
документов через МФЦ). А при одновременной регистрации прав и постановке
на кадастровый учет – 10 рабочих дней (12 рабочих дней – через МФЦ) (п. 1-5
ч. 1 ст. 16 закона о регистрации недвижимости).
Если же права регистрируются на основании нотариально
удостоверенной сделки, свидетельства о праве на наследство или свидетельства
на долю в общем имуществе супругов, то срок регистрации составит, как и
сейчас, три рабочих дня. В случае подачи документов в электронной форме
срок также не изменится и составит один день (абз. 6 п. 3 ст. 13 действующего
закона о регистрации, п. 9 ч. 1 ст. 16 нового закона о регистрации).
В новом законе о регистрации недвижимости максимально
детализирован перечень обстоятельств, при которых государственный
регистратор принимает решение о приостановке регистрации прав и
постановки объекта на кадастровый учет. Приостановка регистрационных
действий предусмотрена в 51 случае, среди них: отсутствие у заявителя прав на
объект недвижимости; противоречие заявленных прав и прав, которые уже
зарегистрированы в едином реестре недвижимости; затягивание сроков при
предоставлении документов Росреестру другими ведомствами; решение суда о
недействительности сделки, которая является основанием для регистрации
права, и т. д. (ч. 1 ст. 26 закона о государственной регистрации).
45
Оформление прав и осуществление кадастрового учета
приостанавливаются до устранения препятствий, но не более чем на три месяца
за исключением ряда ситуаций.
Так, на срок до одного месяца могут быть приостановлены
регистрационные действия в случае задержек при предоставлении
необходимых документов Росреестру другими ведомствами. До окончания
регистрационных действий по текущей сделке с объектом недвижимости,
документы о которой поступили в Росреестр, приостанавливается регистрация
последующей сделки с этим же объектом.
Спор в отношении прав на недвижимое имущество, являющегося
предметом ипотеки, или в отношении обращения взыскания на такое
имущество также станет препятствием для регистрации до вынесения
судебного решения и т. д. (ч. 2-5 ст. 26 закона о регистрации недвижимости).
Если по истечении указанного срока обстоятельства, препятствующие
регистрации не были устранены, то государственный регистратор примет
решение об отказе в осуществлении кадастрового учета или регистрации прав
(ст. 27 нового закона о регистрации).
Кроме того, у правообладателей сохранится возможность запрещать
осуществление регистрационных действий в отношении принадлежащей им
недвижимости без их личного участия (ч. 2 ст. 28.1 действующего закона о
регистрации). Владелец имущества может подать в Росреестр соответствующее
заявление, о чем в едином реестре недвижимости заносится специальная
отметка. Это сделано для того, чтобы никто не смог произвести какие-либо
действия в отношении недвижимости против воли ее владельца. Если же все-
таки мошенники предпримут такую попытку, то при наличии такой записи
регистратор обязан вернуть инициаторам заявление о совершении
регистрационных действий без удовлетворения. Однако такая запись не станет
препятствием регистрационным действиям, совершаемым на основании
вступившего в законную силу решения суда.
46
Новый закон о регистрации предусматривает аналогичные правила,
несколько конкретизируя их, – например, установлен максимальный срок для
внесения записи о невозможности совершения регистрационных действий –
пять рабочих дней со дня поступления заявления (ст. 36 нового закона о
регистрации).
Ильяс Вахитов, директор АНО Центр прикладных исследований в
области права и бухгалтерского учета «Правовые и бухгалтерские решения»,
полагает, что такой запрет не является панацеей. К примеру, эта норма не
сможет защитить собственников в ситуации, когда злоумышленники при
хищении недвижимости завладевают паспортами или получают другие
паспорта на имя владельцев недвижимости, – такие случаи уже встречались на
практике. Также известны факты, когда для похищения недвижимости
мошенники использовали подлинные судебные решения, добавляет эксперт.
Еще одна норма, которая перекочевала из старого закона в новый, дает
правообладателю, уже утратившему право на имущество, возможность сделать
в едином реестре недвижимости отметку о наличии возражений в отношении
зарегистрированного права на объект недвижимости (ч. 1 ст. 28.1
действующего закона о регистрации, ч. 1 ст. 35 нового закона о регистрации).
