36
После обращения НПА России к Генеральному прокурору РФ данный
пункт Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в
системе прокуратуры Российской Федерации был исключен. Новая редакция
данного пункта, однако, не полностью соответствует законодательству РФ, так
как теперь в качестве основания для оставления обращения граждан
(недееспособных) без разрешения указан факт недееспособности заявителя при
том условии, что его обращение лишено всякого смысла и логики.
Правовое положение недееспособных граждан, а точнее, ограничения их
прав в различных областях, уже упоминалось, отражено в значительном числе
законодательных актов РФ.
Ограничения при оказании психиатрической помощи недееспособным
граждан РФ предусмотрены Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от
19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании»
47
.
Согласно ч. 2 ст. 4 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018)
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»
гражданину, который признан недееспособным, психиатрическая помощь
оказывается с согласия (просьбы) его опекуна.
Из этой статьи следует то, что человек не имеет права сам обращаться в
психоневрологический стационар, либо же психиатрическую больницу для
получения такого рода помощи, не получив разрешения опекуна, как правило, у
которого нет соответствующего медицинского образования. Если человек все-
таки обращается к врачу, то при отсутствии согласия опекуна, хотя есть
медицинские показания и сохраняется возможность дать согласие, человеку
следует отказать на основании ч.2 ст. 4 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред.
от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании» в медицинском приеме, а также в лечении и госпитализации.
47
Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомость СНД и ВС РФ. 20.08.1992. № 33. Ст.
1913.
37
Следствием этого общего правила является норма, которая предусмотрена
частью 4 статьи 28 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» ,
согласно которой гражданин, который признан недееспособным, помещается в
психиатрическую больницу по просьбе либо же с согласия его опекуна.
При этом Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»:
⎯ не предполагает получения согласия на это неспособного
гражданина, даже если сохраняется возможность дать добровольное такому
гражданину добровольное согласие на помещение в больницу;
⎯ не требует судебного контроля за такой госпитализацией.
Госпитализация недееспособного гражданина РФ по просьбе его опекуна,
несмотря на возражение самого недееспособного гражданина, согласно
законодательства РФ считается «добровольной». То есть статья 28 Закона РФ
от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании» фактически предусматривает еще
одно дополнение к статье 29.
Согласно ст.222 ГПК РФ недееспособный гражданин не в состоянии (да
и не может) сам использовать любой способ обжалования его госпитализации
из - за статуса своей недееспособности.
Недееспособный гражданин также не может инициировать этот процесс
через своего опекуна, так как опекун, по просьбе которого гражданин был
помещен в больницу, возражает против его выписки из нее. Соответственно,
содержание недееспособного гражданина РФ в психиатрической больнице
возможно на неопределенный срок
48
.
Итак, норма, которая предусмотрена ч. 4 ст. 28 Закона РФ «О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» нарушает
ст. 5 Конвенции (право на свободу и личную неприкосновенность), в частности
48
Афанасьев, И. В. Сервитут в гражданском праве: монография / И. В. Афанасьев. — М.:
Издательство Юрайт, 2019. — С.112.
38
ст. 5.1 в отношении порядка помещения недееспособного гражданина в
психиатрическую больницу и ст. 5.4 в связи с невозможностью
недееспособного гражданина требовать судебного решения вопроса о его
госпитализации и добиться освобождения из стационара.
Данная норма не согласуется также с Рекомендацией Комитета
министров Совета Европы № R (99)4 «О принципах, касающихся правовой
защиты недееспособных взрослых». Согласно Принципу 23 Рекомендации,
если к недееспособному гражданину применяется мера защиты, в соответствии
с которой любое вмешательство, касающееся его здоровья может происходить
лишь с согласия самого недееспособного гражданина, предусмотренного
законом, нужно, тем не менее, заручиться согласием этого гражданина, если у
него есть возможность его дать.
Ограничения прав недееспособных граждан предусмотрены также при
помещении их в психоневрологический интернат, который, в свою очередь,
относится к стационарным учреждениям социального обслуживания населения
РФ
49
.