Как полагает И. Вахитов, заключение сделки и регистрация права на
недвижимость при наличии в реестре записи о возражении фактически ставит
под сомнение добросовестность очередного приобретателя такого имущества, и
при определенных обстоятельствах это может повлечь изъятие у него судом
приобретенной недвижимости. С другой стороны, незаконно лишившийся
имущества владелец имеет возможность принять оперативные меры для
защиты своего права еще до принятия судом от него соответствующего иска –
как минимум, мошенникам будет труднее перепродать недвижимость, если
потенциальный покупатель узнает о такой записи.
Закон о государственной регистрации предусматривает ответственность
регистрирующего органа за упущения в работе. Так, наказывать будут за
необоснованный отказ в приеме документов, волокиту, технические ошибки в
47
записях единого реестра недвижимости, необоснованный отказ в
предоставлении сведений из единого реестра недвижимости и т. д. (ч. 1 ст. 66
нового закона о регистрации).
Ущерб, причиненный регистрирующим органом в результате
ненадлежащего исполнения своих обязанностей, будет покрыт в полном объеме
за счет казны (ч. 2 ст. 66 нового закона о регистрации). При этом
предусмотрена возможность взыскания Росреестром выплаченных сумм у
непосредственных виновников нарушения, если они есть – кадастрового
инженера, органа местного самоуправления и т. д.
Также расширены рамки персональной ответственности должностных
лиц – государственных регистраторов прав (ст. 67 нового закона о
регистрации). Сегодня лица, виновные в умышленном или неосторожном
искажении либо утрате информации о правах на имущество, несут
ответственность только за причиненный при осуществлении регистрационных
действий материальный ущерб (п. 2 ст. 31 действующего закона о
регистрации). По новому закону государственные регистраторы прав будут
обязаны возмещать убытки, причиненные своими незаконными действиями
территориальному органу Росреестра, а если вред был причинен умышленными
действиями, то регистраторы обязаны будут возмещать убытки в полном
объеме (в том числе упущенную выгоду). Кроме того, наказывать будут за
необоснованные отказ в осуществлении и приостановление регистрационных
действий, а также за уклонение от выполнения обязанностей (ч. 2-3 ст. 67
нового закона о регистрации). Однако порядок возмещения причиненных
действиями государственных регистраторов убытков, а также пределы такого
возмещения в законе не закреплены
1
.
Кроме этого, в законе о государственной регистрации уточнена
действующая норма о праве граждан на получение однократной компенсации в
1
Темникова, Н. А. Реформа гражданского законодательства: положения о
государственной регистрации сделок / Н. А. Темникова // Цивилист. - 2015. - № 4. - С. 26 -
30.
48
случае утраты по не зависящим от них причинам зарегистрированного в едином
реестре недвижимости права на единственное жилье (ст. 31.1 действующего
закона о регистрации). Максимальный размер такой компенсации составит, как
и сейчас, не более 1 млн руб. (ч. 3 ст. 68 нового закона о регистрации). Для
получения компенсации пострадавшее лицо должно будет доказать в суде факт
невозможности взыскания имущества в связи со смертью должника и
отсутствием у него правопреемников или ликвидацией юрлица (п. 1-2 ч. 2 ст. 68
нового закона о регистрации). Однако эта норма начнет действовать только с 1
января 2020 г., в связи с чем, возникает вопрос о прекращении практики
компенсационных выплат в первые три года действия нового закона.
В то же время, очевидно, что устанавливая довольно скромный размер
компенсации, законодатель побуждает граждан совершать сделки с
недвижимостью в нотариальном порядке. Нотариально оформленная сделка не
только гарантирует дополнительную юридическую защиту, но и дает право на
внушительную компенсацию сторонам в случае непрофессиональных действий
нотариусов за счет индивидуальных страховок последних. Сегодня размер
страховой выплаты по договору страхования гражданской ответственности
нотариуса, имеющего нотариальную контору в городском поселении,
составляет 2 млн руб. (в сельском поселении – 1,5 млн руб.). А на сумму 5 млн.
руб. обязаны застраховать свою деятельность нотариусы, удостоверяющие
договоры ипотеки (ч. 6-7 ст. 18 Основ законодательства Российской Федерации
о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-I).
Записи о государственной регистрации прав и сделок вносятся в Единый
государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(ЕГРП). Сведения, содержащиеся в ЕГРП, предоставляются в виде выписки из
ЕГРП по форме, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от
22.03.2013 № 147 (п. 1 ст. 7 Закона № 122-ФЗ). Выписка из ЕГРП – это
документ, подтверждающий факт проведения государственной регистрации и
наличие в ЕГРП указанных в ней сведений, в том числе о: правообладателе,
объекте недвижимости, зарегистрированном в соответствующий день под