По правилам ст. 41 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании» основанием для помещения в
психоневрологический интернат гражданина, который страдает психическим
расстройством, является личное заявление гражданина и заключение врачебной
комиссии РФ.
Для недееспособного гражданина основанием служит решение органа
попечительства и опеки, принятое на основании решения врачебной комиссии.
Как мы видим, эта норма весьма поверхностна по своему содержанию
50
.
Во-первых, решение органа опеки может служить лишь формальным
основанием помещения гражданина (недееспособного) в интернат. Истинной
49
Агаян, В.А. Признание гражданина недееспособным // Научное сообщество студентов XXI
столетия. Гуманитарные науки: сб. ст. по мат. XXVIII междунар. студ. науч.-практ. конф. №
1(28). – С.14 – 29.
50
Шодонова, М.Э. Гражданская дееспособность и права личности: [Текст] / // Правовая
политика и правовая жизнь. – 2017. – № 3. – С. 148-153.
39
причиной, на наш взгляд, следует считать те особенности психического
состояния человека, социальные и семейные и другие условия его жизни,
которые не сформулированы в Законе РФ «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании».
При отсутствии в Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании» доказательств для помещения в
психоневрологический интернат и критериев, на которые органы опеки и
попечительства должны оперироваться при принятии решения, надлежащий
контроль за законностью и обоснованностью помещения недееспособного
гражданина в психоневрологический интернат осуществлять не может.
Во-вторых, по смыслу ст. 41 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от
19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании» для помещения недееспособного гражданина в
психоневрологический интернат не надлежит не только его заявления, но и его
согласия. Точка зрения опекуна над недееспособным гражданином по
предоставленному вопросу также законного смысла не имеет. По существу, эта
норма в замаскированной форме учитывает помещение гражданина, который
страдает каким-либо психическим расстройством, в психоневрологический
интернат в недобровольном порядке исходя только из его правового статуса
недееспособного гражданина.
В-третьих, ст. 41 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018)
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» не
учитывает для таких случаев судебной процедуры в отличие от ст. 33-36 Закона
РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании», которая регулирует судебный режим
рассмотрения дел о недобровольной госпитализации недееспособных граждан в
психиатрическое учреждение, а также ее продлении.
Помещение недееспособных граждан в учреждения социального
обслуживания, включая психоневрологический интернат, регулируется также
40
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации
51
.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ
(ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» граждане, которые находятся в пожилом возрасте и
инвалиды могут быть помещены в эти учреждения без их согласия, если они
лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных
представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои
жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или)
активному передвижению) или признаны в установленном законом порядке
недееспособными.
Союз «или» в конце нормы разрешает толковать ее таким образом, что
недееспособный человек без его согласия может быть пристроен в
психоневрологический интернат, если он лишен ухода и поддержки со стороны
своего опекуна. При этом способность недееспособного гражданина к своему
передвижению и самообслуживанию какого-либо значения не имеет
52
.
В то же время согласно ст. 20 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-
ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» стационарное социальное обслуживание
предназначается для граждан... «частично или полностью утративших
способность к самообслуживанию...»
Кроме того, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 28.12.2013 №
442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» согласие на социальное обслуживание
недееспособного человека дается опекуном. А для помещения таких граждан в
51
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 30 декабря.
52
Сбитнева, В.Н. Некоторые проблемы в правовом регулировании определения
дееспособности завещателя по действующему наследственному праву России: / В.Н.
Сбитнева // Российская юстиция. – 2017. – № 11. – С. 21-29.
41
стационарное учреждение (больницу) социального обслуживания потребуется
письменное заявление опекуна.
И, наконец, ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред.
от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» определяет правило о том, что вопрос о помещении
недееспособного человека в такое учреждение без его на то согласия или без
согласия его законного опекуна разрешается на основании решения суда по
заявлению органов защиты населения (социальной.
Такие нормы весьма противоречат друг другу, а также образуют
значительные пробелы, что начистую приводит к безосновательным
ограничениям прав недееспособных граждан РФ с учетом того, что их согласие
на помещение в психоневрологический интернат на постоянное место
жительства не просится в любом случае, как в соответствии со ст. 15, так и ст. 9
Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
Во-первых, лишение недееспособного ухода и поддержки со стороны
опекуна, которое должно было бы влечь замену опекуна органом опеки и
попечительства, оборачивается для недееспособного водворением его самого в
закрытое учреждение, которым является психоневрологический интернат.
Во-вторых, согласие (а затем заявление) на помещение недееспособного
гражданина в психоневрологический интернат требуется как раз от того лица
(опекуна), который и лишил своего подопечного ухода и поддержки, что
является нонсенсом, вдвойне утяжеляющим ограничительный статус
недееспособного.
В-третьих, если указанные учреждения согласно ст. 20 Федерального
закона предназначены для граждан, утративших способность к
самообслуживанию, то помещение в них недееспособных граждан лишь в силу
их недееспособного статуса и фактически вследствие невыполнения опекунами
своих обязанностей (а также вследствие ненадлежащего исполнения органом
опеки своих функций по подбору опекунов) не может считаться законным, т.к.
42
способность недееспособного к самообслуживанию согласно ч. 1 ст. 15
юридического значения для помещения в психоневрологический интернат не
имеет.
В-четвертых, ст. 41 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании» в качестве основы для помещения
недееспособного в психоневрологический интернат предусматривает решение
органа опеки, в то время как ст. 9 и 15 указанного выше Федерального закона –
заявление опекуна. Противоречия в законодательстве создают основу для
злоупотреблений.
В-пятых, согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона решение вопроса о
помещении недееспособного гражданина в психоневрологический интернат
отнесено к компетенции суда в случае если помещение производится без
согласия лица или без согласия его законного представителя. Из этого можно
заключить, что при факте согласия законного представителя (опекуна) судебная
процедура «отменяется».
В-шестых, в отличие от приведенного выше порядка, предусмотренного
ч. 2 ст. 15 Федерального закона, статья 41 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1
(ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании» не предусматривает участия суда в решении данного вопроса ни
при каких условиях.
Сравнительный анализ норм двух законодательных актов удостоверяет о
наличии расхождений в принципах и порядке законного регулирования одного
и того же вопроса
53
.
В связи с этим, можно сделать вывод позволяет сделать вывод о том, что
судебная процедура помещения недееспособного в психоневрологический
интернат не является обязательной. Решение органа опеки подменяет, а точнее,
заменяет собой судебное решение.
53
Салагай, О.О. Некоторые международно-правовые и сравнительно-правовые аспекты
дееспособности лиц, страдающих психическими заболеваниями: / О.О. Салагай //
Медицинское право. – 2017. – № 1. – С. 20-22.
43
В-седьмых, инструкция в ч. 2 ст. 15 Федерального закона о судебном
рассмотрении вопроса о недобровольном помещении недееспособного
гражданина в психоневрологический интернат не располагает правовым
развитием ни в самом Федеральном законе, ни в ГПК РФ, хотя дела подобного
рода обязаны были бы рассматриваться в системе особого производства (см. ч.
2 ст. 262 ГПК РФ).
В законодательстве РФ абсолютно не находится механизма для
применения данной нормы: не регулирован порядок обращения граждан в суд
по представленному вопросу (подсудность гражданского дела, требования к
заявлению, лица, которые могут подать заявление в суд, процедура и сроки
рассмотрения заявления, участники такого процесса, порядок принятия судом
решения, порядок его обжалования и др.). Не определен судебный порядок
рассмотрения вопроса о продлении пребывания недееспособного в
психоневрологический интернат.
Возможное предписание правоведов возместить упомянутый пробел
путем использования института аналогии закона (ст. 11 ГПК РФ), т.е.
анализировать такие дела по правилам главы 35 ГПК РФ не совсем приемлемо,
так как природа таких правоотношений при осуществлении принудительной
(недобровольной) госпитализации в психиатрическую больницу не является
аналогичной процессу недобровольного помещения в психоневрологический
интернат на постоянное жительство недееспособного гражданина. Кроме того,
недобровольная госпитализация недееспособного гражданина в
психиатрическую больницу, как мы уже ранее указывали, так же абсолютно не
отвечает международно-правовым принципам регулирования.
В-восьмых, законодатель РФ, не заметив создавшихся недостатков и
расхождений, практически «узаконил» их, указав в ч. 4 ст. 9 Федерального
закона, что помещение недееспособных граждан в стационарные учреждения
социального обслуживания без их согласия или без согласия их опекунов
допускается на основаниях и в порядке, которые предусмотрены и ст. 15
44
Федерального закона и Закона о психиатрической помощи, то есть. сразу двумя
законодательными актами.
Таким образом, нормы Закона РФ «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании» и Федерального закона от 28.12.2013
№ 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан
в Российской Федерации» в части регулирования вопроса о помещении
недееспособных лиц в психоневрологические интернаты не соответствуют
Конвенции:
1) ст. 5.1. «е», так как указанные нормы:
⎯ не предусматривают необходимых и достаточных оснований для
помещения недееспособного в психоневрологический интернат, связанных с
особенностями его психического состояния, социально-бытового положения и
др.;
⎯ основывают не добровольность помещения недееспособного в
психоневрологический интернат исключительно исходя из его правового
статуса (Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании») или в
дополнение к нему на невыполнении опекуном своих обязанностей по уходу за
подопечным (Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019)
«Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»);
2) ст. 5.4. в связи с неочевидностью судебного порядка помещения
недееспособного в интернат, отсутствием судебного контроля за пребыванием
недееспособного в психоневрологический интернат и невозможностью
недееспособного добиться освобождения из психоневрологического интерната.
Решения вопроса о дальнейшем содержании недееспособного лица в
психоневрологический интернат и вопроса о возможности пересмотра решения
суда о его недееспособности в соответствии со ст. 43 Закона о психиатрической
помощи находятся в компетенции администрации этих учреждений. Отказ же
от услуг таких учреждений граждан, признанных недееспособными, согласно ч.
3 ст. 15 указанного выше Федерального закона производится по письменному
45
заявлению их законных представителей и только в случае, если они обязуются
обеспечить подопечным уход и необходимые условия проживания;
3) ст. 6 в связи с неурегулированностью в указанных законодательных
актах, а также в ГПК РФ судебной процедуры рассмотрения дел о
недобровольном помещении граждан, страдающих психическим
расстройством, в стационарные учреждения социального обслуживания, что не
обеспечивает право граждан на справедливое судебное разбирательство.
Нормы указанных законодательных актов не согласуются с Принципом 9
Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (99)4 «О принципах,
касающихся правовой защиты недееспособных взрослых». Данный принцип
предусматривает, что при назначении или осуществлении меры защиты
недееспособному необходимо выяснить, насколько это возможно, его прошлые
и настоящие желания и чувства, а также учитывать и уважать таковые.
Российское законодательство не обязывает учитывать желание
гражданина (недееспособного), который не может принять решение о его
помещении в психоневрологический интернат, тогда как помещение в такое
учреждение почти всегда влечет за собой передачу попечительских
полномочий учреждению
54
.
Мы считаем, что необходимо также проанализировать некоторые
особенности различия между недееспособных от ограниченно дееспособных, а
также реализацию их имущественных прав.
В соответствии с конституционным законодательством Российской
Федерации права, свобода и законные интересы гарантируются каждому
гражданину и лицу.
Имущественные права-это гражданские права, которые связаны с
владением и использованием и распоряжением имуществом гражданина. Права
собственности, как и вещи, могут свободно перемещаться от человека к
человеку, самостоятельно участвовать в гражданских отношениях.
54
Монгуш, А.Л. Правовая природа правоспособности и дееспособности в гражданском праве
// Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2015. – Т. 13. – С. 506 – 510.